鄂尔多斯“自救”通告刷屏，背后的法治思维培育问题或许才是关键

编者按

据“平安鄂尔多斯”微信公众号消息，鄂尔多斯市委政法委员会11月3日发布通告，公告指出，“在鄂尔多斯，如您遭遇危及人身安全的情况，特别是危及生命安全的紧急情况时，根据《中华人民共和国刑法》第二十一条、《民法典》第一百八十二条等相关法律之规定，您有权采取措施自救，或及时紧急避险，但请谨记：在自救和避险时，不要损害他人生命。事后，我们会安排相关部门对事情过程进行回溯和研判，并提供必要的法律援助，依法依规处置。”这份通告迅速引发公众热议和称赞，在社交圈刷屏。通告对上述两个法律条款向公众进行了普法，使公众在面对紧急情况时有了依法行为的思维；也有部分观点将之与保定市男子为买奶粉持刀闯卡一事结合讨论。除了强调公权力应尊重权利，凸显人文关怀。从更深层次来看，这些问题本质都指向了不确定性时代公众法治思维的塑造。

本文指出，当社会处于应急状态时，保守的公民会变得激进，平常的守法行为偏好会改变，不守法的行为会增多，且许多违法行为都带有“应激”的特征。而拥有法治思维的主体在面临不确定性选择或事件时，将不会依赖于自身的感性好恶，而是充分依据立法规范率先做出合法性与合理性判断，进而选择相应的合规合法行为，从而极大地降低违规违法行为产生的概率。全民法治思维的培育将促进集体行动合法性的形成，破解紧急权力下的守法难题，形成全民自觉守法用法的实践形态。本公众号特此推出，供读者思考。仅代表作者观点，不代表本公众号立场。

不确定性时代如何形塑确定性的法治思维

——基于法治教育的视角

任海涛｜华东师范大学法学院教授

本文原载《探索与争鸣》2022年第10期

为方便阅读，有删减

具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

伴随着全球化、现代化进程的深入发展，当下人类社会已经进入到以复杂性、脆弱性、易变性为鲜明表征的阶段。在这一阶段，各类行为主体之间产生了极其复杂的联系与互动，各种社会风险的发生不仅完全超出了个体的认知能力与预测范围，而且传统的社会管理机制也无法有效应对，甚至还会在管理过程中产生更大的不确定性，这即是不确定性时代的显著外在表征。有论者针对不确定性时代的运行规律指出，当前人类社会面临的全球治理的不确定性是全球化进程的必然逻辑结果，其源自人类活动的高度全球化以及现代社会制度的极端复杂化，因而，过往的治理机制必然会出现失灵的状况，并进一步在各类治理领域中引发多样化的不可预测性、缺乏规律性的后果。

因此，在不确定性时代，诸多行为主体很难再依循过去的行为方式与理性从事社会活动，特别是在面对网络、金融、环境、卫生等领域的风险时，任何主体都难以具备充足的经验、知识、技能来精准地判断风险的产生源头、相关责任者以及合适的应对路径。各类违规违法行为大量产生，尽管该类行为所导致的后果并非出自行为者的本意，但不确定性时代在客观上确实导致了许多行为主体因无所适从而“被迫”做出某类违规违法行为，并进一步加剧了时代的不确定性，形成恶性循环。

在这种复杂的背景下，法治思维的重要性不言而喻。法治思维意指行为主体在法律知识和法治理念的指导下，运用法律规范、法律逻辑以及法律精神对其所遇到的各类问题展开分析、研判、推理并形成结论的认知过程。拥有法治思维的主体在面临不确定性选择或事件时，将不会依赖于自身的感性好恶，而是充分依据立法规范率先做出合法性与合理性判断，进而选择相应的合规合法行为，从而极大地降低违规违法行为产生的概率。法治思维的确立可以使行为主体时刻注意自身行为的规范性，从而在不确定性时代尽可能地降低违规违法行为的发生概率。有论者指出，法治思维内涵的多种意识要素，如程序优先、权利本位、尊重制度等，都是当前推动国家治理体系和治理能力现代化的必备思维要素。由此可知，法治思维显然是降低不确定性时代各类风险发生的重要智识资源，一个普遍确立了法治思维的社会必然是一个法治社会，而要促使全体社会成员形成法治思维，法治教育的助力是必不可少的。本文拟从法治教育与法治思维的辩证关系、法治教育的实践困境、完善法治教育体系的路径等方面展开分析。

