【权威解读】张义健：2025年《治安管理处罚法》修订解读（上）

转自公众号“中国法律评论”，首发于2025年7月23日

作者张义健，全国人大常委会法工委刑法室处长

《中国法律评论》创刊于2014年3月，是由中华人民共和国司法部主管，法律出版社主办的融合法学学术与法律实务、法律思想与治理策略的法律专业学术期刊。

以下为正文：

新修订的《治安管理处罚法》全面总结近二十年来的实施经验，贯彻社会治安综合治理方针，坚持问题导向，积极回应社会关切，坚持处罚法定和过罚相当，坚持规范保障公安机关执法和保护公民、组织合法权益并重，从总则、处罚的种类和适用、违法行为类型、违法行为罚则、优化执法程序、加强执法监督等方面对治安管理处罚制度进行了系统性完善，对于进一步提升我国治安管理法治化水平，更好维护社会治安秩序和公共安全，推动建设更高水平平安中国具有重大现实意义。

本文将刊于《中国法律评论》2025年第4期专论栏目，为阅读方便，脚注从略。如需引用，请参阅原文。

目次

一、关于修订工作的总体情况

二、保持总则基本稳定，重点完善有关制度

（一）贯彻宪法规定、原则和精神，明确规定宪法作为立法根据

（二）总结“两个奇迹”经验，坚持党的领导、坚持综合治理

（三）坚持问题导向，加强和规范治安案件调解工作

（四）统筹涉外法治建设需要，增加有关涉外案件处理规定

三、适应实践情况变化，完善处罚适用相关制度

（一）回应社会关切，增加规定制止不法侵害

（二）总结实践经验，完善处罚裁量规定

（三）应对新的情况，适当调整不执行拘留的规定

四、统筹治理需要，审慎补充完善违法行为类型

（一）立足违法行为性质，准确界定本法调整范围

（二）坚持处罚法定，合理划定处罚范围

（三）补充完善的主要行为

（四）关于下一步对违法行为认定的完善

五、坚持过罚相当，合理设置处罚措施

（一）规范设置行政拘留处罚

（二）适度提高罚款数额

（三）规定有关禁止令

六、推进依法行政，规范执法程序

（一）严格把握特别规定

（二）适当扩大听证范围

（三）强化全程同步录音录像

（四）规范提取、采集生物信息或样本

（五）体现执法人性化

（六）公职人员违法的通报

（七）治安违法记录封存

（八）规范其他法律规定的行政拘留处罚程序

七、加强法律体系的协调性，处理好本法与其他法律法规的关系

（一）处理好与刑法的关系

（二）处理好与行政处罚法、行政强制法等行政基本法律的关系

（三）处理好与其他法律、行政法规的关系

2025年6月27日，第十四届全国人大常委会第十六次会议审议通过新修订的《治安管理处罚法》，自2026年1月1日起施行。2005年《治安管理处罚法》（以下称现行法）共6章119条，修订后6章144条，法律章节结构未作调整，新增条文28条，删去3条（其他法律已有规定或者有关制度已废止），修改96条（有的是适度调整罚款设定）。

这次修订在总结实践经验的基础上，进一步发展完善了具有我国特色的治安管理处罚制度，对于维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、组织合法权益，进一步提升治安管理处罚法治化水平，建设更高水平平安中国，具有重要意义。

关于修订工作的总体情况

治安管理处罚法是规范和保障公安机关维护社会治安秩序的一部重要基础性法律，与人民群众人身、财产权利和生产生活联系紧密，涉及面广，适用频次高，社会关注。党和国家历来高度重视治安管理处罚立法工作。1957年和1986年，一届全国人大常委会和六届全国人大常委会先后根据社会发展需要制定治安管理处罚条例，1994年作了部分修正。2005年十届全国人大常委会制定了治安管理处罚法，自2006年3月1日起施行至今，其间于2012年作了个别条文修正。现行治安管理处罚法施行以来，总体上能够满足社会治安管理需要，在新时代党领导人民创造经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹中发挥了重要作用。

