马亮 | 数字政府如何影响社会公平：作用机制与理论前瞻

马亮｜中国人民大学公共管理学院教授、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

本文原载《探索与争鸣》2024年第5期

具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

引言

在互联网时代，政府履职日益数字化，数字政府建设成为重要议题。数字政府是将各类数字技术用于政府管理、政务服务和公共服务，使政府更加透明高效和廉洁为民。但是，数字政府建设不仅需要降低成本并提升效率与效益，更要关注社会公平。乐观主义者认为，数字政府会让社会更公平。悲观主义者则看到，数字政府会让社会更不公平。那么，数字政府和社会公平之间是什么关系，就成为一个值得关注的研究问题。

2022年6月23日，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）发布，擘画了我国数字政府建设的蓝图和路线图，明确了未来数字政府建设的任务书和施工图。《指导意见》提出，要构建协同高效的政府数字化履职能力体系，实现政府履职各方面的数字化。特别是要积极推动数字化治理模式创新，提升社会管理能力；持续优化利企便民数字化服务，提升公共服务能力。这就要打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的公共服务。与此同时，要推进公开平台智能集约发展，提升政务公开水平，优化政策信息数字化发布，变“人找政策”为“政策找人”。

图源｜央视网

数字政府的演进迄今经历了至少三个主要阶段。数字政府1.0主要是个人计算机（PC）时代的产物，旨在把政府从线下搬到线上，通过内部管理信息系统、办公自动化和政府上网工程等推动政府业务的数码化。但是，该阶段的数字政府存在单向性、统一性、封闭性、静态性等特征，难以适应政府现代化的发展要求。数字政府2.0是移动互联网与社交媒体的产物，政府依托第三方提供的外部平台，通过网站、博客、微博等开放系统，免费或低廉地同民众互动交流，具有很强的互动性、定制化、多媒体性等特征。到了数字政府3.0时代，则是大数据、人工智能、物联网等新一代信息技术在政府中的广泛深度应用，推动政府的数据化、智能化，实现政府数字化转型，打造智能政府。

数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，涉及谁来建设（谁指导建设）、为谁而建（服务谁）、为何而建（应用场景在哪里）和如何建设（建设路径在哪里）等关键问题，并关乎深层次的数字化转型问题。数字政府建设的目标是满足人民日益增长的美好生活需求，通过政府运行的数字化使人民生活的安全感、获得感和幸福感显著提升。因此，数字是手段，政府是载体，而以人民为中心是目标，不能本末倒置，为了数字化而数字化。与此同时，数字政府特别强调数据共享和业务协同，将其贯彻于政府管理和服务的全过程和各个环节。因此，数字政府建设要实现政务数据在不同地域、层级、部门、业务和系统之间的流通互认共享，实现数字政府建设的“全国一盘棋”。

数字政府可以降低政府运行成本，提高政府效率和效果，但是数字政府能否改善社会公平还没有得到充分研究。特别是以OpenAI开发的ChatGPT等为代表的新一代人工智能技术发展迅猛，在政府部门应用时会同时带来社会公平的机遇和挑战。本文将追溯社会公平的概念嬗变及其在数字时代的意义，从理论上探讨数字政府如何影响社会公平，考察数字政府影响社会公平的作用机制，并提出推进数字包容的对策建议。

数字时代的社会公平为何至关重要

（一）社会公平是公共管理的第四支柱

组织管理强调经济、效率和效果，而公平没有得到充分重视。无论是20世纪初泰勒制所推崇的效率运动，还是20世纪末的“新公共管理”运动所倡导的结果导向和效率至上，都忽视了公平的价值。1968年召开的明诺布鲁克会议代表了公共管理的价值转向，特别是弗雷德里克森所发起的“新公共行政”运动大力倡导社会公平（social equity），将社会公平视为公共管理的第四支柱，排在效率（efficiency）、效果（effectiveness）和经济（economy）之后，使公共管理的价值体系从3E走向4E。

