【权威解读】张义健：2025年《治安管理处罚法》修订解读（中）

统筹治理需要，审慎补充完善违法行为类型

（一）立足违法行为性质，准确界定本法调整范围

补充完善违法行为类型，首先需要研究把握好本法调整范围，界定哪些行为属于违反治安管理范畴，是归本法调整事项还是其他法律法规调整事项。纳入治安管理处罚，由作为强制力量的公安机关进行执法是实践中一些部门、行政管理机关希望积极争取的事情。对此，需要准确界定治安管理处罚范围。

1.我国治安管理处罚范围的立法变迁

一是立法变迁总体呈逐步回归治安秩序本源的趋势。治安管理处罚法律是新中国成立后较早制定的法律。随着历次修改完善，治安管理处罚法律的调整范围和涉及领域，总体上呈现不断回归社会治安秩序本身，以及不断限缩和规范的过程。治安管理处罚法的调整对象本应是危害社会治安秩序的行为，本身具有较为明确的范围，类似国外刑法中规定的违警罪或者制定的违反秩序法。

由于1957年制定条例时，新中国刚成立不久，社会治理各项制度尚不完善，当时条例条文虽不多，但涉及领域广泛，除了侵害人身、财产、扰秩等典型的危害社会治安行为以外，还包括违反交通管理、违反户口管理、妨害公共卫生或者市容整洁、出售假药、砍伐林木、非法捕鱼打猎、非法测绘、污染环境、违反文物管理、违反消防管理等。1986年制定《治安管理处罚条例》减少了涉及领域，但仍较为宽泛。2005年制定治安管理处罚法作了进一步限缩和规范，基本按照社会治安的范畴确定调整范围。

特别是随着相关领域法律制度的不断完善，一些领域如环境、药品、林业、文物等违法行为已在相应法律中规定，退出治安处罚。同时，即使属于公安负责的一些行政管理事项，也随着公安行政管理法律法规如居民身份证法、道路交通安全法等的制定完善，不再由治安管理处罚法调整。还有一些与治安管理密切相关属于基础性管理工作的事项如枪支、民用爆炸物品管理等也制定了相关法律法规，从而为相应领域违法行为退出治安处罚提供了基础和条件。治安管理处罚法不能理解为只要是公安机关进行行政管理的事项都纳入本法进行调整。

二是立法变迁的趋势适应了国家治理体系和治理能力现代化进程，契合了民主法治的进步和人权保障水平的提高。治安处罚调整范围的不断限制和规范，回归到危害社会治安秩序的本源，与治安管理处罚法的性质和定位是相适应的。治安管理处罚法名称中有“管理”二字，但实质上是处罚性法律，且以限制人身自由的拘留作为基本处罚手段，这与其他法律规定的行政法律后果具有显著不同。

区分犯罪与治安管理处罚，分别将自由刑与拘留归于刑罚和行政处罚，这是我国特有的法制传统，符合我国国情和实际。同时，以限制人身自由为内容的行政处罚与一般行政处罚在严厉程度和对公民权利影响上的差异必须予以重视；随着经济社会发展和民主法治进步，公民对行政机关长时间限制人身自由的程序正当性与合比例性的关注越来越不容回避；类似刑罚的负面效应也应加以注意。因此，将其他行政管理事项中的违法行为纳入治安处罚，需要极为慎重。

2.审慎把握行为性质

本法第3条没有对治安管理处罚在性质、属性上直接、正面作出定义性规定，而是采取由第三章按照扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利、妨害社会管理设4节并具体列举的方式予以规定。立法过程中哪些行为应当被视为危害社会治安秩序行为并纳入本法仍具有一定弹性。

具体处理时须注意把握以下三个方面：一是该行为是否与治安秩序紧密相关，是否会对他人人身、财产、社会公共安全和社会秩序产生危害，危害与公共性、社会性的关联如何。对于一般地将违反行政主管部门具体管理制度的行为纳入治安处罚需要慎重。二是要充分考虑到违反治安管理行为由公安机关介入处罚并一般配置行政拘留手段的特点，纳入行为的危害性应达到相当程度，同时也要考虑公安机关介入处理可能带来的损害风险，判断由其他行政部门处理是否更为合适。三是其他法律、行政法规是否已有处罚规定。

