张翼 | 高质量发展与以人民为中心的社会政策

张翼｜中国社会科学院中国式现代化研究院院长、研究员

本文原载《探索与争鸣》2024年第9期

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张翼

在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。在改革的关键时期，必须聚焦提高人民生活品质，完善就业和收入分配制度，健全社会保障体系，增强基本公共服务的均衡性和可及性，既尽力而为、又量力而行，切实解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往。站在新的历史起点上，唯有将改善民生与坚持以人民为中心的社会政策相结合，与时俱进地推进国家治理体系和治理能力现代化，方能以高质量的社会政策配置全面推进中国式现代化进程。

在社会政策配置的排序中，就业、分配、消费与人民的生活最为密切，它们相互联系，构成了三位一体的制度安排。其中，就业是最大的民生，也是收入分配的基础。只有较为科学地解决就业问题，才能协调推进初次分配、二次分配和三次分配改革，为以高质量发展提振消费奠定经济社会基础。换言之，充分就业决定了收入的稳定性，收入的稳定性决定了消费的可持续性，消费的可持续性又直接推动了消费升级的整个进程。就此而言，建构高质量社会政策体系的基础，就在于改革和完善就业政策、收入分配政策和消费激励政策。

以就业为基础保障和改善民生

党的二十届三中全会明确指出，要“完善就业优先政策”“健全高质量充分就业促进机制”。就业是最重要的民生工程和民心工程。以中国式现代化保障和提升民生品质，就必须在新的改革进程中，进一步释放制度红利，为全体人民创造以就业实现梦想的机会。为实现这一梦想，必须以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，坚决破除阻碍生产力发展的体制机制障碍，大力发展新质生产力，以科技创新拓展新赛道，以新业态的发展催生新就业岗位，以新就业岗位的创造畅通社会流动渠道，在高质量发展中激发社会活力与动力。

认识到就业是民生之本，我们才能更加重视就业公共服务体系建设，着力解决结构性就业矛盾，全心全意推进这一惠民生、暖民心、顺民意的重大工程，扎实推进高质量充分就业，并在促进就业中提升人民的收入水平。在制度配置与改革目标上，唯有完善重点群体就业支持政策，加强对困难群体就业的兜底帮扶，在城乡融合发展中坚决破除妨碍劳动力、人才自由流动的体制和政策壁垒，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，才能确保就业人员通过自己的辛勤工作，保障和提升个人及家庭的生活品质。

落实落细就业优先政策的关键，在于紧紧抓住当前社会转型的核心问题综合施策。一方面，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强、做优、做大，提升企业核心竞争力。另一方面，优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。更多民营企业有了发展动力，开辟了新业态，产生了新预期，就能以劳动力需求结构的变化引导市场供给，大力提升全社会的就业率。当前，民营企业已成为新增就业岗位的主要创造者。只有维护好民营企业的平等竞争环境，保护好各类市场主体的合法权益，有效激励大中小企业通过技术创新增强市场竞争力，才能创造出更多更高质量的就业岗位。

中国劳动力市场的结构已发生了重大变化。改革开放之初，每年新增的劳动力主要是农民工（以小学和初中毕业生为主）。但在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，每年新增的劳动力主要是大学毕业生。伴随人工智能的发展，以及就业观念的变化与后工业社会企业组织的小型化趋势，工业化初期和中期所形成的就业供需关系已被打破，结构性就业矛盾日益凸显。经济社会结构的深刻变革，迫切需要以新的社会政策来支持新的劳动力供需关系。当前的重中之重，是解决好青年特别是高校毕业生的就业问题。2024年高校毕业生数量攀升至1179万人，预计在未来几年内仍将持续保持高位。因此，在我国从人口大国转变为人力资源强国的过程中，必须创造更高质量的就业岗位以满足高校毕业生的就业需求。

在发展新质生产力的同时，还应促进传统产业的转型升级，稳定农民工的就业岗位。当前，农民工的年龄结构与人力资本结构已发生显著变化。2023年国家统计局调研数据显示，农民工总量已达到2.97亿人，其中50岁及以上农民工占比高达30.6%，而21~30岁青壮年农民工占比则下降到15.4%。未接受过教育的农民工占比降至0.8%，小学文化程度者占比13.8%，初中文化程度者占比52.1%，高中文化程度者占比上升至17.5%，大专及以上文化程度者占比上升至15.8%。在这种情况下，需要尽快出台一系列更加务实的农民工就业扶持政策，尤其要加强对50岁及以上大龄农民工的劳动保护。在用工渠道上，要有针对性地降低劳务派遣比例。在初次分配中，要构建更多鼓励劳动致富的体制机制。在社会保险上，应鼓励将农民工纳入城镇企业职工养老保险和医疗保险中。在就业制度上，要保障灵活就业人员和新业态就业人员的基本权益。只有有效解决大学生和农民工的就业问题，才能在更大程度上稳定全社会的基本生活水平。