社会公平强调多元性、包容性、可及性、可负担性等维度，要求政府对少数人兜底，守住底线，保障社会公平。比如，美国总统拜登在2021年1月上任伊始就签署总统令，推出了种族公平和少数社群支持的计划。该计划倡导所有人都应得到政府的公正对待，特别是少数族裔、不同性取向的人、小众宗教团体、残疾人、农村地区居民、贫困人口等人群。

我们需要认识到平等（equality）、公正（justice）和公平（fairness/equity）之间的区别，并明确为什么公共管理注重的是公平。平等意味着人人平等，不考虑其背景和状况，而这就意味着平等基础上的不平等。就像高矮不一的人们去看比赛，如果每个人都站在同样高度的椅子上，那么等于原地踏步，并不会实质性改变人与人不平等的现实状况。

与之不同的是，公平强调对弱势群体的适度倾斜和照顾，使他们能够得到必要的救济和援助，从而达到不让一个人掉队的目的。人生而不平等，但是政府的分配和再分配政策则可以削峰填谷，使社会更加公平。因此，社会公平背后的价值逻辑同我国政府近些年推动的基本公共服务均等化、脱贫攻坚、乡村振兴和共同富裕等计划是高度契合的，也体现出中国式现代化所强调的价值取向。

学者们认为社会公平包括四个维度，并对它们之间的关系进行了探讨。这四个维度是程序正义（procedural fairness）、可及性或分配公平（access）、服务质量公平（quality）以及结果或效果的公平（outcomes）。最近，有学者提出对社会公平框架的多中心拓展（polycentric extension），认为要充分考虑到地理空间对社会公平的意义。

在《公共行政评论》（Public Administration Review，PAR）创刊75周年之际，对其1940—2013年发表的论文进行的综述显示，不足5%的论文是有关社会公平的。这些论文主要关注人事和公共政策，而对预算或伦理问题关注不够。这些研究探讨的议题往往是女性和少数族裔在公共部门的专业晋升中得不到公平待遇，但是对更广泛意义的社会公平还重视不足。在公共管理领域，代表性官僚理论（representative bureaucracy）往往被视为社会公平的重要推进器。该理论认为，政府公务员在性别、种族、年龄、阶层等方面的构成，要在一定程度上反映社会公众的结构，如此才能使少数群体得到必要的照顾。

（二）数字时代的社会公平

和前数字时代不同，数字时代为实现社会公平带来了新的机遇，也提出了新的挑战。互联网代表着公开、开放、共享、平等，意味着“世界是平的”。数字时代的机遇在于数字技术带来的再平衡与再分配契机，可以实现数字技术的包容性，真正让“世界是平的”。比如，线上沟通、工作和交易，使很多人克服了物理、身体、心理等方面的缺陷或障碍，可以增加就业、创业、交友等许多生活和工作机会。

但是，互联网也可能加剧社会不公平，特别是不同人使用互联网的情况不同而带来的不同影响。数字时代对社会公平的关键挑战在于，数字鸿沟会催生数字难民，数字技术会导致收入差距扩大、数字红利的分配不平等。与此同时，互联网和新一代信息技术的引入，也导致机器换人的失业风险陡增，特别是使弱势群体面临失业、减薪和生活困难，进一步加剧社会不公平。因此，不能笼统地说数字时代的社会公平一定会得到改善。

数字排斥（digital exclusion）与数字鸿沟（digital divide）、数字区隔是同义词，都是指人们因为各种原因而无法使用互联网及其他数字技术。数字鸿沟之所以备受关注，就在于弱势群体往往首当其冲，成为数字鸿沟的牺牲品。概括来说，人们会面临想不想（态度与观念）、能不能（硬件、软件、互联网）、会不会（技能与知识）和敢不敢（安全与信任）的问题，而这些问题会综合作用，使弱势群体被拒之门外。

数字技术之于国家和公民，意味着双向赋能，既强化了政府治理社会的能力，也使公民可以行动起来维护其合法权益。探讨数字时代的社会公平，意味着我们需要在社会公平的概念中引入数字维度，考察数字社会公平会发生怎样的改变。数字技术的广泛普及和深度应用会显著影响社会公平，而数字技术在政府部门中的应用及其对社会公平的影响则是本文特别考察的重要方面。