现行法施行已近二十年，我国经济社会情况、社会治安形势和治安管理工作都发生了很大变化。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面依法治国，坚持总体国家安全观，从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对加强和创新社会治理、强化社会治安整体防控、坚持和发展新时代“枫桥经验”、建设更高水平平安中国等作出一系列重要部署。

适应治安管理新形势新要求，应对治安管理新情况新问题，有必要及时修改完善治安管理处罚法。一是治安管理领域出现的群众反映强烈的新型违法行为需要及时补充纳入治安管理处罚，明确处罚依据。二是治安管理工作中一些好的理念、机制和做法需要通过法律形式予以确认和固定。三是公安机关执法规范化建设持续推进，治安管理智能化水平不断提升，治安管理处罚程序需要予以优化、完善。

治安管理处罚法修订工作持续了较长时间。治安管理处罚法修订被列入十三届、十四届全国人大常委会立法规划和全国人大常委会年度立法工作计划、国务院年度立法计划。有关方面在2013年就着手启动修订工作。2017年1月，公安部就治安管理处罚法修订向社会公开征求意见。

经不断修改完善，公安部向国务院报送了修订草案送审稿，司法部会同公安部修改形成修订草案，国务院于2023年7月向全国人大常委会提出修订草案。2023年8月，十四届全国人大常委会第五次会议对修订草案进行了初次审议。2024年6月，十四届全国人大常委会第十次会议进行了二次审议。2025年6月，十四届全国人大常委会第十六次会议进行三次审议并通过。修订草案在立法机关审议周期也近两年，充分反映了这部法律的重要性和社会关注度。

此次修订治安管理处罚法的指导思想是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国，加强社会治安综合治理，与时俱进完善治安管理处罚法律制度，为建设更高水平的平安中国、持续巩固经济快速发展和社会长期稳定良好局面提供坚强法治保障。

修订工作遵循的原则：

一是坚持从我国国情和实际出发，坚持问题导向，充分考虑当前社会治安形势、治安案件量大面广、执法手段与水平等总体性情况和特点，全面总结实践经验，及时补充完善相关制度，维护社会治安秩序、人民群众人身财产安全和利益。同时，保持现行法律规定的总体稳定，延续、维持现行治安管理处罚法的基本精神和基本制度。二是坚持社会主义法治原则，尊重和保障人权，明确违法行为界限，在保障治安管理工作于法有据的同时，规范公安机关依法按程序正确行使职权，保护公民、组织的合法权益不受侵犯。三是坚持教育和处罚相结合，过罚相当，根据违法行为的不同性质和情节，合理设定处罚种类和幅度。四是注意处理好与其他法律法规的关系，做好衔接协调。

保持总则基本稳定，重点完善有关制度

治安管理处罚法总则部分系统规定了本法的立法目的、适用范围、处罚原则等，总体上符合全面依法治国、国家治理体系和治理能力现代化，加强人权执法保障等的要求，本次修改未作大的调整，主要完善了以下规定。

（一）贯彻宪法规定、原则和精神，明确规定宪法作为立法根据

截至2025年6月，现行有效的306件法律中，共有122件法律明确规定以宪法为制定依据。1957年《治安管理处罚条例》第1条规定：“根据中华人民共和国宪法第四十九条第十二项和第一百条规定的精神，制定本条例。”1986年制定新的《治安管理处罚条例》时，删去了上述根据宪法的表述，改为将宪法相关规定及精神作为立法目的直接进行表述。本次修订在第1条中明确增加规定“根据宪法”，制定本法，这不是简单文字表述调整，而是强化宪法规定、原则和精神对本法的统领作用和通过本法实施宪法的重要体现。

本法与宪法具有紧密联系。《宪法》第28条规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子”，第33条至第56条规定了公民的基本权利和义务等，上述规定必须通过本法制定实施予以落实。