这次修订增加的违法行为类型，总体上严格按上述标准把握：

一是增加的违法行为类型基本上均涉及公共秩序、公共安全和社会管理，如扰乱国家重要活动秩序,亵渎英雄烈士，宣扬、美化侵略战争或行为，违规飞行“无人机”，高空抛物，组织、胁迫未成年人从事有偿陪侍等，属于较为典型的违反治安管理范畴。也还有个别违法行为，如考试作弊是否应纳入本法有不同意见。

二是对有关违反出境入境管理行为的处罚等作了删除，主要是考虑到《出境入境管理法》等其他法律中对相关行为处罚已有规定。有关方面提出在本法中增加利用信息网络非法发布制作或者销售危险物品、管制物品信息的处罚，考虑到《网络安全法》中已有处罚规定，本法不再规定。

三是对于修改过程中有关方面要求增加的一些行为，如违反枪支管理规定的行为、违反有关教育管理制度的行为等，未再作出规定。同时，未来对本法调整范围的科学设定还需要结合本法的性质、定位、处罚特点以及相关法律制度的发展，进一步调整完善。

（二）坚持处罚法定，合理划定处罚范围

在具体设定违法行为情形和处罚条件时，注意把握三点：

一是坚持处罚法定，尽量对违法行为作出明确的、清晰的规定，避免处罚范围的模糊性、不确定性。比较典型的是对修订草案第34条有关规定的修改处理。此外，在修订草案征求意见过程中，也有一些意见对修订草案第59条第2款“以侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截等方式阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚”的规定提出不同意见，认为“侮辱、谩骂”认定模糊，与公民行使批评、建议、申诉、控告权，以及表达不满情绪、过激言辞之间界限不清，可能激化警民矛盾。后经研究删除了上述行为方式的列举。

二是尽量避免使用兜底项规定。第3章第26条至第89条对违法行为作了规定，除第30条有关寻衅滋事的原有兜底项未作删除但作了进一步规范和限缩外，其余条文均未设置兜底条款。很多条文在一条当中规定了多个违法行为，也都采取了具体列举的方式。如第41条有关妨害铁路运行安全的行为规定，没有规定类似“其他妨害铁路安全的行为”的兜底项规定。

三是对有关处罚情形、条件作出规范、限定，合理划定具体处罚界限。如将“裸露身体”修改为“裸露身体隐私部位”；将“其他寻衅滋事行为”修改为“其他无故侵扰他人、扰乱社会秩序的寻衅滋事行为”；将“散布谣言”修改为“故意散布谣言”；对违规使用无线电产生有害干扰的行为，维持原来规定的“经有关主管部门指出后，拒不采取有效措施消除”的前置处罚条件；在“盗窃、损毁公共设施”的处罚条件中增加“危及公共安全”，并尽量不再增加列举其他新的公共设施；将违规升放“孔明灯”的违法行为限定为具有违反有关法律法规规定、有发生火灾事故危险和不听劝阻的递进式条件；在“违规举办大型群众性活动”的处罚条件中增加“经公安机关责令改正而拒不改正或者无法改正”；在典当业明知是违法犯罪嫌疑人、而不向公安机关报告的违法行为中增加“违反国家规定”的条件等。

同时，对于修改过程中曾规定的一些违法行为，如单位违反内部安全保卫规定，参加传销活动，发现他人利用旅馆或出租屋实施违反治安管理行为不报告或者放任不管、不采取措施制止等，考虑到相关行为处罚范围不够清晰或者处罚范围过宽，经研究，本法未再作规定。对于其中其他法律、行政法规、规章等有规定的，依照其规定处理。

（三）补充完善的主要行为

本法第三章共分四节，用64个条文规定了违反治安管理的具体行为类型，约占条文总数的44%，是本法的重要组成部分。在修改过程中，主要是针对治安管理领域出现的新情况新问题，为维护社会治安秩序，将群众反映强烈的一些违法行为纳入治安管理处罚。

