朱长征：农民养老金，不应再成收入差距的放大器

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本文缩减版以“经济学者建议较大幅度调高农民养老金待遇”为题，发表于6月12日《第一财经日报》

养老金制度的进一步变革，应回归其社会福利的普惠和平等属性，淡化身份、职业和职务特性

麦肯锡近期公布的一项2024中国消费趋势调研报告显示，整体上消费者预期谨慎；调查发现的趋势之一是信心和情绪明显分化：在几类群体中，一二线新中产、农村中老年最为悲观，Z世代、一线富裕银发族、三线富裕中老年明显乐观。

这项覆盖近12000人的调查反映出，同样是中老年人、同样赋闲（退休）在家，农村居民与一线、三线城市居民相比，消费信心出现了断裂，呈两极化走向。其缘由笔者认为并不复杂，主要是收入因素使然，也即养老金等社会保障待遇。

一边是缺乏收入来源的农村老人，他们几乎完全依赖数额并不多的转移性收入——养老金，时常还需年轻一代接济，遇到生病、救急等情况更是如此；另一边，在城市退休的机关事业单位和企业人员，享有较高比例的替代率（退休后的养老金占退休前工资的比率），每月能拿到数千至上万元不等的养老金，他们在享受退休生活之余，有些人还有余力支援下一代。

将在今年10月结束过渡期的“养老金并轨”眼下广受关注[1]，机关事业单位退休人员和企业退休职工当前养老金相差将近1倍，比10年前有了扩大[2]，但落差更大的其实是农村居民（或以城乡居民总括[3]）养老金，它与前两者的差距是数十倍至上百倍。

客观上，上述三个群体养老金的巨大差距部分源于农村养老金制度建立较晚，农民限于收入因素参与“新农保”或城乡居民基本养老保险程度又低，大部分农民也就享受不到“多缴多得、长缴多得”这一激励机制的好处。但如果撇开城乡居民养老待遇的个人账户部分，单独考察基础养老金，即中央和地方财政对居民的转移性支出这部分，不难发现，农村居民、企业退休职工、机关事业单位退休人员这三类群体的养老待遇，在起步阶段就隐含了产生巨大落差的制度设计局限。

农民养老金待遇的起点很低——十年前城乡居民基本养老保险制度合并时，中央确定的基础养老金标准起步仅为每人每月55元，后经几次上调，到2023年为103元（今年的政府工作报告提出“城乡居民基础养老金月最低标准提高20元”，由此增加到123元）。以这部分中央财政全额补助为基础，省及市县区政府再提供补贴，形成社会统筹部分的居民养老金。

笔者根据媒体报道和各省官方信息粗略统计，到2023年末，绝大多数省份的农村居民养老金最低标准不足200元/月，有六个省份不到120元/月；超过300元/月的仅有上海、北京、天津等少数几个省市（参见表格）。

注：此外指城乡居民基础养老金最低标准，而非实际人月均所得。

数据来源：作者根据各省人力资源和社会保障厅（局）或财政厅（局）发布信息整理，个别参考媒体报道。

【城乡居民每人实际拿到的养老金，即包含个人账户部分在内的人月均额，自然高于最低标准。据浙江省人保厅数据，2022年该省城乡居保人均待遇水平为408元/月，居国内各省区第一；各省内城市间有差异，如苏州市2023年居民基础养老金最低标准为655元/月，高于江苏全省的208元，厦门市2023年居民基础养老金为350元/月，高于福建全省的160元；各省份对个人缴费满一定年限者每月增加基础养老金若干元，对年龄超过65岁（或70岁、80岁）者也略有提高。】

野村证券中国首席经济学家陆挺今年初在一个论坛上谈到，他估算中国有近1.7亿老人退休（养老）金只有100元-300元/月。

在媒体的报道中，我国养老金差距的典型对照是这样的：机关事业单位退休人员，每月能拿到1万多元（科级约11000-12000元）；企业退休职工，4000多元；农村老人，每个月只有100多元。也就是说，干部退休养老金是农民的70-100倍！

农民实际每月拿到的养老金会高于当地最低标准，但平均而言水平仍不高。《中国劳动统计年鉴》数据显示，2022年全国机关事业单位和企业退休人员的月均养老金分别为6099.8元和3148.6元。而同期，包含社会统筹和个人账户在内的城乡居民养老金，全国人均仅每月205元。前者约是后者的30倍。

以普通三四线城市江西省鹰潭市为例，2023年初，该市社会保险事业中心发放养老金的一份通报，也基本印证了上述差距。根据其发放额和人数推算，该市机关退休人员养老金为人均5080元/月，企业退休人员为人均2369元/月，城乡居保人员为207元/月。前者是后者的近25倍。

