城投公司转型：从基建引擎到产业赋能者的战略跃迁

文 / 董超，德理进化服务集团 合伙人

在中国经济迈向高质量发展的新阶段，地方政府融资平台——即我们常说的“城投公司”——正经历一场深刻的结构性蜕变。这场转型并非简单的业务调整或财务重组，而是一次从“城市建设者”向“城市产业投资者”的角色跃迁。它不仅关乎地方财政的可持续性，更关乎区域经济生态的重构与资本市场的深层稳定。

过去十余年，城投公司作为地方政府在市场中的延伸臂膀，在基础设施建设浪潮中扮演了不可替代的角色。自2008年全球金融危机以来，它们通过大规模举债推动道路、桥梁、水电等公共工程落地，有力支撑了中国城镇化率从不足50%跃升至2021年的64.72%。然而，随着大基建时代的落幕和中央对地方债务风险的高度警惕，传统城投模式已难以为继。2014年国务院43号文明确剥离其政府融资职能，标志着政策层面对城投转型的正式启动；而近年来国家发改委、财政部等多部门持续释放信号，要求城投公司“分类推进、逐步转型”，实质上是在引导其走向市场化、产业化的新轨道。

在这场转型中，一个关键的战略支点逐渐清晰：通过持股上市公司，实现从“资金输血者”到“价值共创者”的身份转换。这一路径不仅符合国家战略导向，也展现出显著的溢出效应——尤其在降低被投资企业股价崩盘风险方面，效果尤为突出。

为何持股行为能带来如此稳健的市场表现？其底层逻辑在于两类核心机制：资源支持与合规提升。

首先，城投公司往往背靠地方政府，拥有独特的资源禀赋——包括但不限于土地、政策协调能力、区域产业网络以及长期稳定的资本供给。当其成为上市公司的股东后，这些资源可被有效导入企业运营体系。例如，在企业面临流动性压力时，城投可通过担保、联合融资或引入战略资源缓解困境；在项目落地受阻时，其政府协同能力可加速审批流程、优化营商环境。这种“隐性信用增强”极大提升了市场对被投企业的信心，从而平抑股价波动，降低极端下行风险。

其次，城投作为具有公共属性的市场主体，自身对合规性、信息披露和治理结构的要求远高于一般民营资本。其入股行为本身即是一种“信号传递”——向监管机构、投资者乃至公众表明该企业已进入更高标准的治理轨道。实证观察显示，被城投持股的上市公司在财务透明度、内控有效性及ESG表现上普遍优于同业。这种“合规溢价”不仅降低了监管处罚概率，也增强了长期投资者的持有意愿，进一步稳固了股价基础。

值得注意的是，这种溢出效应并非均质分布，而是呈现出鲜明的异质性特征。

当城投公司在特定行业积累了丰富经验（如新能源、高端制造或数字经济），其产业洞察与资源整合能力将显著放大对被投企业的赋能效果。同样，资源禀赋越强的城投——如省级或核心城市群下属平台——其持股带来的稳定性溢价也越明显。此外，多元化经营程度较高的上市公司更能吸收并转化城投注入的多维资源，形成协同效应；而在外部监督较弱的市场环境中（如中小市值、低分析师覆盖的公司），城投的“治理锚定”作用反而更为关键——它填补了市场监督的空白，成为事实上的“准监管者”。

这一系列动态揭示了一个深层趋势：城投公司正在从“被动执行者”进化为“主动生态构建者”。它们不再仅仅是政府意志的执行工具，而是以市场化方式参与产业布局、资本配置与公司治理，成为连接公共目标与市场效率的关键枢纽。这种“双轮驱动”模式——产业投资+资本运作——不仅重塑了城投自身的商业模式，也在悄然改变中国资本市场的微观结构。

更进一步看，城投转型的成功与否，将直接影响中国区域经济的韧性与创新活力。在一个地方财政承压、土地财政退潮的背景下，能否通过产业投资培育本地龙头企业、吸引高端要素集聚、形成可持续税源，已成为衡量地方政府治理能力的新标尺。而城投公司，恰恰是这一进程中最灵活、最具操作性的抓手。

当然，挑战依然存在。部分城投缺乏专业投资团队，存在“重持股、轻管理”倾向；有些则陷入“为转型而转型”的误区，盲目追逐热点赛道，忽视自身资源匹配度。更有甚者，仍将持股视为变相融资通道，未能真正建立市场化决策机制。这些问题若不解决，不仅无法释放转型红利，反而可能积累新的金融风险。

因此，真正的转型必须建立在三个支柱之上：一是治理机制的彻底市场化，确保投资决策基于商业逻辑而非行政指令；二是能力建设的专业化，打造具备产业研究、投后管理、风险控制能力的团队；三是战略定位的清晰化，聚焦本地优势产业，避免“撒胡椒面”式投资。

值得欣喜的是，已有不少先行者走出成功路径。例如，某长三角城投通过深度持股本地半导体企业，不仅提供厂房与人才公寓，还协助对接高校研发资源与国家级产业基金，最终推动该企业成长为细分领域龙头，并带动上下游十余家企业落户当地。类似案例正在全国多地涌现，预示着一种新型“政-企-资”协同生态的成型。

归根结底，城投公司的产业投资转型，是中国经济从规模扩张转向质量提升的缩影。它要求我们重新思考公共资本的角色边界：不是退出市场，而是以更聪明的方式参与市场；不是替代企业，而是赋能企业；不是追求短期回报，而是构建长期价值网络。

在这个意义上，城投不再是“旧时代的遗存”，而是“新质生产力”的孵化器。它们的每一次持股，都可能是一颗种子——在合适的土壤中，长成支撑区域经济未来的参天大树。

德理进化服务集团 MEET 理论点评： 城投转型本质是系统拓扑的重构过程。依据MEET（Mutually Emergent Evolving Topology）理论，当城投作为节点嵌入产业-资本网络，其资源流、信息流与治理规则的协同演化，将触发区域经济生态的涌现性跃迁。关键在于构建“互生共进”的连接机制，而非单向输血。