1.总体情况

这次修订在现行法规定152个违法行为种类的基础上，新增30多个违法行为，同时对现有20多个违法行为的构成条件作出补充完善。

一是扰乱公共秩序的行为和处罚方面，增加考试作弊、有关危害计算机系统安全的行为、组织领导传销、从事有损英雄烈士保护等违法行为。

二是妨害公共安全的行为和处罚方面，增加以抢夺方向盘、殴打、拉扯驾驶员等方式干扰公共交通工具正常行驶，高空抛物，违规升放携带明火的升空物体，违规飞行“无人机”等违法行为。

三是侵犯人身权利、财产权利的行为和处罚方面，增加组织、胁迫未成年人从事有偿陪侍，采取滋扰、纠缠、跟踪等方法干扰他人正常生活，虐待老幼病残人员，侵害公民个人信息，拒不执行禁止家庭暴力告诫书或者禁止性骚扰告诫书等违法行为。

四是妨害社会管理的行为和处罚方面，增加盗用、冒用个人、组织身份、名义招摇撞骗，娱乐场所和特定行业经营者不依法登记信息，非法安装、使用、提供窃听窃照器材，非法生产经营易制毒物品，违规养犬、犬只伤人等违法行为。

2.有关违法行为

（1）扰乱国家重要活动、亵渎英雄烈士、宣扬美化侵略战争或行为的处罚

修订草案第34条对有关“有损中华民族精神、伤害中华民族感情”的行为规定给予治安管理处罚。草案于2023年9月1日起在网上公开征求意见后，引发社会关注。2023年9月11日，全国人大常委会法工委发言人办公室就治安管理处罚法修订草案公开征求意见有关情况作出回应。有关意见提出，“有损中华民族精神”“伤害中华民族感情”等表述，主观色彩较强，各有各的理解，其含义在立法上不易界定、在执法中不易把握，担心执法中会损害公众的正当权益和正常生活。

经研究，综合考虑各种因素和执法需要，不再使用“有损中华民族精神”“伤害中华民族感情”的表述，作出更有针对性、更具体的修改完善，聚焦于“宣扬、美化侵略战争、侵略行为”的相关言行。例如，实践中发生的在抗战纪念馆、抗战遗址前，穿侵华日军军服，持日军军刀、刺刀步枪，摆拍并宣扬、传播的行为，本条不针对一般场合穿着特定民族服装的行为。同时，对有关违法行为还规定了“不听劝阻”、“造成不良社会影响”等处罚条件。

从全国人大常委会审议和再次向社会公开征求意见、向各方面征求意见的情况看，大家认为，修改后的条款对违法行为界定更为具体、明确，符合处罚法定的法治原则，便于执法把握，避免了担忧，总体反映积极、正面、平稳。同时，社会各界也对立法工作坚持科学立法、民主立法、依法立法，积极回应社会关切的做法表示认可和赞赏。

（2）依法处理学生欺凌

第60条规定了对学生欺凌的处理。第1款规定，“以殴打、侮辱、恐吓等方式实施学生欺凌，违反治安管理的，公安机关应当依照本法、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的规定，给予治安管理处罚、采取相应矫治教育等措施。”该款是衔接性规定，意在强调公安机关依法处理学生欺凌的职责。“学生欺凌”的范围和认定依照《未成年人保护法》等法律法规的规定进行。实践中要注意正确区分学生欺凌与学生间一般打闹行为的界限，防止宽泛认定，区分学生欺凌的性质和轻重程度的不同情况予以处理。

第2款规定：“学校违反有关法律法规规定，明知发生严重的学生欺凌或者明知发生其他侵害未成年学生的犯罪，不按规定报告或者处置的，责令改正，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，建议有关部门依法予以处分。”《未成年人保护法》第39条、第119条对学校及其教职员工在处理学生欺凌中的职责和违法责任作了规定，明确对于严重的学生欺凌，学校不得隐瞒，应当及时向公安机关、教育行政部门报告。

本条与《未成年人保护法》的上述规定衔接，明确公安机关对学校不按规定报告和处置的，责令改正，建议有关部门依法给予处分。这里的处分通常由教育部门作出，不是由公安机关作出治安处罚。

本条对学校及责任人员并未增加规定治安违法责任，公安机关不会依照本条对学校教职员工作出治安管理处罚决定。本条规定主要是明确了公安机关对于学生欺凌的职责和学校处理职责，这样规定后，能更好发挥公安机关、学校等各方在协同治理学生欺凌中的作用，形成工作合力。

