完整契合基本法有关「非政权性市政机构」规定

     张永春在其澳门特区政府行政法务司司长任内主导的最后一次「行政改革」重大行动，是于上周五交付行政会讨论的几个机构改革的法律及行政法规的法案。其中属于可以直接由行政长官签署颁布的几个行政法规，如修改《坟场管理、运作及监管规章》、《公共部门及实体的设置及组织架构的一般制度》、《法务局的组织及运作》，及《行政会秘书处的组织及运作》，已经刊登于本周一出版的《澳门特别行政区公报》上。至于《修改第9/2018号法律〈设立市政署〉》法律草案，因为是属于必须由立法会审议的法律草案，因而尚待澳门特区第八届立法会于明天正式成立后，由澳门特区政府提请立法会审议，这也是可能是由张永春当选并出任主席的第八届立法会接到的第一个法律草案。而这个法案，也是行政长官岑浩辉在其第一份施政报告——题为《革新谋发展，奋进开新局》的《二零二五年财政年度施政报告》中，「附录二：二零二五年财政年度澳门特别行政区政府的法律提案项目》的第一项《修改第9/2018号法律〈设立市政署〉》。因而是一个「美妙的循环」。

     《修改〈设立市政署〉》法律草案》的立法原意是，因为市政署现有部分职能与其它部门重迭，存在业务密切相关但由不同部门分管的情况，以归口管理、加强统筹、简化程序为调整职能原则，法案建议将市政署有关命名公共地方、编订门牌号码、保养和维修道路及排水网的职责移转予运输工务范畴部门，以明确职责分工和优化行政流程。相应职能涉及市政署其中一个厅，该厅部门约一百五十人会转移到运输工务范畴。

    其实，从法律的角度看，作为精准领悟中央政策原则的法律人的行政长官岑浩辉，及行政法务司司长张永春，是为了更完整地契合《澳门基本法》第九十五条有关市政机构是非政权机构的规定，将上述本应属于政权性行政机关管辖的业务职能，予以「矫正回归」，实行完全的「依法治澳」、「依法施政」和「依法行政」。而且从实践看，也是在时任行政长官崔世安，及也是法律人的时任行政法务司司长陈海帆，拟制《设立市政署》法律草案，全盘推翻由并非是法律人的时任行政法务司司长陈丽敏主持拟制的《设立民政总署》法案，将被批评为「不符基本法『非政权机构』规定」的「民政总署」，矫正为基本上符合《澳门基本法》有关市政机构是非政权机构规定的「市政署」的基础上，进一步在具体的业务范畴上，使得市政署更为契合基本法有关「非政权市政机构」的规定。

      实际上，这次修法的主要内容涉及的有关命名公共地方、编订门牌号码、保养和维修道路及排水网的职责，其实是属于行政机关的职权，因而应当移转给属于行政机关的运输工务范畴部门。如果再深入一步，市政署现在仍然执掌的某些职能，如证照发放等，其实也是属于行政权力，也应当逐步转移到行政机关的手中。

《澳门基本法》在第四章「政治体制」中，专设了第五节「市政机构」，共有两个条文：第九十五条「澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机 构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见。｣及第九十六条「市政机构的职权和组成由法律规定。｣

  值得注意的是，由于市政机构被设定为「非政权机构」，因而就没有将市政机构纳入基本法第四章「政治体制」的第二节「行政机关」中，而是另行设立「市政机构」的一节，与「行政机关」、「立法机关」及「司法机关」等「并列」。——虽然「市政机构」的地位及行政并不能与上述三个政权机构同日而语。

更值得注意的是，《澳门基本法》附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定，选举委员会共三百人（经二零一二年政制发展后增加到四百人）,其中在「政界」序列中，就有「市政机构成员的代表」。但回归后几次修改《行政长官选举法》，包括「政制发展」，都没有将「市政机构的代表｣囊括进去。这就确定「民政总署」并非是基本法所指的「非政权市政机构」，是属于「僭建物」，从而让行政长官选举委员会的组成成员，仍然缺少「市政机构的代表｣，因而使得特首选委会是并不完整的，亦即是有「空白遗漏｣的，因而是并不完全符合基本法的规定的。直到二零一七年撤销「民政总署」，成立「市政署」后，行政长官选举委员会才拥有「市政机构的代表」，真正做到「金瓯无缺」。

  为何澳门回归祖国后，有个别拥有实权的高官，未能精确领悟基本法的相关规定，在二零零一年拟制《成立民政总署》法案时，仍然给民政总署赋予回归前「市政议会」执委会的带有政权机构性质的职能？这除了陈丽敏虽然是华裔，但自小接受葡文教育，思维习惯仍然是属于「葡式」之外，也因为回归前澳门的市政制度，承担着澳门的部份市政管理职能，为澳门居民所熟悉和接受，而且多年来在澳门的社会生活中发挥了重要作用，而一时「转不过弯」来。陈丽敏更是在立法会议员及社会人士的质疑下，紧紧抓住基本法的「可设立非政权性的市政机构」的「可」字，强行解释为「可设可不设」。

其实，在整部《澳门基本法》中，出现了将近六十个「可」字， 绝大多数都是属引导性用词，属于选择性用法也有但不多，尤其是附件一规定行政长官选举委员会应有市政机构成员的代表，就确定这个「可」字是属于引导性用词，而非选择性用词，实质上是指「应当」。 

  这就反映了「葡式思维」其实是葡国政府在澳门「埋下」对抗基本法的「暗桩」，在当时的特区政府高官中仍然「有市场」。实际上，在一九八七年四月十三日《中葡联合声明》签署后，葡国政府和澳门政府为了要抢在中国政府恢复对澳门行使主权之前，将更多的葡国「法统」「埋藏」在澳门，于一九八八年按照葡国的地方自治政权制度，制定了《市政区法律制度》等三部法律。除了是否定了此前属于非政权性质的「市政委员会」，设立政权性质的「市政议会」，将作为「省级」的澳门地区，下设两个「市级」政权机构（澳门市政议会和海岛市政议会）之外（基本法规定澳门特区不设立二级政权机构），也是要配合港英当局「还政于民」的「与北京对着干」的「潮流」。

 而澳葡政府为了向北京明确传递其政治用意，还在与中国内地的关系上搞了一个「小动作」，由澳门市政议会执委会而非澳门政府出面，邀请珠海市长梁广大访问澳门，以强调澳门市政议会执委会是与珠海市政府「对口」及「对等」的市级政府机构。当然，也带有「羞辱」当时与澳门就机场建设等多领域与澳门发生争执的梁广大（当时梁广大还兼任相当于部长级的全国人大常委会委员，及副省长级的中共广东省委常委）之意。