同时，宪法有关依法治国、尊重和保障人权等规定同样是制定本法的重要依据和立法目的，对于指导本法立法具有重要宪法意义和现实意义。立法过程中始终坚持以宪法规定、原则和精神为指导具体开展修改工作，全面贯彻实施宪法。治安管理处罚执法工作同样应当遵循宪法规定、原则和精神，坚持法无授权不可为、比例原则、过罚相当等法治原则，严格依照法定权限和法定程序规范行使职权，维护社会治安秩序，保护公民、组织合法权益。

（二）总结“两个奇迹”经验，坚持党的领导、坚持综合治理

适应新时代加强社会治安管理工作的实际需要，总结实践经验，在法律上进一步明确，治安管理工作坚持中国共产党的领导。同时，进一步强化治安管理工作坚持社会治安综合治理的方针。社会治安综合治理是党在维护社会稳定和治安管理工作长期实践中总结出的一条重要基本经验，是长期以来坚持的工作传统。1991年七届全国人大常委会作出《关于加强社会治安综合治理的决定》。社会治安问题是社会各种矛盾的综合反映，治安案件是社会治安问题的表现形式，不能就治安看治安、就案件看案件，而是要将治安案件、社会治安放在社会治理大局中统筹谋划、整体推进，扎扎实实做好各项长远和基础性工作。

必须坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的总体思路；必须动员和组织全社会的力量，发挥各方面主体的作用，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行社会治安治理；必须完善立体化社会治安防控体系，加强基层基础工作，提高预测预警预防各类风险能力。唯有打牢社会治安综合治理基础性工作，才能从根本上保障和发挥好治安管理处罚对于维护社会治安秩序的重要功能，防止简单以罚代管。本次修订在总则中强化了坚持社会治安综合治理的规定，同时在违法行为界定、处罚种类和幅度设定等具体修订工作中充分贯彻体现这一精神。

（三）坚持问题导向，加强和规范治安案件调解工作

习近平总书记指出，“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。公安机关每年查处的治安案件数量巨大，其中很多涉及邻里纠纷或群众间日常琐事纠纷，总体属于情节较轻、危害不大的行为。

从实践情况看，各地调解结案的比例较高，有的地方占到了80%。根据修法精神，治安管理处罚工作必须注重预防和化解社会矛盾纠纷，依法加强治安案件调解工作。调解的案件范围是“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的”，并不限于法律明确列举的两种违法行为，还有“等”字，包括其他所有因民间纠纷引起的违反治安管理行为。这里规定的“情节较轻”不宜简单理解为只有符合本法违法行为中规定的较轻处罚档次的行为才可予以调解。

修订中增加治安案件调解原则，规定“调解处理治安案件，应当查明事实，并遵循合法、公正、自愿、及时的原则”，防止工作中是非不分的“和稀泥”式调解或者强制、变相强制他人接受调解；增加规定，“对属于第一款规定的调解范围的治安案件，公安机关作出处理决定前，当事人自行和解或者经人民调解委员会调解达成协议并履行，书面申请经公安机关认可的，不予处罚”，做好治安管理处罚与人民调解、当事人自行和解的衔接，更好发挥人民调解、群众自行和解在有效化解社会矛盾纠纷中的作用。

对于实践中反映的，一方利用对方关切、以巨额赔偿为要价而导致双方不能达成调解协议的，如违法行为人具有真诚悔过、积极赔偿合理损失等情形，符合本法第20条规定的，公安机关可以依法给予从轻、减轻或者不予处罚，妥善作出处理，不因当事人裹挟而必须作出处罚决定。

（四）统筹涉外法治建设需要，增加有关涉外案件处理规定

治安管理处罚法属于维护国内社会治安秩序的行政法，以地域管辖为基本原则，符合行政法的性质定位和目标功能，这一点在修订过程中予以坚持，并未修改。同时，为与我国缔结或参加的有关国际公约相衔接，适应实践迫切需要，针对外国船舶和航空器内发生的治安案件的处理作了明确，增加规定：“在外国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，依照中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，中华人民共和国行使管辖权的，适用本法。”