数字政府如何影响社会公平

数字政府对社会公平的影响是双重的，既可能会促进社会公平，也可能会加剧社会不公平。因此，数字政府的建设既对社会公平带来正面影响，也会带来负面影响。

（一）正面影响

政府整体的数字化转型会对社会公平带来正面影响，主要表现为数字政府转型过程中带来的数字普惠促进政府过程的透明化、政府运行的规范化、民主参与的便捷性，等等。一般来说，数字政府的应用场景包括三个维度，分别是电子信息或透明公开、电子服务、电子参与或电子民主。

数字政府对社会公平的影响是多方面的，既可能涉及政府和公民的互动，也可能同政府内部运行有关。在政民互动方面，与社会公平相关的政府职能主要是社会管理与公共服务（包括政务服务），它们都涉及政府通过信息技术同民众打交道。在政府内部运行方面，则涉及政策决策是否重视社会公平价值，能否体现社会公平原则。

浙江省政务服务一体化APP“浙里办”

首先，数字政府是以政府信息公开和透明开始的，将政府信息通过各类数字渠道加以公开，使人们都可以访问和查阅，并对政府进行监督和问责。这极大地提升了人们的社会公平感，也对政府形成了震慑效应，避免政府暗箱操作可能带来的社会不公平。

其次，数字政府能够实现对公民需求的精准识别和立体画像，避免弱势群体被忽视或无视，使公共服务更加精准高效，并让弱势群体得到兜底和照顾。数字政府会促进社会公平，而前提是数字政府可以推动数字普惠，从而实现社会公平普惠。

最后，数字或线上的政府会比物理或线下的政府更公平，主要在于数字政府可以尽可能减少基层干部的自由裁量权，压缩人情、私人关系、裙带关系等非正式规则发挥作用的空间，避免由此导致的同人不同策、徇私枉法和不公正待遇。过去人们和政府部门打交道，往往需要请托、找关系、走后门，付出经济成本和人情负担。随着越来越多的政务服务可以网上办理，人们不需要认识和熟识具体办事的基层干部或街头官僚，网上办事不求人也带来了社会公平。与此同时，数字政府使任何操作都是全程留痕和有迹可循的，也使公务员不敢以身试法和铤而走险，从而使各类事项能够尽可能做到公事公办。数字政府实现了对公共服务全过程的痕迹管理，有利于强化政府透明、问责、廉洁，避免政府资源的跑冒滴漏。数字技术的处处留痕，可以避免富人被偏袒、穷人被歧视。

（二）负面影响

即便数字政府在许多方面有助于促进社会公平，但其也在很大程度上对社会公平起到了负面作用。在起点、过程和最后阶段，数字政府如果建设不力或运行失灵，都可能让社会不公平进一步加剧。

首先，技术创新扩散模型认为，优势群体与弱势群体之间在采用和接受新技术方面会存在较大差异。一般来说，优势群体会先尝鲜，而弱势群体因为种种原因往往最后才接触新技术，甚至不采用新技术。这就出现了所谓的“数字鸿沟”，即人们在数字技术的采用方面出现越来越大的差距，以至于形成难以弥合的鸿沟。数字鸿沟会导致数字难民，使弱势群体输在起跑线上。从不利的方面而言，数字政府对社会公平的危害主要体现为数字鸿沟所带来的马太效应。越是弱势群体，越可能因为数字鸿沟而成为数字难民，被排除在数字空间之外，无法获得数字政府带来的技术红利。这使数字政府难以实现数字普惠，而更有可能加剧当前因为数字鸿沟而带来的社会不公平。

其次，数字政府也会让弱势群体输在过程中。同等条件下，富人和穷人是不平等的。人们的时间成本和机会成本不同，所以排队等候的成本不同。数字政府让富人更容易获得公共服务，而穷人则依然面临更多现实难题，比如看病难、买票难、打车难等问题。过去所有人同等待遇，都要线下排队买票，现在一些人可以足不出户一键完成各项事务，甚至可以通过购买加速软件来插队；另一些人则依然不得不线下死等，在获取公共服务方面希望渺茫。比如，农民工返乡过年往往面临春运一票难求的尴尬，而老年人招手也拦不住出租车。

