当特朗普手持“混乱剧本”，各国领袖能否从中脱身？｜IIA编译

美国当地时间10月10日，美国总统特朗普在其社交平台“真实社交”发文称，11月1日起（或更早）对华加征100%关税，并对关键软件产品实施新的出口管制。截至今年8月，美国对中国进口商品的平均关税为57.6%，对华再加征100%关税后，平均关税将升至150%以上。

特朗普的贸易政策、对外关系以及处理全球事务的方式，频繁打破常规，挑战国际秩序。这一系列行为不仅揭示了他个人政治理念中的不确定性，还让世界各国面临前所未有的外交挑战。当前，不仅仅是中国，世界各国都已站在战略十字路口。随着美国将国际参与视为一场“低成本、高回报”的影响力游戏，各国必须重新审视对美策略。

正如本文作者指出，对于其他国家的领导人来说，长期处于对特朗普行为的持续预判状态是有代价的——其中最主要的代价就是失去任何主动权。若要重新夺回主动权，就需要一种新的战略思维，即意识到谋求美国的青睐或许管用，但绝不能称得上是一种“战略”。

*本文原载于查塔姆研究所（Chatham House），原题为Flux in President Trump’s trade and foreign policy is the new normal. Can world leaders regain some initiative? 囿于篇幅，有所删减供读者参考。

引言

特朗普打破了华盛顿八月应有的“宁静”。他宣布对包括瑞士和印度在内的多国进口商品征收新关税，以及与普京在阿拉斯加突如其来的会晤，充分展现了其反复掌控主导权、抢占头条、制造混乱并自得其乐的能力。这不仅仅是其沟通策略的一部分，更是其处理国际关系的基本方式。对于其他国家的领导人来说，长期处于对特朗普行为的持续预判状态是有代价的——其中最主要的代价就是失去任何主动权。

这种混乱的状态仍将持续，政策制定者们应从这个纷乱的夏天汲取教训——不再被特朗普的“出其不意”的声明打乱阵脚。若要重新夺回主动权，就需要一种新的战略思维，即意识到谋求美国的青睐或许管用，但绝不能称得上是一种“战略”。

特朗普贸易政策风向频变

在特朗普的贸易政策中，几乎没有什么是确定无疑的——即便是那些已宣布达成协议的国家也不例外。早在四月份，人们一度认为总统推出的“解放日”关税将为国际贸易开启一个新时代、确立一套新的规则。但当日公布的政策架构此后不断变动，变动本身似乎已成为新的常态。

2025年7月27日，欧盟委员会主席冯德莱恩与特朗普于特恩贝里高尔夫俱乐部会晤，8月21日公布了双方达成的新贸易协议的具体细节（图源：Getty Images）

在关税实施被暂缓90天后，一连串美国与六个主要经济体的贸易协议随之宣布。然而，这些公开的文本与其被称之为完整的贸易协议，不称其为框架协议。美国与欧盟于8月21日公布的协议文本（即《对等、公平和平衡贸易协议框架》），就将其自身定位为“一项可随时间推进的初步步骤”。与此同时，与日本的谈判仍在继续，谈判的核心议题之一是确定不同行业所适用的关税。这进一步加深了外界的既定印象，即当特朗普政府宣布“最终”关税措施时，实际上远非定局。尽管白宫仍在宣布与不同行业和企业达成的协议和安排，却不断推迟与中国达成全面协议的最后期限。此外，巴西和印度被征收了高达50%的关税，其中对巴西的措施几乎完全出于政治考量（译者注：特朗普曾在信函中解释对巴西征收50%高关税的部分原因是不满巴西对前总统博索纳罗的处理方式，通过关税对巴西施压，希望卢拉政府停止对博索纳罗的审查）。

巴西联邦最高法院9月11日宣布，博索纳罗策划政变罪名成立，获刑27年零3个月。被称为“巴西版川普”的博索纳罗成为巴西历史上首位因策划政变而被定罪的前总统。美国国务卿鲁比奥当天在社交媒体发文称这是“政治迫害”，这一说法也得到了特朗普的“声援”——宣布对巴西输美产品加征50%从价关税，并对巴西最高法院大法官德莫赖斯进行制裁（图源：路透社）

特朗普对印度的态度颇具象征意义。他曾如同过去三十年来的历任美国总统一样，试图拉拢印度，如今却对其强硬施压。这种转变反映出他对混乱局势的偏好，对政治与经济界限的彻底否定，以及他对短期胜利的执着追求。在当前情境下，他所寻求的胜利是俄乌之间达成和平协议。而白宫在俄乌冲突上的政策，与其在贸易上的表现一样混乱无序。

起初，观察家们确信，在特朗普的施压下，乌克兰的失败已成定局。但近期，部分人士开始认为特朗普的立场或许已发生转变。7月14日，特朗普威胁称，若俄乌50天内未能达成和平协议，美国将对所有购买俄罗斯石油的国家加征100%的次级关税（译者注：白宫在后续的解释中称，特朗普的意思是，如果俄乌50天内未能达成协议，美国将对俄罗斯征收100%的关税，对购买俄罗斯石油等商品的国家征收次级关税）。