这主要是考虑到，有关方面提出，民航公安机关每年办理的涉及外国航空器治安案件数十起，有的涉及我国公民作为违法行为人或者被侵害人。航班在我国境内落地后，按照现行法规定，难以对这类案件行使管辖权。对这类案件都让航空器返航并由航空器登记国处理并不现实。有的反映，实践中在机长进行书面授权后，民航公安机关调查处理时往往倾向于调解，避免作出治安处罚决定，担心被提起行政诉讼后涉及管辖权问题。

外国船舶上发生治安案件的处理也大体如此。《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》（1963年《东京公约》）、《制止危害民用航空安全的非法行为公约》（1971年《蒙特利尔议定书》）及《联合国海洋法公约》均规定，降落地国或停靠国在具有机长移交、船长请求等条件下对有关案件予以管辖。为此，本次修订增加了针对外国航空器、船舶内发生的治安案件的处理条款，在履行国际公约义务需要我国行使管辖权的情况下，适用本法处理，为实践中这类涉外案件处理提供法律依据。这样既遵循了行政处罚以地域管辖为原则的要求，同时也适当考虑到履约需要和实际情况而作适当延伸。本法没有规定，我国公民在国外实施相关行政违法行为的适用本法。

适应实践情况变化，完善处罚适用相关制度

本法第二章规定了处罚的种类和适用。本次修改主要是针对实践中反映的有关情况和突出问题，有针对性地完善了相关处罚适用制度。

（一）回应社会关切，增加规定制止不法侵害

实践中殴打、伤害案件是公安机关办理案件数量最多的违反治安管理行为类型。近些年治安领域发生一些涉及防卫认定的案件，引发社会关注。一些意见提出，应在治安管理处罚领域明确规定正当防卫制度，解决“被打不敢还手”的问题。从实践看，这类案件往往因当事人各执一词、互有过错和缺乏直接证据等原因，一般处理起来较为复杂。在有的殴打、伤害案件处理过程中，确实出现了“只要都动手”就认定互殴并都予以处罚的情况。这种动辄“各打五十大板”“和稀泥”的处理方式，不能做到“案结事了”，引发社会对执法公正性的质疑。其中的原因复杂，既有取证、执法成本的现实困难，也有执法观念问题和法律规定不够明确的因素。

这次修订增加规定：“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。”这一条款被称为治安管理处罚中的正当防卫。这一规定符合公平正义的价值理念，有利于保护群众合法利益，彰显“法不能向不法让步”，保障公安机关依法公正处理案件。

本条规定的制止不法侵害的情形和条件是明确的，并不鼓励“以暴制暴”等激化矛盾的做法。事先挑拨、故意挑逗他人对自己进行侵害，然后以制止违法侵害为名对他人加以侵害的行为，以及聚众斗殴等行为，并非制止不法侵害的防卫行为。

应当说，正当防卫的认定在实践中是个难题，特别是在缺乏清晰全面反映案件过程中直接证据的情况下。本法增加规定制止不法侵害，对公安机关执法提出了更高要求。实践中需要做好调查取证工作，通过视频记录、走访在场群众等做好取证工作，结合具体案件情况，综合分析判断。对这类案情、证据复杂的案件，公安机关认为必要的，还可依法进行听证，通过听证程序进一步查证案件事实、确定法律适用。

在研究过程中，有意见提出，在本法中也增加紧急避险作为不予处罚的情形。考虑到紧急避险在治安管理处罚工作实践中并不突出，本次修订暂未规定。

（二）总结实践经验，完善处罚裁量规定

一是补充完善从轻、减轻、不予处罚的情形，增加从轻处罚的档次并相应调整部分从宽情形的表述，将取得被侵害人谅解作为一项单独的从宽情形等。在适用从宽处罚裁量时，还应注意结合《行政处罚法》的规定进行。2021年修订的《行政处罚法》第33条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”上述规定在办理治安案件中同样应当适用。

