基式外交：未来四年美国将面临什么？ @《基式外交研究》2025年第7期

作者：亨利・A・基辛格

来源：大外交青年智库基式外交研究中心《基式外交研究》2025年第7期

文源：Kissinger, Henry A. "America’s Assignment: What Will We Face in the Next Four Years?" Newsweek, November 8, 2004.

声明：基式外交研究中心转载、编译与翻译的内容均为非商业性引用（学术研究），不作商用，如有问题请即刻联系

一、中文翻译

当我撰写本文时，美国总统选举仍在如火如荼地进行。但本周若无意外僵局，这场令全美屏息的竞选将尘埃落定。真正留下的是催生这场激烈角逐的挑战，以及应对这些挑战的责任。从未有总统面临如此广泛的议程。这并非夸大其词；这是历史赋予这一代人的使命。此前从未有过这样的情况：既要打一场没有前线、没有地理界限的战争，同时还要重建世界秩序的基本原则，以取代那些在世界贸易中心和五角大楼的硝烟中化为乌有的传统原则。

新当选总统的任务，或许最接近杜鲁门总统在二战结束时接手的局面。1945年，苏联崛起为全球均势的威胁，而战争在中欧地区留下了权力真空。但当时苏联的挑战是具体的，且在地理上有明确的范围。如今的主要威胁则是抽象且流动的。恐怖主义没有固定的攻击地点；从巴厘岛到新加坡、利雅得、伊斯坦布尔、莫斯科、马德里、突尼斯、纽约和华盛顿，都曾遭到过它的袭击。在 20 世纪 40 年代，应对危机的办法虽然困难但却很直接：在欧洲中部构建一条防线，并制定一项经济计划，以弥合公众期望与物资短缺的现实之间的差距，因为物资短缺威胁到了国内的稳定。

当代安全挑战源于两个史无前例的源头：一是此前被视为国内治安问题而非国际政策范畴的恐怖行为，二是科学进步与扩散使得一国生存可能被完全发生在他国境内的事态所威胁。杜鲁门可以默认国际体系的合法性；大西洋联盟将美国的西欧盟友从二战废墟中凝聚起来。新当选的总统将不得不领导一场努力，来界定并维护一个能反映新的、革命性形势的国际体系。

我在竞选期间支持布什总统，并期待他取得成功。但无论选举结果如何，美国必须在各方致力于愈合分歧的前提下应对这一议程。所有关心国家未来的人都必须找到合作的方式，这样世界才会再次看到美国人在国内和国际社会中朝着共同的命运而努力。本文正是致力于为这样的努力做出贡献。

（一）伊拉克的下一步举措

在伊拉克政策的下一阶段，没有什么问题比这更迫切地需要两党合作了。如果布什总统获胜，重要的是美国的对手不要把竞选期间的激昂情绪误解为美国在最终目标上缺乏团结。如果克里参议员当选，新政府和即将卸任的政府之间迫切需要立即展开合作，以免那种认为这场战争在错误地点进行且毫无必要的言论，再加上过渡时期几个月所造成的政策空白，削弱伊拉克当局的信心，导致在新团队能够制定出行动方案之前局势就陷入崩溃。

两位候选人至少在近期目标上似乎达成了一致，这反映在他们对“9・11” 委员会报告的认可上，该报告指出，恐怖主义是一种手段，而非一项政策。美国的基本敌人是激进的、原教旨主义的伊斯兰极端分子，他们的目标是推翻温和的伊斯兰社会以及所有他们认为阻碍恢复伊斯兰哈里发国的其他势力。出于这个原因，许多曾质疑美国干预行动的社会，实际上也与伊拉克局势取得成功的结果息息相关。如果因为美国战败或因独自努力而疲惫不堪，导致巴格达出现一个激进政府，更糟糕的是如果伊拉克陷入恐怖主义混乱之中，整个伊斯兰世界都将陷入动荡。温和的政府将倒台或为生存而挣扎；像印度、俄罗斯和菲律宾这样拥有大量伊斯兰少数群体的国家，将面临越来越大的挑战。恐怖主义将蔓延至整个欧洲。美国面临的挑战也将成倍增加。

