基层工作到底难在哪？来自一名乡镇干部的实案考察

乌鸦校尉/编者按：

近日，整治形式主义为基层减负专项工作机制会议在京召开，中办、国办印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》，要求深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，以改革精神和严的要求，持续整治形式主义为基层减负，让广大基层干部把更多时间和精力放到抓落实上。

所谓“上面千条线，下面一根针”，要给基层“减负”，那这“负”究竟是什么？基层工作之难到底在哪里？

关于基层工作，没有调查没有发言权。乌鸦当年本科时候有个哥们，毕业后到东部沿海某省A县进入基层行政系统工作。

之前我们交流过多次，希望能做一篇文章，好好讲讲现在基层工作的实际困难，让更多人能够更真实地认识、理解基层。以他的视角，当前乡镇以下的基层工作，跟县级以上的工作，存在巨大的差异，乡镇是政府与社会的直接接触面，日常就需要大量直面群众进行接触沟通的工作。

就像气象地理概念上的“锋面”一样，处在两个不同“气团”的接触面，产生风雨的概率大得多。乡镇以下的基层工作，往往有着更加复杂和麻烦的问题要应对。

我跟他说，分享的内容，最好还是能结合他自己的工作实际案例来写。

当时乌鸦也就那么一说，没想到他真就发挥了跟当年上学时候一样可怕的执行力，这么快就拿出了结合实际工作的案例来。

今天乌鸦也把这个内容跟各位读者朋友分享，以及探讨。这里也是跟大家道个歉，之前因为阳了耽搁了些工夫，刚刚把这个内容整理好。

也希望能有更多包括基层工作者、政策制定和参谋者、有相关经验的群众，大家能以不同的视角，提出自己关于当今基层治理问题的想法。

文内所涉数据等基本信息，均为当地实地情况，但为保护作者个人信息，这里隐去省、县、镇、村具体地名，以代号代替。

（作者现在所在的A县）B镇是一个山区乡镇，生态优美、风景秀丽，地形以山地丘陵为主，连片平整的土地较少，旅游业是主导产业，农业在产业结构中占比较低，对村民收入贡献率也较低。由于旅游经济发达，村民从事旅游业的收入远高于农业收入，很多民宿乡宿旅游旺季客房单价都在千元以上。因此，虽然镇里农田面积较少却也很多都无人耕种，尤其是粮食作物，因经济收益不高更加无人问津。

B镇总耕地面积约7000亩，粮食功能区4500亩，户均耕地面积不足2亩。

2022年5月集中推进“非粮化”问题整治时，经摸底全镇“非粮化”面积已达3800多亩，占比80%。

（编者注：据2020年《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，“非粮化”倾向主要包括一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等。）

而且，不像其他地域广大的平原乡镇，B镇基本没有空间通过调整规划来补充（新的）粮食功能区，只能硬着头皮将3800多亩耕地上的经济作物拔除，再全部种上粮食作物。3800亩不是一个简单的数字，B镇山多地少，户均耕地面积不到2亩。换言之，3800亩意味着要跟近两千户人家逐一做通工作。

“非粮化”问题整治，“自上而下”是任务重、时间紧，“自下而上”是人心散、头绪多，乡镇就处在这起承转合的中间，而且整个过程必须平稳有序，防止出现上访等所谓“妨害稳定”问题，是一项非常艰巨的任务。最大挑战就是要做通近2000户农户工作，让他们能够同意拔除已经种在耕地上的苗木、茶叶等经济作物，将土地流转给村集体再由集体统一种植粮食作物，在如今群众利益分化、权利意识高涨的社会环境下，统一如此多利益相关的农户意见殊为不易。

（编者注：在这样具有难度的工作背景下，“法律保障”本应为乡镇基层工作的开展提供坚实后盾，而实际上也确实已有明确的成文法对相关事项做出规范，但实践中的情况十分微妙。）

《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；《土地管理法实施条例》第五十一条规定：违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款。