在稳定就业市场的同时，还要通过产学研的深度融合，尽快弥合劳动力市场需求和劳动力生产与再生产之间的矛盾，缩小科技创新带来的社会巨变与教育体制相对稳定之间的鸿沟。智能革命的发展速度越快，智能社会所塑造的劳动力市场供给与需求之间的摩擦就愈加剧烈。在由弱人工智能时代进入强人工智能时代的过程中，“人”+“人工智能”所形成的“合成社会”的重要特征，就是“智能体”既会对常规性、重复性的蓝领工作岗位形成替代，也会对知识性、复杂性的白领工作岗位形成替代。这是新一轮科技革命带来的新变化。我们必须在新业态对旧业态的颠覆性创新中强化学习型社会建设，以社会政策的投入来降低社会结构与就业结构的转型成本。为适应就业环境的变化，需要加大就业人员的转业转岗培训力度。与此同时，要进一步改革教育体制，以劳动力市场的变化为依据及时调整专业设置，明确人才培养方向，优先发展急需专业，以满足中国式现代化新实践的需要，特别是高水平科技自立自强的需要。

在做大“蛋糕”的同时分好“蛋糕”

就业决定收入，收入决定消费。社会政策既要关注就业端，也要重视分配端。分配端改革的重点，是坚持在做大“蛋糕”过程中分配好“蛋糕”的原则。这是处理好效率与公平、发展与民生之间关系的关键所在。改革开放以来，随着经济社会结构的深刻变革，针对不同时期面临的不同挑战，中国共产党审时度势地完善和调整收入分配制度。

党的十三大提出，要在提升效率的前提下体现公平；党的十四大提出，要兼顾效率与公平；党的十六大提出，初次分配注重效率，再分配注重公平；党的十七大提出，要在初次分配和再分配中妥善处理好效率和公平的关系，在再分配中更加注重公平；党的十八大提出，要调整国民收入分配格局，着力缩小收入分配差距，使发展成果更多更公平地惠及全体人民，稳步迈向共同富裕；党的十九大提出，要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展；党的二十大提出，分配制度是促进共同富裕的基础性制度，要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。党的二十届三中全会在充分肯定“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”的同时，强调要“完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，健全按要素分配政策制度。完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制”，更加重视收入分配的体制机制建构。只有以制度建设为主线，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，形成劳动者工资增长的合理决定机制，才能在做大“蛋糕”的同时分好“蛋糕”。

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，这要求我们有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入。以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的历史方位，也决定着民生品质的改善过程与提升标准。在初次分配中，既要提高劳动报酬的比重，又要坚持多劳多得、少劳少得的原则。而在二次分配，尤其是多层次社会保障体系的建构上，应将改革重心转向强化社会保险机制的公平性和合理性，解决代际和代内分配中的公平正义问题，理顺地区和城乡分配之间的公平正义关系。在完成机关事业单位社会保险与城镇企业职工社会保险并轨后，接下来的改革应聚焦于缩小城乡居民社会保险、灵活就业人员社会保险和城镇企业职工养老保险之间的缴费差距与待遇差距。如果不能有效提高居民社会保险的质量，就很难提振消费端的信心。只有补足社会保险的短板，才能通过高质量就业解决“有钱消费”的问题，进而通过高质量社会保险打消“不敢消费”的顾虑。

收入分配制度的改革，要锚定中国式现代化的建设目标持续发力。全体人民共同富裕目标的实现，是一个长期的历史过程。正如小康社会建设历经温饱型小康、总体性小康、全面建设小康社会和全面建成小康社会多个阶段，基本实现全体人民共同富裕目标的达成，也需要在攻坚克难中渐次推进。在这一历史过程中，应避免将未来目标提前化或将当前目标后置化，根据人民对美好生活的向往逐步推进。把“百姓盼的”与“政府干的”结合起来，以“人民有所呼”引导“改革有所应”，有针对性地分阶段、分步骤逐步缩小不同所有制、不同行业、不同群体、不同地区之间的收入差距。人工智能的发展与头部企业市场份额的扩大，可能进一步加剧收入差距，更需要通过适当的社会政策来有效调节。