（3）违规养犬、犬只伤人的处罚

近年来，违规饲养烈性犬、犬只伤人的情况时有发生，引起社会关注。依法依规饲养犬只等宠物是一种权利，是特定群体的情感需要，是爱护动物的重要体现。同时饲养人也应依法依规饲养和履行看管义务，维护必要的社会安全和环境，不损害他人合法利益。

目前国家层面没有专门的养犬管理法律法规，主要由地方进行立法。很多地方城市都出台了养犬管理的地方性法规、规章，对养犬管理制度、养犬人的权利义务等作出规定。各地养犬管理工作的主管部门，多为公安机关，也有的规定为城管部门，或者规定各部门按照职责分工共同做好养犬管理工作。本次修订在总结实践经验的基础上，增加了两种具体的涉养犬违反治安管理行为：违规出售、饲养烈性犬等危险动物的；以及未对动物采取安全措施，致使动物伤害他人的。这两种行为将由公安机关依照本法规定予以查处和处罚。适用中注意把握：

一是烈性犬等危险动物的具体范围，出售、饲养行为是否要审批、审批程序等，要依据有关法律、法规、规章的规定进行认定，主要是依照地方立法确定，对此各地具体管理制度有所不同。

二是处罚时根据案件情况和过罚相当原则，对违规饲养烈性犬等危险动物的，一般先给予警告，警告后不改正的，或者致使违规饲养的动物伤害他人的，依法给予罚款或者拘留；对虽不是烈性犬等危险动物，属于正常合法饲养的一般犬只，但饲养中未采取安全措施，如遛狗不拴绳，致使动物伤害他人的，依法给予罚款或者拘留处罚。

三是对涉养犬治安案件，公安机关要依法妥善处理，对情节较轻的，可以依法调解处理，积极化解矛盾纠纷。此外，本法没有对违规饲养的犬只、伤人犬只的处理，以及其他涉养犬违法行为的处罚作出规定。其他法律、行政法规、规章或者地方立法作出规定的，相关措施依照其规定适用。

（4）社会生活噪声干扰他人的处罚

社会生活噪声污染易引发群众生活中矛盾纠纷。现行法规定，对制造社会生活噪声干扰他人的，由公安机关给予警告，警告后不改正的，给予罚款处罚。这次修订对该违法行为的构成条件作了修改，规定对社会生活噪声，经基层群众性自治组织、业主委员会、物业服务人、有关部门依法劝阻、调解和处理仍未能制止，继续干扰他人正常生活、工作和学习的，由公安机关依照本法给予拘留或者罚款处罚。

从实践情况看，产生社会生活噪声污染的情形和原因复杂，个人感受、承受度不同，执法中噪声干扰的标准、调查取证需要专业人才和设备，占用了大量警力。考虑到这类纠纷由有关基层组织、行业主管部门先行予以处理更为妥当，避免公安机关强制介入可能带来的负面效果，因此这次作了上述修改，对于经其他劝阻、调解和处罚手段无法制止的生活噪声污染行为，才考虑由公安机关给予拘留等治安管理处罚。

《噪声污染防治法》对社会生活噪声污染防治的主管部门和行政处罚作了规定。根据规定，社会生活噪声污染防治由负有社会生活噪声污染防治监督管理职责的部门或者地方人民政府指定的部门依法处理。实践中，不少地方政府指定公安机关负责社会生活噪声污染防治和案件处理，特别是对于邻里间生活噪声污染由公安机关接受投诉和处理。

据此，依据噪声污染防治法的规定，不排除公安机关为社会生活噪声污染防治的主管部门，本法第88条中规定的“有关部门”也不排除公安机关，具体要以地方人民政府规定为准。公安机关及时处警对行为人予以批评教育、调解和劝阻，有利于防止矛盾扩大和激化，及时有效化解矛盾纠纷，但这种情况下公安机关的执法依据是《噪声污染防治法》等法律法规，并非依照本法给予治安管理处罚。