以上两条法律规定是乡镇推进“非粮化”整治的主要法律依据，但是执法权限在县资规局、不在乡镇，而且此前长期管理缺失、甚至一定历史时期鼓励发展林果业，（如今）拔除农户已种下的经济作物（虽然法律上规定可以强制执行）实际上只能采取“赎买”补偿的政策，否则必然激化社会矛盾。

根据A县“非粮化”整治资金标准，政策处理费和青苗补偿费按平均5000元/亩为基础，因为时限紧迫不可能做到对每块耕地所种苗木进行精准评估，所以根据所种作物价值差异简单将补偿标准定为（固定金额的）高、中、低三档。然而实际工作中面对数千农户，这三档远不足以覆盖各种具体情况，因此工作中难免产生许多争执，其中曲折艰辛一言难尽。即便如此，经过镇村干部夜以继日与群众沟通解释，我们在全县率先完成“非粮化”整治，累计清理腾退耕地3800亩，支付补偿资金近2000万元，幸而得到了上级资金保障，否则这一项工作就基本等同于彻底透支乡镇财力。我们最终高质量完成这项工作，被评为省粮食生产功能区“非粮化”整治优化先进集体，作为一个农业上的“小乡镇”，能获得这一荣誉真是极为难得。

尽管总体完成情况不错，但仍有遗憾，简单来说就是“执法困境”。

以“抢种”问题为例，“抢种”问题其实早已广泛存在，凡是修建园区、道路、水库等大型项目，因为可研、设计公示等程序复杂，总有些人打时间差抢种苗木谋取不当利益，三番五次得手之后已经形成一条灰色产业链，关键是依法依规确实还很难处理：

一方面是行政程序极为复杂，同时强制拔除会使后续政策处理增加很多难度、产生信访等问题，而且一不小心就要行政败诉，而败诉又会得到上级的批评乃至问责。基层行政之难就在其中，软的不管用、硬的不能用，被“挤”在夹缝中艰难前行。

具体举两个案例。

一是甲村基本农田抢种苗木事件。

当时社会上传言当地某大型工程将要征用大量土地，个别农户闻风连夜抢种苗木，镇村发现时已经种下去三、四亩，密密麻麻人都走不进去，这也是“抢种”的典型做法，因为赔偿是按“棵”评估，种得越多（索）赔得越多。为了遏止“抢种”行为，我们马上请执法单位进场，组织了派出所、综合执法所、资源规划所、农业局执法大队全部到现场调查取证，最后所有单位都表示执法主体不明确、执法依据不足、不能执法。

我到现在也想不明白为什么不能执法，根据我对文本的理解，前述《土地管理法》第三十七条、第五十一条就是管的这个事情，法有明文，但是执法部门就是说不能执法，最后还是给出标准答案的四个字“属地管理”——乡镇的事情乡镇自己去解决，尽管乡镇更加没有执法权限，尽管决不允许行政败诉，反正乡镇自己去想办法。顺便说一句，现在的“大综合一体化”改革，其出发点就是为解决这一问题，将执法权限下放给乡镇，但是这所谓“下放”，一方面有些权限仍然缺少法律支撑，另一方面并没有真正下派相关执法力量，以B镇为例（改革后）根本没有增加一个执法人员、一分执法力量，实际上等于只下放了责任事务，却不同时下放权限，乡镇工作反而比以前更难。

当然，我们同样不能简单指责基层执法人员。当前基层执法环境已经偏向过于松散，但还一再强调“程序合法”、“人性执法”、“和谐稳定”。很多事情执法程序走下来都要经年累月，不知道要写多少案卷，与此同时（地方政府方面）工作任务时限又经常刻不容缓。而且当前一遇到投诉、信访，便“一刀切”要求部门机构做出说明乃至问责，致使有些地方逐渐呈现“多闹多得”“按闹分配”的格局，这样又进一步加大了基层治理的难度，形成恶性循环。有的执法部门上级甚至规定，只要辖区发生针对本部门的信访案件，全年考核便“一票否决”。导致基层执法队伍不愿执法、不敢执法，不愿、不敢触及实质性矛盾问题。