如今，美国扮演着全球稳定守护者的角色，而国内的种种障碍却使得许多国家无法承认——甚至无法认识到——这些现实。但这种单方面的安排不可能持续太久。其他国家应该认识到，至少参与伊拉克的政治和经济重建任务符合它们自身的利益。接下来的步骤没有捷径可走：恢复伊拉克的安全，尤其是在那些已成为恐怖主义庇护所的地区，这是当务之急。如果容忍叛乱分子的庇护所存在，就不可能赢得游击战的胜利。

我曾目睹在印度支那建立当地安全部队所面临的挑战，因此我要告诫人们，在进行安全工作时不要采取过于机械的方式。在越南，让部队做好战斗准备所需的时间，远远长于仅仅满足训练手册上的要求所需的时间。伊拉克部队的效力不仅取决于他们的军事训练，还取决于新建立的伊拉克机构在国内获得合法性的程度。在最需要的时候，没有政治忠诚的部队通常是最不可靠的。

定于1月底举行的首次全国选举是接下来的一步。这次选举不应被视为终点，而应被看作是寻求伊拉克自治过程中的第一步，或许也是最不复杂的一项成就。西方的民主制度历经了几个世纪的演变。它首先需要一个独立于国家的教会；然后是宗教改革，引入了宗教多元主义；接着是启蒙运动，主张理性独立于教会和国家；之后是大发现时代，拓宽了人们的视野；最后是资本主义，强调竞争和市场。这些条件在伊斯兰世界都不存在。相反，在伊斯兰世界，宗教与政治相互融合，这不利于多元主义的发展。只有在土耳其出现了真正的民主政府，具有讽刺意味的是，这是通过一位专制领导人推行民主形式实现的。民主制度的出现以及维系这些制度的各种安排，不能仅凭主观意愿就建立起来；这需要耐心和谦逊。

尤其重要的是，要理解像伊拉克这样一个多民族、多宗教的社会中民主所面临的障碍。在西方，民主制度是在同质化的社会中发展起来的。少数派成为多数派不存在制度上的障碍。选举失败被认为是暂时的挫折，可以扭转局面。但在存在明显民族或政治分歧的社会中，处于少数派地位往往意味着永久的歧视，以及面临政治消亡的持续风险。

这在伊拉克是一个尤为尖锐的问题。伊拉克由三个主要群体组成：库尔德人、什叶派和逊尼派，其中什叶派约占人口的60%，另外两个群体各占约20%。500 年来，逊尼派一直通过军事力量实行统治，在萨达姆统治时期，手段尤为残暴。因此，基于多数统治原则的全国选举意味着三个群体的相对权力和地位将发生根本性的剧变。逊尼派地区的叛乱不仅是一场反对美国的民族斗争；它也是恢复政治主导地位的一种手段。同样，如果政治进程不能确保库尔德人获得很大程度的自治，那么对库尔德人来说就没有多大意义。什叶派容忍美国的存在——有时态度模棱两可——是为了实现扭转逊尼派统治历史模式的目标，并将其作为实现什叶派主导地位的第一步。随着权力移交的推进，他们在多大程度上会继续支持美国的角色，还有待观察。

因此，伊拉克1月份的选举必须被视为各个群体之间一场漫长较量的开始，其中始终存在着内战或全国性反美斗争的风险，或者两者兼而有之。所有派别都维持着民兵组织，正是为了应对这种可能发生的情况。有必要在全国选举过程中加入大量联邦制的元素，并为那些可能处于永久少数派地位的群体建立明确的宪法保护。民主不能被逊尼派和库尔德人视为一种自我毁灭的契约。联邦制结构以及对言论自由、良心自由和正当法律程序在宪法上不受任何多数派侵犯的保证，或许能为各个群体的关切提供一定保障，并且在国家和解无法实现的情况下提供一个安全网。

在1月份选举后可能出现的动荡局势中，一定程度的国际化是实现伊拉克国内稳定以及在美国国内持续获得支持的唯一现实途径。政治进程的存续首先取决于安全——美国仍对此负有主要责任——但最终取决于国际社会的认可，以使伊拉克政府被视为代表着本土的诉求。

