堅持走市場化道路 政策落實成法律

作者：王緝憲，大灣區香港中心研究總監，香港大學地理系前系主任。

全国底线设计，地方先试先行，再匹配各地情况推广实施，回到“初衷”就是统一大市场才可以释放动能，提高效率。

大埔居屋火災，香港痛定思痛，政府最該反思的是這麼多年來，在高層大廈維修方面的法規和管理制度的落後。香港法治雖好，但需要改變的舊習舊規真的很多。

與此相反，內地需要建立的新法新規很多。2022年國務院發布了《關於加快推進全國統一市場建設的意見》，經過討論，2024初再發《統一大市場發展指導意見（試行）》。今年上述《指導意見》正式出台，國家發改委要求加強市場基礎設施規則的統一性，加快構建統一的資本市場，努力消除地方保護主義和市場分割。

九個「統一」五個「不得」

今年5月本專欄曾簡要討論這個新政策的重要性和它對形成公平競爭環境的作用，事實上，這個新政最核心的內涵是推動國家經濟體向市場化方向的改革，值得深入討論。

該政策相關檔的內容可以歸納為九個「統一」和五個「不得」。

九個統一是：

（1）構建城鄉統一建設用地市場；

（2）建立統一的工作力市場；

（3）加快發展統一資本市場；

（4）培育全國一體化技術數據市場；

（5）構建全國統一的能源市場體系；

（6）建立全國統一電力市場的規則和制度，明確交易規則；

（7）完善統一產權保護體系實行統一市場准入制度；

（8）維護統一的公平競爭制度；

（9）建立統一的社會信用體系。

五個「不得」是：

（1）地區不得限制貨物和要素跨區域自由流動，包括不得設置排除、限制當地經營主體向其他地區提供貨物和服務的不合理條件，和不得利用有針對性的補貼或地方推薦清單來保護本地產品或限制外部產品進入當地市場。

（2）地區不得阻礙經營主體平等准入、退出、遷移，不得設置阻礙跨區域經營的註冊、認證壁壘。

（3）地區不得強迫經營主體在當地註冊、設立子公司、分支機構或者其他主體，或者將本地註冊、產業對接、投資納入統計等條件作為申請扶持政策、開展業務、領取補助的前提。他們不得在土地轉讓過程中設置歧視性招標條件。

（4）地區和部門不得在招標採購過程中非法限制或指定特定專利、商標、品牌、零部件、產地或供應商，包括不得設置與採購專案具體特點和實際需求不符的資質、技術或業務條件，不得以地點、組織形式或擁有權類型限制投標人。

（5）各地區不得實施違反國家財政、稅收、價格、土地、環境資源規定的招商引資優惠政策。

如何理解如此複雜的九個「統一」和五個「不得」？中國真能靠它們走向具有統一大市場的經濟體系嗎？在什麼情況下「統一」？全國各地又如何可能與深圳這樣的特區、前海這樣的特區中的特區，還有港澳這樣的「一國兩制」地區，形成統一市場？

本人仔細推敲，並不斷與一個非中國的AI辯論後，得出以下看法與大家分享。

首先，在官方檔中，「統一大市場」更強調的是三大點：第一，不得人為設置地方保護和隱性門檻；第二，基本制度、基礎規則、監管標準要趨同；第三，要素可以在全國範圍內自由流動。

也就是說，這個「統一大市場」新政是一種底線設計：那九個「統一」，是指新政策所涉及的範圍，在全國朝往同一方向走。例如，就勞動力市場的統一而言，國家要求全國各地都要取消對沒有戶籍的外地勞工不能加入各種社會保險的限制和子女異地入學的限制，讓勞動力跨城市流動時，沒有對外地勞工的隱形歧視。至於那五個「不得」是劃定底線的負面清單。

過去幾年，國務院已用負面清單方式，通報了多批各地強制在本地「落戶」或使用指定平台，通過政策、招標檔或行業管理辦法，要求外地企業必須在本地設立分公司、子公司或辦事處，甚至把「在本地納稅」、「在本地註冊資本達到多少」寫成准入條件的案例。

亦有把共用單車、城市客運、醫療服務、校服供應、公共停車等領域打包給單一或幾個本地的特定經營主體，以多年特許經營權、長期排他性合同等方式排除其他經營者進入市場的情況。

這都是屬於突破了「統一大市場」的底線。

統一底線先行先試

雖然有底線，但在比內地更開放的深圳等地，以不搞排他性、不扭曲競爭的為前提，可以「先行先試」，先放寬准入或制度約束，如果證明有效，再推廣到更大範圍。

換言之，「統一」不是全國所有地方制度完全一樣、不能有任何偏差，而是不得低於全國統一的底線，不得自行加碼設限，可以在中央授權下向上突破。

這是一種「統一底線+高標準試點」的模式。

這個模式中的「高標準試點」，或先行先試，仍然是政策為本的。

那麼如何才能確保這樣的試點是更市場或者更開放而不是逆市場的操作？例如，補貼特定行業如低空飛行相關的企業，是更開放，還是扭曲市場的老路子？另外，一直說「先行先試」成功後全面推廣。那麼，深圳特區本身就是1979年以來先行先試最成功的市場化典型。為什麼不能全國「深圳化」？

這個模式中的另一半，即「統一底線」，可以成為更重要的過程，就是把成功政策逐步落實成法律。

政策一般都是原則性的、提綱型的，所用的語言相對模糊，往往給地方和部門做不同解讀的可能，就有機會鑽空子。法律更嚴謹、更具體和可操作，而且對違法者有處罰性懲治規定。

統一大市場的政策設下的底線，實質上是具有法律意義的。何不在「十五五」期間，將這相對清晰的底線立法？

當今國際政治環境下，中央政府通過確認特定先行先試或技術創新的「戰略高地」是可以理解的「大政府」做法。

與此同時，通過法律而不是政策完成全國統一大市場的底線構築，更是中國經濟發展走向法治的關鍵措施，它有利於國家信用的提升和社會的穩定。

（本文仅代表作者个人观点）