二是增加认错认罚从宽规定。认错认罚从宽有利于促使违法行为人悔过自新，有利于促进案件及时办理，化解矛盾纠纷，提高办案效率。

理解这一规定需要正确把握两点：一是从处罚实体上看，对于认错认罚符合本法第21条规定的法定从宽情节的，依法从宽处理；或者在政策上酌情从宽处理，本法没有对其规定专门从宽幅度，而是需要结合本法其他规定和具体案件情况确定。这一点与《刑事诉讼法》中有关认罪认罚从宽的规定精神是一致的，认罪认罚从宽的具体判断也需要依照《刑法》规定和案件情况确定。二是从处罚程序上看，根据公安部有关规章规定，对于认错认罚且对违法事实和法律适用没有异议的案件，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理，这些程序简化并未突破法律规定和要求，只是在具体执行法律规定的操作程序和方式上，与公安机关内部对一般案件办理程序的规定相比有所简化，属于公安机关自行把握的事项，因此本法未就认错认罚的程序作具体规定。

三是将“六个月内”曾受过治安管理处罚从重处罚情形延长至“一年以内”，加大对多次违反治安管理行为的处罚力度。

（三）应对新的情况，适当调整不执行拘留的规定

一是修改后规定，对初次违反治安管理情节严重、影响恶劣的，或者多次违反治安管理的未成年人，依法执行拘留。现行法第23条规定，对14—16周岁以及16—18周岁初次违反治安管理的未成年人，不执行行政拘留处罚。根据这一规定，未成年人实施严重违法行为应当被处以行政拘留的，只要年龄未满16周岁，就不会实际执行拘留；16—18周岁的未成年人初次违法也不实际执行拘留，不送入拘留所。

主要考虑是，辅之以《预防未成年人犯罪法》规定的矫治教育措施，有利于避免拘留所中“交叉感染”，帮助未成年人悔过自新。近年来，未成年人违法犯罪数量上升明显，出现了一些新情况新问题。个别未成年人故意利用未成年人身份及不执行拘留的规定而频繁违反治安管理，实践中有的地方又未能做到有效衔接进行矫治教育，造成公安机关“抓了放”“放了抓”，屡教不改，有的违法情节严重，群众反映强烈。

本次修改规定，对14—16周岁以及16—18周岁初次违反治安管理但情节严重、影响恶劣的，或者14—16周岁一年内两次以上违反治安管理的，不受不执行行政拘留的限制。对此，不是说“一定”要执行拘留，而是“可以”执行拘留，具体由公安机关根据违法情况依法决定。对于不执行行政拘留的，不是放任不管，公安机关应当依照本法第24条的规定采取相应矫治教育等措施。

二是适当调整老年人不执行拘留的规定。2005年制定《治安管理处罚法》时增加规定，对70周岁以上老年人不执行拘留。这一规定是考虑到人道主义，考虑到年迈的人大多身体较弱，若处以行政拘留，在自由被剥夺的情况下，有可能引发进一步的健康恶化或其他隐患，给责任人造成超出责任限度之外的不利后果，可以对其执行其他更为合适的处罚方式。应当说，这一规定总体方向上是可取的。

但一方面，二十年过去了，人均预期寿命已由当时的73周岁提高至2024年的79周岁；另一方面，原规定以年龄“一刀切”，不能适应具体案件需要，实践中也出现了70周岁以上老年人恶性违法案件未被拘留引发社会关注的情况。因此有必要也适当调整完善。

这次修订规定，70周岁以上的人违反治安管理情节严重、影响恶劣的，或者一年内两次以上违反治安管理的，不受不执行行政拘留处罚的限制，与上述适当调整未成年人拘留规定的做法一致。这样修改后，延续了以前的立法考虑，同时也留有余地，避免一概不执行拘留，传递“法不责老”的错误信号。

此外，研究过程中也有意见提出，在本章中增加违反治安管理行为预备、未遂和中止的处理规定。考虑到违反治安管理行为总体上属于情节较轻、危害不大、尚不构成犯罪的违法行为，不必与刑法相关制度比对，一般情况下对于未完成的违反治安管理行为不应予以处罚。