在竞选期间，人们常常谈论通过努力促使我们的欧洲盟友增加军事参与，并吸引固执的盟友加入安全工作，以此开启这一进程。但在与当前紧迫需求相关的时间框架内，这样的做法不会成功。德国和法国——在伊拉克问题上最难合作的两个盟友——在和解进程刚开始时不会改变他们不向伊拉克派兵的立场。（德国外交部长已明确表示了这一点。）而且已经派兵的国家在维持其参与方面面临着诸多国内困难，几乎没有——如果有的话——增加兵力的空间。

有意义的国际化需要关注安全以外的方面，并且需要北约以外的国家参与，或者在北约参与的基础上再增加其他国家的参与。因此，在1月份选举之后，在联合国的主持下成立一个国际联络小组，为伊拉克的政治发展提供建议是可取的。合理的成员应该包括那些有应对激进伊斯兰教经验，并且伊拉克的激进化会使其遭受重大损失的国家，比如印度、土耳其、俄罗斯、阿尔及利亚，以及美国和英国。这并非是向达成共识妥协。凭借其军事存在和财政作用，美国将保留主导地位。其他国家，包括北约国家的军事贡献问题，可以在以后更有利的政治环境中再次提出，作为保护政府进程的一种手段。

（二）先发制人

布什政府上台初期宣称“先发制人”理念时，仿佛这是美国首创的战略概念。实际上，无论白宫由谁主政，先发制人都是新型国际秩序结构的必然产物。20 世纪的国际体系是由1648年的《威斯特伐利亚和约》确立的，为避免因宗教名义引发的三十年战争（导致中欧近30%人口死亡）重演，各国统治者确立了主权国家境内自治、境外互不干涉的原则。当时对国际秩序的威胁被定义为军事力量跨越既定边界的行动。由于武器规模相对有限且技术发展缓慢，国家安全通常可通过等待实际侵略发生后再行应对。

9・11事件终结了这种可能性。该事件揭示：威胁不再等同于国家行为，它可能由依托主权国家领土活动的私人团体组织实施，其目标远超东道国利益范畴。冷战战略因此失效——威慑手段对无领土可防御的对手毫无作用；当对手拒绝任何目标限制并寻求颠覆社会时，外交手段也难以奏效。在威斯特伐利亚体系下，均势通常只能通过征服被打破；而在私人化恐怖主义与大规模杀伤性武器扩散的时代，完全发生在主权国家境内的事态发展就可能打破均势并威胁生存。

先发制人理念不可避免地引发新旧秩序观的碰撞。习惯传统模式的国家难以接受新现实的必然性，所有国家都希望建立某种行为规则，避免先发制人决策由单一国家单方面、无约束地作出。当拥有压倒性军事优势的美国实施这一原则时，一方面会被某些美国人视为霸权行径，另一方面则招致其他国家（尤其是传统盟友）的日益抵制。

新总统需要明确区分实力本身与其所宣称的使命。任何国家无论多么强大，都无法独自构建国际体系；从历史维度看，即便最强大的国家也不具备这种心理和政治能力。美国外交政策的目标必须是将主导权转化为共同责任——正如澳大利亚学者科拉尔・贝尔所言，在制定政策时应假设国际秩序由多极力量构成，尽管我们深知自身拥有战略优势。这意味着需要一种磋商方式，其重点不在于强行推行短期政策方案，而在于就长远目标达成共识。

鼓励所有国家仅从本国角度定义先发制人不符合美国利益。对9・11事件的反应是紧急状态下的必要举措。新当选总统若能表明愿意探讨国际先发制人原则——同时保留单独自卫作为最后手段的权利——将为构建新型全球秩序作出重大贡献。