尤其要强调的是，全体人民共同富裕必须依靠全体人民的共同建设。在社会主义市场经济体制下，要高度警惕民粹主义和平均主义，力戒躺平心态，更不能小富即安，而应持之以恒、艰苦努力、团结奋斗。应认识到，共同富裕不是同时富裕、同等富裕与同步富裕，也不是所有地区达到同一富裕水平，而是一个动态向前的发展过程。在此过程中，不同人群的富裕程度有高有低，时间有先有后，不可强求一致。我们需要以时代背景与发展基础为前提进行顶层设计，鼓励一部分人、一部分地区先富起来，先富帮后富，提高低收入群体收入，逐步扩大中等收入群体规模。在初次分配中坚持按劳分配并体现市场对资源配置的决定性作用，在二次分配中更好地发挥政府作用，在三次分配中更好地发挥社会作用，既分好“蛋糕”，又激发经济社会活力，推动全体人民在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续取得新进展。

保障和改善民生水平必须建立在经济和财力的可持续发展基础上，需要正确引导民众预期，妥善处理好近期与远期、局部与整体、积累与消费、效率与公平、发展与安全等关系，将全体人民共同富裕社会新形态的建设过程，构建为在做大“蛋糕”的同时分好“蛋糕”的良性循环过程。发展是硬道理，发展的过程就是做大“蛋糕”的过程，只有做大“蛋糕”，才能更好地分好“蛋糕”。做大“蛋糕”是分好“蛋糕”的前提，分好“蛋糕”是做大“蛋糕”的必要条件，两者相辅相成，缺一不可。

在供给侧改革中促进消费升级

党的二十届三中全会强调，要“完善扩大消费长效机制”。消费与民生紧密相连，消费水平的提升，在很大程度上增进了民生福祉，改善了民生品质。2023年，我国GDP增速达到5.2%，GDP总量达到126万亿元，人均GDP达到89358元，人均可支配收入达到39218元。当前，我国人均预期寿命已延长至78.2岁，位居世界发展中国家前列，接近部分发达国家的人均预期寿命。城镇居民人均住房建筑面积达到41平方米，农村居民人均住房建筑面积达到53.5平方米。我国已建成世界上人口规模最大的社会保障体系，实现了制度性全覆盖。与此同时，生态文明建设取得显著成效，全面改善了居民的生活环境。在保障义务教育的同时，高等教育毛入学率也已超过60%，建成了世界规模最大、结构齐全的教育体系。

站在新的历史起点上，为完善扩大消费的长效机制，必须从满足人民对美好生活的新期待出发，通过社会政策的配置推动供给侧结构性改革。人民期盼有更好的教育、更高质量的商品、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的生活环境、更丰富的精神文化生活，这要求我们一方面关注不同群体的不同需要，另一方面更加重视社会公平正义，努力补齐民生短板，尤其要重视消费模式的变化，在从生存性消费向发展性消费转型的过程中，以高质量发展满足发展性需求。

比如，新质生产力的涌现，正推动社会生产方式、生活方式、交往方式和组织方式发生重大变化。大数据技术正在前所未有地创造个性化服务，互联网和移动支付的普及，催生了电商、在线教育、共享经济等新消费模式。智能手机和物联网技术的发展，使智能家居、智能穿戴设备等成为消费热点。环保意识的提高，增加了绿色消费和可持续发展产品的新需求。ChatGPT的出现与Sora智能视频的生成，以及人形智能机器人的生产，迅速激发了市场的消费欲望。元宇宙、虚拟现实、网络虚拟人的广泛应用，都为消费者带来了全新的消费场景和消费体验。

又如，在推进供给侧结构性改革时，因为存在发展的不平衡和不充分问题，这就需要我们以高质量的社会政策来提振全社会的消费意愿，一方面强化农村和边疆地区的交通、物流、信息基础设施建设，另一方面建立健全消费者权益保护机制，严厉打击假冒伪劣和欺诈行为，营造健康安全的消费环境。如对高收入家庭和中低收入家庭设计差异化刺激政策，在小轿车和家电下乡等活动中因地制宜地引入阶梯式补贴政策，提振消费者以旧换新意愿，既满足不同层次消费者的需求，又降低政策的投入成本。与此同时，要更加努力地解决孤寡老人、孤残儿童、生活困难残疾人和重度残疾人、留守老人和留守儿童等特殊群体的生活问题，确保他们能够与时俱进地分享到经济发展与社会进步的成果。民生问题的妥善解决、中等收入群体规模的不断扩大以及多层次社会保障体系的建立健全，将会形成更为稳定的消费预期，增强我国这个超大规模市场的消费能力。

总之，治国有常，利民为本。只有坚持以人民为中心的发展思想，将社会政策的高质量发展与民生品质的改善密切结合，才能持续满足人民对美好生活的需要，同时以强劲消费为经济发展注入充沛活力。