（四）关于下一步对违法行为认定的完善

按照处罚法定、尊重和保障人权的法治原则要求，在本法修改完成后，实践中准确认定和把握违法行为构成，在治安管理处罚领域坚持“处罚法定”，仍有许多重要工作需要进一步加强，不能因为违反治安管理“事小”而忽视对其执法明确性、正当程序的要求。通过贯彻实施新修订的治安管理处罚法，进一步提升治安管理依法执法、公正执法和文明执法水平。

一是规范违法情形的认定。本法规定的违法行为，有的需要在总结实践经验的基础上，进一步规范具体情形认定，出台细化配套规定。如本法第26条第1项至第3项规定了扰乱单位、公共场所、公共交通工具秩序的处罚。审议中也有意见提出，“扰乱秩序”的规定过于抽象，群众难以知道哪些行为违法，建议细化列举。

实践中，扰序案件是治安处罚人数排名比较靠前的违法行为类型。什么样的行为情形、达到怎样的扰乱程度应当适用本条处罚，需要进一步总结作出规范。又如，适用寻衅滋事兜底项予以处罚的行为，也应当进一步规范明确。将来也可以研究规定，对适用寻衅滋事兜底项规定予以处罚的，在公安机关内部应当经过一定审批程序，报上级公安机关审核指导。

二是规范案件查处和裁量标准。本法涉及大量违法行为类型，很多违法行为同时具有多个处罚幅度，且本法的违法行为大多规定了拘留处罚，因此规范治安违法行为的查处和裁量标准具有重要意义。与刑法定罪量刑标准往往具有司法解释、司法解释性文件规定不同，实践中治安违法行为的查处标准、裁量标准存在不够统一、规范的情况。

治安违法行为虽然处罚上较犯罪行为为轻，但属于严重的行政处罚范畴，一般可能适用拘留，因此此类处罚不宜完全没有处罚门槛，而是须满足法定条件才会实施——即并非只要有相应行为即处罚。如参与赌博的违法行为，需要具备赌资较大的条件等。公安部有关规定对部分违反治安管理行为适用更重或者更轻处罚档次的情形作了细化规定，但未对适用基础处罚档次的标准作出规定，实践中大都由省、市公安机关规定或者具体操作中把握。

考虑到我国各地区经济社会发展情况不同，对有些治安违法行为特别是侵害财产类违法行为规定不同查处、裁量标准是合适的，但从治安管理处罚的严厉性考虑，特别是往往要给予行政拘留处罚的角度考虑，将治安违法行为的查处、裁量标准交由地方公安机关确定，是需要进一步研究的问题。如各地对赌博违法行为规定了不同的查处、裁量标准，赌博违法是实践中适用拘留最多的违法行为类型之一，此次修订提高了赌博等违法行为罚款标准，对赌博适用拘留的标准应当由执法部门作出进一步规范，并根据经济社会发展的实际情况适当调整过去各地规定的标准。有关方面在本法修订后，对各类违法行为的查处、裁量标准应当进一步规范、完善，及时加强这方面的工作。

三是准确查明判断其他有关法律法规规定。治安管理处罚涉及行业、领域广泛，有不少条文规定的违法行为前提是“违反国家规定”“违反有关规定”“违反有关法律法规”等。对治安违法行为的认定，特别是涉及行业治安管理违法行为的认定，往往需要结合相关法律、行政法规、规章的规定，对违法行为构成条件作进一步准确把握。

例如，对扰乱无线电管理秩序，非法传销活动，违反危险物质管理，非法携带枪支、弹药或者管制器具，盗窃、损毁公共设施，妨害铁路运行安全，违规举办大型群众性活动，违规飞行“无人机”，旅馆业违反治安管理，房屋出租违反治安管理，特定行业经营者未按规定登记信息，典当业、废旧物品收购业违反治安管理，非法生产经营易制毒物品等违法行为的认定，上述行业、领域都制定有相应法律、行政法规或者规章等规范性文件，对其违法行为构成条件的具体把握需要结合有关规定进行认定。对本法规定的以违反其他法律法规为前提条件的违法行为，公安机关必须首先查证其违反前置法律法规规定的情况，才能够依照本法给予处罚。

如第69条规定的特定行业经营者不按照规定登记信息的违法行为，登记什么信息、登记信息的程序等都应当有前置法律法规的明确规定，按照前置法的规定进行违法性认定，前置法没有相应规定的不得认定违法。在这一意义上而言，公安机关实施治安管理处罚，依据的不仅是一部治安管理处罚法，还包括数量众多的其他法律、行政法规和规章等。