英国2016年上映的电影《我是布莱克》，就折射出数字鸿沟与社会不公平之间的紧密联系。数字时代的马太效应令人震惊，因为越是弱势群体，越面临更深的数字鸿沟。影片中的主人公丹尼尔·布莱克是一位59岁患有心脏病的木匠，他在领取失业救济金的过程中遭遇政府部门的烦琐程序，因缺少互联网技能而备受艰辛。比如，为了证明你没有工作，你就要证明自己在努力找工作。再如，政府取消了所有纸质版的申请表，要求申请人通过电脑提交电子申请，而这难倒了不会电脑的布莱克。布莱克临终前呼吁：“我不是一串社保号码，我的名字是丹尼尔，我希望得到尊重。我是一个堂堂正正的人，不是沿街乞讨的乞丐。我在此希望争取我的权利。我是一个公民，无所奢求，无所妥协。”这些不必要的程序、奇葩证明和形式主义，使弱势群体的命运掌握在别人的手里，他们变得无力和无助。

电影《我是布莱克》剧照

最后，弱势群体可能因为数字政府而输在了最后一公里。行政负担是人们在同政府部门打交道的过程中所承受的各类成本，包括学习成本、合规成本和心理成本。数字政府可以降低行政负担，但是会导致行政负担不成比例甚至反比例的分布。行政负担同公民的人力资本、社会资本和行政资本有关，而在这些方面较差的弱势群体就面临较大的挑战。对于优势群体而言，行政负担的降幅明显；但是，对于弱势群体来说，行政负担的下降却不明显，甚至不降反升。数字鸿沟造成了优势群体与弱势群体的差距，加剧了社会贫富差距，导致政府行政负担在不同群体间的分配不平等。

更加值得警惕的是在数字政府3.0时代，大数据、人工智能等新一代信息技术应用于政府而带来的社会公平危机。智慧城市希望万物互联，让一切都可以数字化，但是这却可能带来令人恐怖的情境。政府应用大数据会带来社会不公平，因为大数据是对既有社会结构的映射，会使社会不公平被放大和延续。比如，历史犯罪记录以少数族裔为主，这可能使由此分析出来的大数据天然地歧视他们。街头摊贩等非正规经济往往是弱势群体的生计所系，在此前的时代他们可能是漏网之鱼，但是数字政府时代的一网打尽则可能让他们无处藏身。

政府管理和公共服务的自动化与智能化，也会导致社会不公平。不少城市使用的小客车摇号系统、中小学学位派位系统、商品房摇号系统、医院挂号系统等稀缺公共资源分配系统，看似是公开公平的，实则可能存在较大的不公平隐患。比如，小客车摇号看似人人机会平等，但是并没有触动已经拥有牌照者的既得利益。在不触动存量的前提下对增量进行调整，显然是杯水车薪的表面公平。

街头官僚操作不当导致的不公平往往是偶发性不公平，因为一事一议自然会导致同人不同策。但是，系统设计本身带来的不公平则是系统性不公平，这种算法歧视也会导致一错全错。算法机制的内在歧视会放大社会不公平，政府流程数字化使某些偶发的不公平现象变得常态化和系统化。因此，我们很难说人工比智能就更公平或更不公平，而运用了人工智能技术的政府能否让社会更公平也值得探讨。与此同时，对数字政府的巨额投入也会挤占原本用于社会公平方面的投入，因此需要综合评估数字政府的投入和效益之间的关系。

未来算法社会的恐怖之处在于，当一个个鲜活的人变成算法中的一串数字符号时，就很难保证人还能够过上有尊严的生活。对美国印第安纳州福利资格自动认证系统、洛杉矶无家可归者协调入住系统、阿勒格尼县家庭筛查系统等案例的研究发现，这些系统背后的算法并不比人类更加中立、公正和明智，而贫困人口和工人阶层正在成为新数字贫困管理工具的对象。政府使用算法进行自动决策，但是却导致数字歧视乃至“自动不平等”，让人处在“数字济贫院”而不自知。算法错误和有意排斥严重影响人们的生活质量，甚至危及他们的生存机会。