再回到甲村，遏止抢种的工作还得做下去，否则一生二、二生三，情况蔓延开来更加无法收拾。执法部门不能强制执法，以乡镇名义去拔除又必然导致行政违法，最后只得通过村集体想办法拔除。好在甲村整体上民风较好，抢种的村民自知理亏，前期执法部门到场也起到了一个威慑作用，村集体也能够豁出去“得罪人”，最终组织了一次党员集中行动，动员甲村党员穿上红马甲，大家一起到田里去把抢种的苗木拔除了，可以说是打了一个胜仗，遏制住了甲村“抢种”的问题。

第二个案例结局就没这么皆大欢喜了，至今让人扼腕叹息。

乙村是B镇人口最多、村情最复杂、“非粮化”整治任务也最重的行政村，累计清理整治了“非粮化”耕地近千亩，但是最后仍有5户人家、约20亩茶叶最终未完成清理。其中关键问题是本村一户有名的上访户F某带头抵制，周边4户则是有样学样向F某看齐，而且当初在做其他村民工作时，村里口头保证一视同仁、所有人的“非粮化”问题都要整治到位，F某等田里的茶叶也一定会拔除。程序与甲村类似，在与F某反复沟通无果后，资规局、农业局、综合执法局等执法部门进场，但是这些部门经过一番程序后同样说是无法执法，原因是“《土地管理法》规定‘禁止占用永久基本农田发展林果业’，但是茶叶不属于林果业”，这样的理由着实让我惊呆了。“非粮化”整治是全国性重点推进的中心工作，落实到基层执法层面都如此难以保障，其他基层工作寄希望于执法方面来保障就更加难以做到了。

据国家统计局《农业及相关产业统计分类》，

即便硬要“咬文嚼字”，“茶”在类别上也与“坚果”为同一类

执法部门无法执法，问题还是回到镇村手里。而“属地管理”原则，对基层而言很多时候变成了有责无权。乙村一直是个信访大村、F某一直是个信访大户，也多次扬言“敢拔他的茶叶就要去上访”，镇村组织“甲村式”的强制拔除确实担心引发后继问题。

更加投鼠忌器的是，当时乙村还有一个总投资近20亿元的旅游项目正在进行土地征用，F某也有山林在征用范围之内。这里顺便说一句，因为地理空间的客观限制，不可能越过某个小地块进行开发建设，当前征地工作近乎形成了只要有一个人不同意，便可迟滞甚至否决整个项目的状态。“非粮化”整治这里如果能由执法部门出面执行，那么镇村还有转圜空间，镇村直接出面就撕破脸皮了，对于项目的征地工作将产生极为不利的影响。加之乙村两委又是新组建的班子，经验也有所不足。综合考虑各方面因素，最终20亩茶叶未完成清理。对于大部分配合镇村工作、拔除耕地中经济作物的村民而言，这样的结果确实是不公平的，越会吵会闹者确实在利益上越占便宜。村集体未能做到“一把尺子量到底”，威信也大受影响，给后续各项工作的顺利开展都增加了困难。

相当长期以来，基层面对的问题是“既要”“又要”甚至“还要”。既要“快”，又要“稳”；既要快速推进项目，又要和谐稳定避免杂音；既要高效有力执法，又要程序完美没有瑕疵；既要抓好工业增加值，又要抓好“非粮化”整治，还要抓好环保指标，如此不胜枚举。只有双手双脚，既要擎着不知几个“锅”，又要飞快地跑出加速度，在上下交错的“夹缝”中负重前行，基层之“负”也正在这一重重“既要”“又要”的“夹缝”中日渐沉重。当然，知道问题所在，要真正解决问题还需要上下齐心更加细密全面的工作，我们热切期盼随着基层减负工作开始受到高度重视，在不久的将来，能够真正实现基层治理体系与治理能力的现代化。