（三）核扩散

尽管激进伊斯兰主义是国际秩序面临的最直接且明显的挑战，但核扩散才是全球生存最深远且隐蔽的威胁。迄今为止，核武器扩散速度相对缓慢，且主要掌握在那些破坏国际秩序将得不偿失的国家手中。然而，当前国际体系正面临核武器即将落入两个心怀叵测国家之手的严峻现实：一个是行为乖张、与世隔绝的朝鲜政权——该政权制造过多起暗杀和绑架事件，完全符合“流氓政权”的定义；另一个是伊朗，其现政权从扣押美国外交官作为人质起家，此后不断支持中东地区的各类恐怖组织，并持续宣称美国是其主要敌人。

这些国家拥有核武器将标志着国际秩序进一步脱离威斯特伐利亚体系的约束。即使在国与国关系中，威慑的传统意义也将消失。随着核国家的多样化，将不再明确谁有责任威慑谁、以及通过何种手段进行威慑。次要问题可能升级为核冲突，误判风险显著增加。即使新核国家不使用核武器，也可能将其作为保护伞，加剧恐怖主义挑战。巴基斯坦核技术向他国“私自”扩散的先例表明，这或许是阻止核扩散失控的最后时机。朝鲜外汇极度短缺，其外交官甚至经常使用假币，因此可能难以抗拒通过核材料交易换取外汇的诱惑。在伊朗，极端分子屡屡为支持恐怖主义的恶行寻找似是而非的伊斯兰教义借口。

国际社会一方面预感到核灾难的降临，另一方面又试图逃避现实，把有关核扩散的警告当作美国好战的例证，因而陷入了两难境地。大西洋两岸某些势力将问题简化为应主要使用施压还是外交手段的试验场，同时围绕外交机制的选择也存在争议。就朝鲜核计划而言，焦点在于应通过美朝双边谈判还是现有的北京六方会谈（由朝鲜、韩国、中国、日本、俄罗斯和美国组成）进行。

若要取得进展，新当选总统必须突破这些争议，推行统一政策。实际上，外交与施压的区分只是学术概念，因为外交从来不是抽象的，必然包含两者的结合。关键在于确定适当的组合方式。

核扩散国家总会声称其目的仅仅是和平利用核能或提高电力生产。因此，防扩散国家倾向于提供替代能源或核电站核燃料作为激励。然而这种策略通常失败，因为扩散国的终极目标是政治和战略层面的，而非经济层面。作为产油国的伊朗，从经济角度根本不需要核电站。它和朝鲜一样，所寻求的是一个保护伞，借此可以在开展其外交政策中具有革命性的方面的同时，降低大国干预的风险。

用提供物质激励来换取无核化的政策很可能会失败，尽管从抽象意义上讲它可能很有吸引力。因为这些激励措施在某种程度上会增加核扩散国家对那些其核扩散行为真正针对的国家的依赖。除非至少暗示施加压力，并设定一个能解决所有相关方安全关切的目标，否则不太可能取得进展。包括核扩散国家在内的多边谈判至关重要。

对于朝鲜问题，六方会谈的每一方内心都有特殊的政治和战略目标：中国担心整个朝鲜半岛出现核武器，以及在朝鲜统一的情况下朝鲜境内的兵力部署；日本担心在核化程度日益加深的环境中自己作为无核国家的地位；韩国渴望实现统一，并寻求在中国和美国之间保持平衡。因此，与制定东北亚安全体系这一目标相比，防扩散的技术细节就显得无足轻重了。对于伊朗也可以进行类似的分析，只是目前还没有针对伊朗问题的这样一个论坛。

还必须小心，以免对话本身成为唯一的实质内容，在没有确保核扩散国家合作的情况下，反而提高了这些国家的威望。无论如何，不能把解决方案留给美国与核扩散国家之间的双边会谈。坚持美朝双边主义会让美国成为任何协议的唯一执行者，而且协议执行地就在中国边境附近。这还会招致平壤利用新协议在未来进行讹诈——这正是它在1994年双边协议之后所采取的模式。在与伊朗的关系中，尽管情况不同，但同样适用这一原则。

与此同时，如果相关国家没有认识到时间紧迫，认识到军控谈判这一庄重的进程正濒临被各种事件淹没的边缘，那么所有这些都只是纸上谈兵。为了营造一种紧迫感，必须回答以下四个问题：