“弱者的武器”这一隐喻是指被剥削者看似是弱者，但是却可以采取各种富有聪明才智的手段（所谓的“武器”），同剥削者进行猫和老鼠式的对抗。政府通过数字技术而实现全副武装，可以强化对社会的监控，并没收弱者的武器。当弱者的武器被解除后，他们对政府的威胁被削弱，政府尊重弱者的意愿也会降低，并会带来政府对少数群体和边缘群体的污名化与系统性歧视。所以，数字化可能会造成政府与民众之间权力的不对称，不利于弱者反映其利益诉求。

与此同时，数字政府的刚性约束较强，也使必要的自由裁量权被过分挤压，导致弱势群体得不到应有的关注和倾斜。弱势群体可能因为个人原因而无法达到政府部门规定的要求，并被拒之门外，不能得到他们本应获得的服务或福利。弱势群体被政府拒之门外，过去是看得见摸得着的实体门，而现在则变成了看不见摸不着的数字门。比如，不少低收入、低学历、工作不稳定的弱势群体，经常因为工作调整和短期租房而搬家。他们往往不能很好地保管个人证件等关键证明材料，也使其在和政府打交道的过程中面临尴尬。当数字技术成为政府部门办事的硬性要求时，办事人员面对这些无证明材料的人时常常爱莫能助。

（三）综合分析

数字政府建设的期许在于使政府更加全知全能，从而更高效地提供公共服务和进行市场监管。但是，数字政府是否会让社会更公平，则取决于数字政府建设进程和成效如何。当前对数字政府的期许是提高效率和降低成本，但是很少涉及数字政府对社会公平的影响。数字政府对社会公平的影响可能是非线性的，二者的组合关系也会比较多元。如图1所示，政府的数字化水平有高有低（线下与数字），社会公平程度也或高或低，而二者的组合关系则可以简单分为四种。

图1　数字政府与社会公平的关系

在政府的数字化和社会公平都较低的时期，加快推动数字化可能使社会公平得到改善（二者正相关）。但是，如果数字化并没有带来社会公平的改善，则会出现所谓的“数字悖论”（二者负相关）。社会公平程度较高的情况，既可能是政府数字化带来的数字公平社会（二者正相关），也可能是前数字化时期政府其他方面改革而打造的公平社会（二者无关）。由此可见，数字政府同社会公平的关系是复杂而微妙的，并可能存在多种情形。当前数字政府还面临转型过程中的阵痛与曲折，对社会公平的影响也需要长期观察。

如何让数字政府更加普惠

（一）数字包容的实现路径

本文探讨了数字政府和社会公平之间的关系，认为数字政府对社会公平的影响具有双面性，既可能会促进社会公平，也可能加剧社会不公平。面对数字政府可能带来的社会不公平问题，我们应该秉持“数字包容”的态度，缩小优势群体与弱势群体之间的差距。建设更具公平性的数字政府，要强化数字政府的包容性。推动弱势群体尽快补齐短板，让他们也能用上数字政府，是弥合数字鸿沟的关键所在。

数字包容（digital inclusion）是人们都拥有使用数字技术的公平机会，也意味着要推动数字平权（digital equity）运动，实现数字时代的人人平等。要想提升数字包容水平，就要认识到数字不包容的深层次原因。公共服务均等化也意味着数字服务均等化，实现数字包容就需要在供给侧和需求侧两个方面同时发力。

从供给侧改革的推动作用来看，意味着政府提供有温度的数字服务，实现数字普惠。政府要加快信息无障碍建设，让人们在网速、上网费、硬件、软件等方面实现均等化，并严厉打击网络诈骗，保护个人信息，使人们可以上网不上当。政府要推动所有终端、接口和界面的适老化改造，使用老年友好型界面，配备残障人士可用功能，切实提升数字服务的可及性、兼容性、便捷性、友好性等方面。

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图源：“浙里办”微信公众号

从需求侧赋能的拉动作用而言，则要让每个人都成为有能力的用户，可以使用数字政府的各类功能并从中受益。要提升人们的数字素养（digital literacy）、数字资本（digital capital），从不会用走向会用。当然，在提升数字素养方面，与其强制与倒逼，不如助推与引导，从入门的行为特征出发设计能够事半功倍的政策措施。