坚持过罚相当，合理设置处罚措施

本次修订贯彻落实党的二十届三中全会决定提出的加强人权执法司法保障，完善涉及公民人身权利强制措施要求，坚持宽严相济、过罚相当，进一步完善调整相关处罚措施。

（一）规范设置行政拘留处罚

本法是规定行政拘留处罚和实际适用行政拘留最多的法律。由于本法的性质、定位和历史原因，绝大多数违法行为都配置了拘留处罚。2005年治安管理处罚法没有规定拘留的只有5种行为，且41%的条文规定只能处以拘留或者拘留并处罚款。从实践看，每年给予治安拘留处罚的数量很大，这与经济社会发展、人权保障水平提高、社会文明程度进步、人们民主法治观念不断增长的实际情况是不相适应的。这次修订虽然对原来违法行为规定的拘留并未明显减少，但在进一步规范设置和适用拘留、减少不必要的拘留方面实际上做了较大努力。

一是突出重点，对严重危害社会治安秩序、侵犯人民群众利益、群众反映强烈的违法行为，该拘留的依法拘留。本次修订增加了一些新的予以拘留处罚的行为，如组织、领导传销、高空抛物等；提高了一些行为的拘留期限，如危害计算机信息系统安全、违规举办大型群众活动拒不改正、公共场所发生安全事故危险拒不改正、招摇撞骗等。

二是对原来规定的违法行为，其行为发生的情况、危害性等没有明显变化的，不再增加拘留处罚或者提高拘留幅度，对有的违法行为适当增加较轻的拘留幅度。例如，新法第38条第2款、第41条、第78条第2款等条文在立法过程中曾加大了拘留幅度，第42条曾增加了拘留处罚种类，后经研究没有加重相关行为处罚，维持了原法规定；新法第39条、第72条、第87条等条文在原法只规定较高拘留档次的基础上，根据实际情况增加了较轻档次的拘留幅度。

三是对情节较轻的违法行为尽量避免规定只能给予拘留处罚。现行法将近半的条文规定处拘留或者拘留并处罚款，一旦构成违法则只能处以拘留。这次修订根据实践情况和各方面意见，对有关条文增加可以择处罚款的规定，以便于执法机关根据案件的实际情况合理选择处罚种类，做到过罚相当。如盗窃、毁损财物、寻衅滋事等原来规定，不管情节轻重均必须给予拘留处罚，这些违法行为也是实践中适用拘留数量的“大户”，适用拘留的比例均在90%以上，考虑到实践中上述行为情形多样、情节轻重和危害不同，如对小额盗窃、初次盗窃、民间纠纷引起的毁损财物等，修改后增加择处罚款，可以更好适应具体案件情况，做到过罚相当。

新法第69条、第88条等条文立法过程中曾只规定了拘留处罚，后经研究增加了可以给予警告、罚款处罚；新法第32条、第34条、第46条、第56条只规定了拘留处罚，为避免适用中认为对这类行为只能处以拘留的误解，在修订中增加规定了第141条第3款，明确对上述相应违法行为，由相关主管部门依照其他相应法律、行政法规的规定给予处罚，情节严重需要给予拘留处罚的，才由公安机关依照本法规定处理。

治安管理处罚法从立法之初即针对严重违反社会治安秩序、尚不构成犯罪的行为进行处罚，在处罚种类上较为普遍设立了拘留处罚，这具有一定合理性。同时，随着治安管理处罚行为范围的调整变化、民主法治的进步、社会治理措施的丰富等，可以根据案件具体情况给予罚款等其他行政处罚。上述修改体现了区分不同情况、依法规范慎用拘留的立法精神。下一步，更为重要的是实际执法中要注意适当减少适用拘留。

从实践看，相比其他行政处罚种类，群众对限制人身自由的处罚对立情绪严重，拘留对当事人附随后果严厉，当前执法中尚没有树立起慎用拘留的意识。执法机关需要充分认识行政拘留作为限制人身自由措施的特殊严厉性，切实树立“非必要不拘留”的执法意识，研究建立相关制度，减少不必要的社会对立面，这对于维护社会长治久安具有重要意义。