但在8月7日，特朗普宣布对印度征收50%的关税——却未对中国和土耳其这两个俄罗斯石油的主要买家采取相同举措。8月15日与普京举行峰会后，特朗普再次反转立场，认同普京的“先谈判后停火”的提议，并撤回了对其征收100%的关税的威胁。然而，对印度的高额关税依然维持不变。

《印度时报》9月23日报道，印智库“全球贸易研究倡议”（GTRI）分析，印受美“对等关税”冲击，出口持续走弱。特朗普政府分阶段对印加税，50%的全额关税9月起才全部生效，但已对印出口产生显著影响。数据显示，2025年5-8月，印对美出口额从88亿美元（$8.8 billion）跌至69亿美元（$6.9 billion），降幅达22.2%（图源：Getty Images）

当全世界的目光聚焦于乌克兰问题谈判的下一步动向，外界不难发现，即便是在国际关系中最索然无味的领域，也能成为特朗普借以主导全球舞台的肥沃土壤。

美国撤退，国际组织该何去何从？

美国已经先后退出了《巴黎协定》、世界卫生组织（WTO）、全球计划生育资金项目、联合国人权理事会（UNHRC）和联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）。此前，美国国际开发署（USAID）的突然关闭以及随之消失的超过80%的对外发展援助，已令国际社会震惊。然而，国际组织很可能会发现，它们与美国政府之间的关系依然远未尘埃落定。

美国白宫已经向国会提交了一份2026财年的预算提案，其中包含大幅削减国际货币基金组织（IMF）预算的计划，并完全取消对联合国核心预算、多数联合国机构及经合组织（OECD）的拨款。与此同时，美国政府尚未发布其承诺的、针对美国参与的所有条约和国际组织的审查与建议报告。这份尚未出炉的评估，如契诃夫剧作中第一幕出现的那把枪一般，悬而未决，笼罩着九月召开的联合国大会（译者注：该比喻源自契诃夫的戏剧创作原则。契诃夫曾说：“如果在第一幕中墙上挂着一把枪，那么在第三幕中它必须发射”，即叙事中出现的每一个元素都应该与剧情的发展紧密相关，如果在故事的开头提到了某个重要的元素，那么它在后续的情节中必须发挥作用，否则就不应该被提及）。

“献礼”能换来多久的安稳？

迄今为止，各国领导人试图通过一种策略来应对持续的不确定性——正如俄罗斯前发言人谢尔盖·马尔科夫在阿拉斯加峰会前夕所总结的那样： “我认为，这是普京向特朗普赠送小礼物、以便让他继续参与和平进程的一种方式。”

一些领导人纷纷试图通过“礼物外交”来与美国建立良好关系，以最大程度减轻政策波动带来的负面影响。英国首相斯塔默通过亲手递交英国国王查尔斯的信函，邀请特朗普进行第二次国事访问；卡塔尔政府则向美方赠送了一架波音747飞机，用作“空军一号”。这种做法对于一位曾将欧盟在关税谈判中的让步都视为“礼物”的总统来说，确实不无道理。

停在安德鲁斯联合基地的“空军一号”，5月消息称特朗普政府计划接受卡塔尔王室捐赠的一架豪华波音747-8飞机，该飞机将经改造后作为“空军一号”使用，这将成为美国政府有史以来收到的最大外礼之一（图源：纽约时报）

其背后逻辑在于，特朗普尤为看重此类公开且具个人色彩的姿态，而奉上“礼物”的国家政府，也因此得以避免陷入羞辱性的“热席”——一个2025年已由乌克兰总统泽连斯基、南非总统拉马福萨，甚至印度总理莫迪都相继坐过的位置。

然而，对于那些还要面对特朗普政府至少三年的国家领导人而言，一个根本性的问题是：在美国政策不可预测已成定局的背景下，这种“献礼换安稳”的策略究竟能维持多久？而当国家利益迫切要求它们主动设定议程、而不是被动等待白宫决策时，又该如何应对？

The question for leaders facing another three years of the Trump administration is: how durable can that approach be, considering the guaranteed unpredictability of US policy? And what should be done when it is in their urgent national interest to set the agenda instead of leaving it to the White House?

特朗普总统的目标并非让美国退出世界舞台，而是以更低成本、更具可见性的方式施加全球影响力，从而服务于其个人及其政策优先事项。

随着各国计划在联合国大会推动承认巴勒斯坦建国地位，以及面对美国大幅削减联合国预算的威胁，各国领导人亟需重新评估对美策略。诚然，与美国走对抗路风险巨大，但通过迎合与妥协以回避对抗的方式同样代价高昂：丧失战略主动权、弱化长期战略规划、使国家目标窄化为应对特朗普政治议程，乃至可能失去那些让小国获得大国话语权的伙伴关系与联盟。世界各国领导人能否摆脱混乱与被动应对的恶性循环？他们是否具备足够的政治意志与资源，将精力投入于构建联盟、巩固国际机制并推进本国优先事项，而非总是等待华盛顿先出招？如果有必要，他们是否愿意直面挑战特朗普和美国？

本文作者

Heather Hurlburt

查塔姆研究所美国和美洲项目副研究员。

本文译者

吴雨彤

香港中文大学（深圳）国际事务研究院学生助理。