在朝鲜和伊朗的核扩散进程变得不可逆转之前，我们实际上还有多少时间？

我们准备提供哪些激励措施和保证？

如果激励措施不起作用，我们准备采取哪些压力手段？

我们如何防止谈判和执行成为使核扩散合法化而非避免核扩散的手段？

因此，现实给这些谈判设定了一个时间限制——否则，新当选的总统很可能在任期结束时留下一个可怕的遗产。到那时，令人忧心忡忡的问题将是：

一个社会如何应对来源不明的核爆炸？

世界应该如何应对新兴核国家之间的核战争，或者新兴核国家对无核对手使用核武器的情况？

在什么情况下，现有的核大国会认定一个核扩散不受约束的世界太过危险，以至于它们必须为了人类的生存而强行推行防扩散政策？

（四）长期挑战

尽管伊拉克、朝鲜等地区危机至关重要，但与国际体系内权力的根本性转移相比，它们就显得微不足道了。历史学家们一致认为，一个多世纪前统一的德国的崛起打破了欧洲体系的平衡，因为它诞生了一个比其邻国都更强大的国家。迪斯雷利称这一事件比法国大革命更具意义，因为他预感到，这种新出现的格局要么意味着德国的霸权，要么只有通过日益僵化的联盟体系才能恢复平衡，而这会让外交失去回旋余地。

在当代，中国作为潜在超级大国的崛起具有更深远的历史意义，标志着世界事务重心从大西洋向太平洋的转移。值得注意的是，中国不太可能将军事力量作为获取国际地位的主要手段。首先，中国领导人（至少目前）比俾斯麦卸任后冲动的德国领导层更为审慎，更倾向于通过渐进策略积累优势；其次，现代科技使大国战争成为绝对终极选项，而非政治工具。美国应继续反对任何亚洲霸权企图，但是，与中国的长期关系不应建立在对战略摊牌的预期之上。中国不会重蹈苏联覆辙——同时威胁所有邻国并与美国展开生死对决。除了台湾这一特殊情况之外，中国将通过外交和政治手段来寻求与其发展相称的影响力。

近期一篇有趣的文章将中美外交风格差异类比为思维博弈：西方的国际象棋与中国的围棋（日语称“将棋”）。国际象棋只有胜负两种结局，目标是绝对优势——通过中心战场的正面交锋决出全胜或完败。围棋则追求相对优势，棋局在全盘展开，目标是扩大自身选择空间并压缩对手可能性，其核心在于持续战略推进而非单纯胜负。

无人能预知数十年后领导人将作何抉择，但中美两国领导层均有责任塑造新生代的认知。对于中国来说，当务之急是防止正在取代共产主义的民族主义走向对抗的道路。在美国，领导人要克服那种仅凭最近的经验而非长远眼光来看待历史的诱惑。

中美两国需要进行长期的高层战略对话，以寻求对长远目标的共同定义——在可能的情况下使这些目标相互兼容，而当这种努力失败时，则要减少对抗的危险。他们需要在牢记以和平方式解决台湾问题的重要性的同时，防止台湾问题破坏两国关系。在中美关系中，朝鲜的未来将发挥越来越重要的作用。这不仅仅是一个防止核扩散的问题，而是对整个东北亚安全体系的一个挑战。

中国复兴、印度崛起与全球一体化浪潮在造福人类的同时，也带来亟待解决的重大政策课题。当前国际体系无力公平管理能源与原材料获取，若不采取行动，可能重现殖民时代的资源争夺——输油管道控制权竞争取代领土纷争——并引发大宗商品价格危机，导致全球经济衰退。新当选总统必须与直接利益相关方紧急协商应对。

这些议题终将回归大西洋关系层面。美国大选将跨大西洋分歧归咎于短期战术失误，这是对现实的误读。虽然美国的某些表态确有失当，但问题根源远超个人因素。僵局的形成部分源于缔造大西洋联盟的那一代人已退出历史舞台：在美国，新的领导集团一心应对激进伊斯兰教带来的挑战；我们的欧洲盟友要么不认同美国对这一威胁的评估，要么即便认同，也认为他们能够在大西洋框架之外应对这一威胁。在美国，政治重心已经转移到了国内一些地区，这些地区的代表与欧洲的个人联系较少，与他们的前辈（即那些创建了战后格局的人）相比，他们应对欧洲内部挑战的经验也较少。