在数字政府建设的过程中，还要做到线下互动渠道的保留、过渡与存续，避免完全线上办理业务可能带来的不适。比如，保留政务服务大厅、政务热线等线下公共服务渠道，促进数字政府建设的转型与过渡，使人们逐步过渡到完全线上的数字政府。

目前数字政府建设还处于持续发展阶段，距离理想状态的数字政府还有很大差距。即便政府的经济性、效率性和效果性提高了，也未必就会自动带来公平性的提升。政府应将社会公平维度纳入数字政府建设的愿景中，从制度设计层面减少不公平发生的可能性，并将对公平性的考量纳入政府问责范围。要强调数字政府建设的社会公平之维，加强对不公平设计的审查和纠偏，实现数字政府的公平期许。政府的数字化转型要强调政府部门对公平性的责任，加强对数字公平的问责，让数字政府更加有社会公平的“温度”。在推动共同富裕的进程中，除了关注收入和财富的分配、再分配和三次分配，也应特别关注数字空间的社会公平。

（二）未来研究方向

在探讨数字政府与社会公平之间关系时，我们假定是数字政府影响社会公平，数字政府决定了社会公平向何处去。但是反过来讲，社会公平也会形塑数字政府，二者并非单向线性关系，而可能是双向互动关系。在一个相对公平的社会，人们对政府的规模、范围和职能会有一定的预期，并会使政府在使用数字技术时更加注重社会公平，由此导致社会更加公平。相反，在一个相对不公平的社会，数字政府的使用会反映社会结构中的不公平一面，并进一步强化社会不公平。

换句话说，社会公平会引导什么样的数字技术能被政府使用，以及政府如何使用这些数字技术。而这也是人类社会从农业、水利、蒸汽机、电力、信息技术和智能技术等的发展历史中所汲取的经验和教训，即技术由谁来决定如何使用和为谁服务，决定了社会进步的方向与速度。因此，社会公平会影响数字政府，而社会不公平会加速或催化政府数字化转型，二者是双向互动关系而不是单向影响关系。

在政府、技术与社会三者之间，政府会使用技术对社会进行规训。与此同时，技术如何被政府使用，不仅取决于政府的意志，而且同社会如何参与和监督政府过程有关。因此，政府会使用技术影响社会，而社会也会使用技术来影响政府。这意味着我们要跳出单向度的思维模式，认识到政府、技术与社会之间错综复杂的关系，并更深入地考察数字政府与社会公平之间的关系。

数字政府涉及政府履职的各个方面，深入到政府业务流程的各个环节，因此不能笼统探讨数字政府会对社会公平产生什么样的影响。政府部门分为不同类型，包括监管、分配、再分配、三次分配等不同职能，并会因为数字化转型而对社会公平产生不同影响。与此同时，社会公平也涉及多个维度，对于不同社会群体而言也需要不同的考量。我们可以相对多维地测评数字政府建设进程，但是却难以评估社会公平。社会公平的测评面临很多挑战，包括标准如何设定、客观还是主观、如何获取多源数据等方面。未来研究应关注社会公平的进一步概念化和测量问题，探讨如何更好地捕捉和分析社会公平，以及数字政府对社会公平的影响。

对数字政府与社会公平之间关系进行多维分析时，需要以更细颗粒度加以具体探究，探究什么样的数字政府会如何影响什么样的社会公平，考察不同政策和服务领域的政府数字化转型及其对社会公平的影响。比如，新一代人工智能技术会使算法歧视日益成为问题，并推动政府形成算法科层制。当政府决策和政策执行日益通过自动化和智能化实现时，算法歧视问题凸显，对社会公平的威胁也将受到更多关注。再如，在医疗、教育、养老、残疾人服务等社会政策领域，以及跨地区人口流动、外国人来华旅游、移民等这样的跨境往来场景，数字政府对社会公平的影响较为凸显，也值得更多关注和研究。我们期待未来研究可以聚焦特定场景中的数字政府项目，并对其可能给不同社会群体带来的社会公平影响进行考察。