世界上养老金差距这么大的国家可能并不多。

有些人对此不以为然，认为农民（城乡居民）以前并没有像机关和企业单位人员那样按月缴纳养老保险费，所以他们现在自然难以享有较高的养老待遇。

这一论点看似有理，但比较近八年机关事业单位和企业退休人员的养老金（人月均），每年都保持一定幅度的增长，增幅在3.8%-6.5%之间（在此之前是每年增长10%）。若以某人养老金5000元/月、年增长4%为例，财政为此每月增加支出200元；若以10000元/月、年增4%计算，则财政每月增加支出400元。这种增长是年度连续的。

反观同样是财政出资的农民基础养老金，十年时间人月均累计增加额还不到70元。

这显示出：一方面，在我国社会保障支出总体规模偏低的情况下，其投向过于集中在少数人群，特别是以退休金和养老金的形式集中于机关事业单位离退休人员和企业退休职工，而近1.7亿农村居民所领取的政府转移性收入微乎其微；另一方面，近些年的社保制度并轨等改革，不仅未能扭转不同群体养老待遇的巨大差距，而且还在继续扩大原来的两极化趋向。

在此有必要将养老金与以前使用的“退休金”作个辨识。退休金这一通俗说法，尽管已经约定俗成，但它实际暗示农民并不在这个体系之内，似乎农民以前所从事的农业生产劳动，特别是他们的个体性劳动，与退休待遇并无直接关联。

此论甚谬。追溯过去75年的中国经济社会发展历程可发现，农民这个阶层恰是快速工业化和城市化过程中最亏欠的对象。如笔者在《农民养老：扩内需的扎眼短板》[4]一文中提出，农民群体至少在过往农业反哺工业、户籍流动、土地转让收益等方面作出了巨大牺牲，他们的改革和发展的获得感远低于其它群体。在今天，农民群体不应该再成为养老金制度变革的被遗忘者和被损害者。

农民基础养老金多年停滞不前，居民收入增长缓慢，对疫后消费复苏、经济增长及实现共同富裕目标都产生了拖累影响。三年新冠疫情更加重了这一状况。新冠疫情期间，包括笔者在内的不少学人不断呼吁，给一部分群体，特别是中低收入者直接发钱。海外不少国家通过对中低收入者的各项补贴，很快走出疫情迎来消费复苏，个别国家单个家庭新冠期间获得的各类补贴甚至达3万美元。就我国而言，除了那些生活困顿者，这上亿60岁以上的农村老人，正是最需要补贴的对象。

今年全国“两会”期间，政协委员连玉明、人大代表裴春亮等都提出建议，应当较大幅度统一上调农民养老金，实行城乡无差别化养老政策。

中国人民大学教授岳希明等所作的中外比较研究发现，目前我国居民收入的不平等主要不是由市场因素造成，而是源于收入再分配政策力度不足。当前，社会保障政策和个人所得税政策是再分配政策的两大主要工具。以往研究和国际经验均表明，社会保障制度的再分配效应远大于个人所得税制度[5]。

社会保障收入对基尼系数的改善，来源：岳希明文章

近年来，国之上下不懈求解国内需求不足的对策，习惯性地偏重于刺激居民加杠杆购房购车购物，而忽视收入这个中心环节，以致外围功夫虽繁多却效果不彰。刺激政策一再加磅、消费物价指数持续低落等都是其外在表现。无论是给中低收入者直接发钱这类应急举措，还是较大幅度调高农民养老金这类长效策略，满足低收入者的生存性消费需求，都是扩大内需、挖掘增长动能的必要举措，而且它们还事关公共财政和再分配政策的正义属性，以公平为原则的再分配可起到缩小收入差距的作用。

来源：WIND、中泰证券研究所

与弥补农民养老金亏欠同样重要的是，应当在相关制度和机制设计中落实“三个平等”理念——即身份平等、基本公共服务获取权利平等、土地和不动产财产权利平等（刘世锦，2024）。养老金制度的进一步变革，就应回归其社会福利的普惠和平等属性，淡化身份、职业和职务特性。在组成我国养老金体系的三大支柱中，由公共财政覆盖的第一支柱基本养老保险，更应如此。*

[1] 2014年我国开始机关事业单位人员与企业职工实行同样的基本养老保险制度，设置了10年过渡期，至今年10月结束，完成并轨。

[2] 据《中国劳动统计年鉴》，2014年机关事业单位和企业职工退休者月均养老金分别为2741.5元和2063.9元，到2022年，两者分别为6099.8元和3148.6元。

[3] 2009年我国开展新型农村社会养老保险制度试点（简称“新农保”），2011年开展城镇居民社会养老保险制度试点，2014年两者合并统一为城乡居民基本养老保险制度。

[4] 见FT中文网，2024年3月28日

[5] 岳希明等，共同富裕：不同的收入分配目标需要不同施策，《国际税收》2022年第1期

作者为经济学者，“长平投研”主理人

本文是作者“养老金三步曲”系列之二

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