大西洋彼岸，欧洲领导人正致力于将主权让渡给新型欧盟机构。这涉及大量复杂法律技术问题，令多数美国人难以理解。更深层矛盾在于：美国仍沿用19世纪至20世纪上半叶欧洲民族国家的主权运作模式，而发明民族国家概念的欧洲却在尝试向尚不具备国家属性的欧盟让渡主权。这种介于历史与未来之间的过渡状态，导致欧美陷入相互误解的漩涡。

在美国，批评者将欧洲的态度描述为怯懦、爱发牢骚，有时甚至是表里不一。在欧洲，媒体（以及太多的政治人物）热衷于描述美国的种族紧张局势、死刑、在环境问题上的分歧以及对囚犯的虐待，仿佛这些异常现象反映了美国的本质。欧洲人将优先关注点从大西洋联盟转移到了联合国安理会，因此觉得没有特别的义务支持美国的政策，有时甚至还会积极反对。

这些问题无法通过就某一个别问题进行磋商来解决，而需要大西洋两岸从根本上改变态度。北大西洋沿岸的国家需要自问一个一直支撑着联盟的根本性问题，即除了在联合国所反映的国际共识之外，盟友们还会为这一关系做些什么呢？如今欧洲的许多辩论都暗示答案是“几乎不会做什么”。将共同军事行动置于需事先获得安理会批准的前提之下，这与联盟的概念本身是相悖的，因为联盟意味着一系列特殊的义务。这将意味着以大西洋伙伴关系为核心的世界秩序最终走向解体。要使大西洋关系具有实际意义，就需要赋予它一种特殊的性质。美国和欧洲应该做好准备，在超出国家直接利益要求的领域内为对方做事，并且不坚持要达成普遍共识。

深化大西洋两岸的对话势在必行。在一个存在圣战、权力平衡发生变化、人口结构改变、大规模移民以及经济全球化的世界里，对联盟的最终挑战将是寻求某种共同的目标。前面所提到的关于伊拉克和伊朗问题的对话，应该辅之以解决巴以问题的新方法。几十年来，外交僵局不断加剧，因为人们认为欧洲支持巴勒斯坦的诉求，而美国支持以色列的目标。但新的形势使我们有可能设想如何拉近这两种立场。以色列暗示，其新安全隔离墙之外的定居点是可以谈判的；隔离墙已经与1967年的边界建立了某种联系，而且在戴维营和塔巴会议上已经讨论过从现今以色列领土中划出一些补偿性领土的问题。与此同时，一些温和的阿拉伯领导人呼吁采取新的举措。努力制定出一种欧美共同立场，作为重振和平进程的一部分，或许能够促使那些犹豫不决的各方打破僵局。在这个过程中，大西洋联盟可能会重新找到其共同目标。

从这一角度出发，我们必须超越单边主义与多边主义之间的争论。单纯为了单边主义而推行单边主义只会适得其反。同样，抽象的多边主义也是如此。前者将目标融入一种特殊的国家使命感之中；后者则在寻求形式上的共识时淡化了目标。美国面临的挑战是如何在拥有巨大权力的同时进行磋商。欧洲面临的问题是，它是将大西洋关系视为一种伙伴关系，还是将其视为一个与一战前的欧洲非常相似的多极国际体系的一部分，在那个体系中，各大权力中心通过不断变换联盟来最大限度地从具体情况中获取自身利益。那个体系在 20 世纪初瓦解了；而 21 世纪的类似体系很可能更加难以成功。

世界秩序的机遇总是以一系列问题的形式出现在每一代人面前。我们这个时代的困境，或许可以用哲学家伊曼努尔・康德在两百多年前的话来最好地概括。在他的《永久和平论》一文中，他写道，世界注定会实现永久和平。这要么通过人类的远见卓识来实现，要么通过一系列别无选择的灾难来促成。究竟会是哪种情况，将是新当选的总统必须面对的终极问题。