（二）适度提高罚款数额

一是根据实际情况和需要，适当提高罚款数额上限。有的意见提出，从统计数据看，2006年至2022年，全国城镇居民人均可支配收入提高了3.2倍。现行法根据当时经济社会发展情况所设定的罚款数额，随着经济社会发展变化，对违法行为人的惩罚力度有所变弱，难以继续保持过罚相当，有必要适度提高罚款数额。

据梳理，现行法规定的罚款数额上限有200元、500元、1000元、2000元、3000元、5000元等6档，本次修改总体上将200元提高为500元、500元提高为1000元、1000元提高为2000元或者3000元、2000元提高为3000元或者5000元，3000元提高为5000元，平均调整为原来的2倍左右，同时维持最高5000元不变。作这样的修改，属于“水涨船高”型的调整提高，有利于发挥治安管理处罚的惩戒、教育作用，体现法律处罚的严肃性。

二是对有些违法行为，特别是营利性违法行为，罚款数额上限提高的幅度则相对较大，如违规举办大型群众性活动、强迫交易、伪造印章、倒卖有价票证、非法以社会组织名义活动等。

根据上述精神，修改过程中针对修订草案中罚款数额的规定作了系统梳理，对不必要的加重罚款处罚的规定作了修改，对一些条文的罚款标准调整回“水涨船高”型的罚款增长，取消了修订草案中最高罚款数额2万元的规定。本法规定的罚款数额总体上是不高的，与其他行政法律法规从行业管理角度规定的罚款相比是较低的，这符合治安管理处罚的性质定位。

需要说明的是，根据本法第18条规定，其他法律、行政法规对同一违法行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚。对单位违反治安管理，同时违反其他法律、行政法规规定的，可以依照其他法律、行政法规给予单位更高罚款处罚。

（三）规定有关禁止令

本次修订对有关违法行为人增加了禁止令规定。第44条规定，对违规举办大型群众性活动的，可以同时责令6个月至1年以内不得举办大型群众性活动；第50条规定，有滋扰、纠缠、跟踪行为的，经公安机关负责人批准，可以责令其一定期限内禁止接触被侵害人；第84条规定，吸食、注射毒品的，可以同时责令其6个月至1年以内不得进入娱乐场所、不得擅自接触涉及毒品违法犯罪人员。同时对现行法第24条规定的禁止令作了完善，规定因扰乱体育比赛、文艺演出活动秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其6个月至1年以内不得进入体育场馆、演出场馆观看同类比赛、演出。第28条、第50条和第84条还专门规定了违反相应禁止令的处罚。

上述禁止令措施的性质在理论上还有不同认识，从本法规定看，有处罚的考虑，但更主要的是基于预防再违法的需要。禁止令涉及对行为人权利的限制，根据本法第121条规定，对禁止令措施不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

关于第50条第2款规定的对实施滋扰、纠缠、跟踪等违法行为人的禁止接触被侵害人的禁止令。这一规定，是针对实践中有的违法行为人在一定时间内多次对他人纠缠、尾随或者进行暴力威胁，有发生人身侵害的现实危险，长期对受害人造成心理恐慌，但由于尚未作出实质的侵害他人行为或者发生危害结果，当事人报案后，公安机关也难以对其进行处罚或者约束，有的后续引发更大恶性案件。

针对这种情况，为了有效预防严重犯罪的实际发生，规定公安机关可以作出禁止接触决定，实际上是一种预防性保护措施，可以更好地保障被侵害人的人身安全，同时，一段时间的缓和期也有利于化解矛盾。对于违反禁止接触决定的，公安机关可以直接作出拘留处罚，不必再去进一步查证后续是否实施了相应滋扰、纠缠、跟踪行为。实践中需要注意的是，适用禁止接触规定，主要针对的是具有危害他人人身安全现实危险的滋扰、纠缠、跟踪行为，特别是那些已经扬言实施暴力威胁的人员，不针对并不危及人身安全的一般经济纠纷、讨债行为等，更不能适用于行使申诉、控告、检举权利的信访人员。作出禁止接触被侵害人决定的，须经公安机关负责人批准。