完善行政主導 關鍵在實踐中落實

作者：方舟，一國兩制研究中心研究總監。

“小政府”不合事宜就得主动积极落实行政主导，实践中提协作提效率。

國家習主席在去年12月聽取香港特首李家超述職時，曾對特區政府明確提出「主動對接國家『十五五』規劃，堅持和完善行政主導」的要求。

上周全國港澳研究會在北京舉辦「堅持和完善行政主導，促進特別行政區良政善治」為主題的研討會，筆者現場聆聽了中央港澳辦主任夏寶龍關於「堅持和完善行政主導，不斷提升特別行政區治理效能」的講話，覺得其中有不少給香港帶來新啟發的方向和思路。

其實在如今完善選舉制度，實現「愛國者治港」後，國家領導人為什麼要反覆強調「堅持和完善行政主導」呢？很重要的因素是，行政主導不僅僅是一種制度安排，更重要的是要在實踐中實現行政主導。

當初起草《基本法》時，很重要的參考是上世紀八十年代中期香港所實行的管治模式，那時就是行政主導的模式。後來在《基本法》討論起草的過程中，便將當時覺得行之有效的行政主導體制作為九七回歸後基本的政治體制設計，所以回歸後理論上也應是堅持行政主導。

這個體現在兩方面，一是《基本法》設計中，立法的主導權是在政府。

《基本法》第62條寫明賦予特區政府制定並執行政策、擬定並提出法案、議案和附屬法規等一系列職權。第74條則表明，立法會議員提交議員法案，不可涉及公共開支，以及政治體制或政府運作。另外涉及政府政策的法案，議員在提出前必須先得到行政長官的書面同意。

二是在回歸後歷次立法會選舉中，都是建制派佔多數，而建制派也是積極支持政府施政。

但是，為什麼實踐中行政主導的效果未如理想呢？其中一大原因就是在回歸過渡期（上世紀八十年代中到1997年）時，港英政府培養了很多反對派，將政治生態和遊戲規則做了很多改變，並將政府原來的一些權力下放給所謂非政府團體或專業組織。

這導致回歸以後的政府，雖然按《基本法》制度設計是應實行行政主導，但在實踐中並沒有完全能夠實現，也導致後來出現很多問題，甚至引發大規模社會事件和社會動盪。最終痛定思痛，通過完善選舉制度和實行「愛國者治港」，才使社會局面得以穩定。

現在從制度安排上看，有「愛國者治港」和完善後的選舉制度支撐，行政主導比過去更有保證。但是制度上的行政主導設計和實踐中行政主導的實現還是有差別。領導人多次強調要完善行政主導，實際上是希望在實踐中真正有效落實行政主導，從而提升治理效能，達到良政善治。

新時代要在實踐中實現行政主導，其實是在進一步協調好行政立法關係的基礎上，對政府的管治能力還提出了兩個新的期待。

「否決政治」礙改革

一是要破除既得利益藩籬。近些年實踐中，除了行政立法關係外，很重要的是政府在制定政策時，要以整體社會利益為依歸。一個政策出台必然影響到社會上的不同利益，會受到各種利益集團的阻力，惟政府要從香港民眾和整體利益出發去制定和推動政策。

西方政治制度設計中，原本為了防止權力濫用，設計了一系列權力分散和制衡的制度。可是，近些年隨着政黨競爭與利益集團影響力日增，逐漸淪為「否決政治」。

各種「否決點」（veto points）過多，令決策效率低下，任何一方都能阻撓改革。而且不僅僅是議會的否決權這類正式制度上的否決點，還有諸多特定利益團體形成的隱形否決點。

煙草業是很典型例子。在歐美國家政府計劃提高煙稅、出台廣告禁令或包裝警示時，煙草公司鼓動行業內團體進行大量游說和長期訴訟，延緩阻撓控煙政策推行。

醫療業也有類似的案例，美國醫學會從醫生立場出發，長期推動制定限制醫療過失訴訟賠償額度的政策，反對醫療過失訴訟中的賠償額度提高。

其實香港在過去施政中也有不少這種情況。比如說在醫生開放、建立第三所醫學院、網約車開放等問題上，因為涉及不同的利益，推動起來都比較慢。

以網約車為例，不同地方在初期推進網約車平台合法化與放寬牌照時，都遭到傳統的士行業組織及的士牌照持有者的抵制和抗議。

國內外的大城市普遍遇到過這類問題，不過基本上在一至兩年的平衡利益後，都有效解決了。香港處理這個事情的時間卻拖得很長，將近10年，直到近期才將網約車合法化提上日程。

這實際上就涉及到行政主導能否有效發揮作用，從而克服特定利益，加快推動政策落實的問題。

「小政府」缺責任感

二是要實現有為政府和高效市場相結合。

原來在殖民統治時期，港英政府不願意對殖民地有太多承擔，名義上說是「小政府」，實際上是缺乏責任感，不願意承擔責任。

隨着時間推移，全球各經濟體間產業競爭愈發激烈，迫切需要一個有為政府。因此，政府未來的施政，能否實現尊重市場規則與推動培育新產業相結合，其實也是對行政主導提出的新要求。

過去特區政府對新產業的支持往往採用被動式的辦法，最初以「小政府」為由，不對特定產業給予特別支持。

後來香港政府也開始為產業提供支持，通常採用的模式：一是成立基金，用基金來資助一些產業。然而，這是「被動式」的辦法，因為需要業界自己申請，且要經過比較冗長的審批程序。

二則是在金融等少數行業，通過實施一些減稅措施給予業界支持。

總言之，這兩種方法都是比較被動的產業政策。

未來要實施更積極主動的產業政策，其實對政府有更高要求。特別是政府對未來產業發展要有比較深的認識，而且要更加主動招商引資，吸引想要發展產業鏈的頭部和「鏈主」企業來港。

在引進企業的過程中，需要跨部門協調，因為其中涉及土地、財政、人才引進等各方面政策協調的問題。

提升跨部門統籌力

行政長官日前提出特區政府要全面對接3月份全國兩會審議的「十五五」規劃綱要，首次制定香港自身的「五年規劃」。

其實香港做五年規劃的難度不在於寫出來具體的文本，而是在落實的環節，如何通過跨部門協調，確保規劃中的內容有效落地。以內地推動五年規劃為例，通常有發改委或更高級別的跨部門領導小組統籌，把各部門協調集合在一起，共同制定並推動落實五年宏觀規劃。

這其實對跨部門統籌的要求非常高，這種宏觀經濟政策的統籌協調，香港過去是不經常有的，未來需要特區政府更好地提升這方面能力，其實也是新時代「一國兩制」實踐中，真正推動實現行政主導的重要方面。

（本文仅代表作者个人观点）