法治教育与法治思维的辩证关系

在实践维度上，唯有规范健全的法治教育才能促进行为主体形成完善的法治思维，就二者的关系而言，法治教育是形塑法治思维的重要途径，而法治思维是实施法治教育的重要内容。

（一）法治教育是提升法治思维的重要途径

思维的形成是一种内化与外化相结合的过程，法治思维亦是如此。法治思维的养成既需要行为主体自觉主动地将理论与实际相结合，也需要依靠外部的环境与机制对行为主体形成促进作用，两者共同形成现代化的法治思维。在上述外化的进程中，法治教育发挥了不可替代的作用，完备的法治教育能够促使行为主体正确高效地养成法治思维。

第一，针对部分行为主体对法治思维重视不足的情况，法治教育能够为其提供扎实的制度及政策保障。实践中，法治教育具备健全性、稳定性的特质，可以通过制度化的设计，为行为主体法治思维的养成提供针对性的目标、原则、理念、方法等。这不仅有助于提升行为主体对法治思维的重视程度，也能为社会擘画长期稳定的法治教育格局。譬如，法治教育可以提升领导干部的守法意识。不确定性时代下，部分领导干部盲目追求社会稳定而采取一系列突破法治底线的“硬核”手段，减损公民权利或增加公民义务，如疫情防控过程中的技术滥用、粗暴执法等行为。法治教育可以提升领导干部的守法意识，使其严格遵守法律、坚守法治底线。

图源：“平安鄂尔多斯”公众号

第二，法治教育能够提供大量专业的法治教育人才，形成健全的人才培育机制，为提升全社会的法治思维贡献人才力量。正如同法律知识本身具有高度的专业性一样，法治思维亦需要经过专业的培训与学习才能够被相关主体所掌握和运用，仅靠自学很难形成规范健全的法治思维。法治教育所依靠的众多专业人才恰恰可以弥补行为主体的上述不足，这类专业人才普遍接受过良好的法学教育，掌握了基本的法律知识与技能，在法治教育过程中能够以高效益的手段夯实行为主体法治思维的根基，提升大众的整体法治素养。

第三，法治教育亦可为行为主体法治思维的养成提供扎实的物质保障。法治思维需要扎实的物质层面的支持，只有当全体社会成员的法治思维普遍得以养成，法治社会方能拥有稳定的根基,而这显然需要大量的物质支持。其中，除了专业人才资源以外，财政支撑是不可或缺的因素。在这一方面，专业的法治教育为法治思维的培育活动提供了丰富的资金支持，提供各类必要的宣讲场所、文件资料，这就确保了法治思维的培育活动能够长期稳定地运行，避免可能产生的中断、低效等不良局面。总之，通过健全的法治教育来促进行为主体形成法治思维是当前适宜的选择。健全的法治教育能够促使行为主体规范地掌握相关理论知识与实践技能，进而对法律意识、法律文化、法律精神、法治理念等要素形成正确认知，并形成扎实深刻的法治思维。

（二）法治思维是实施法治教育的重要内容

法治思维的概念范畴较为杂糅，主要是指公民信仰法律、崇尚法治，并积极运用法律思考问题、解决问题的意识。法治思维要求树立权利本位、约束权力、严格守法、尊重规则的意识，而这些意识恰恰是法治教育的核心实践领域，这决定了法治思维是实施法治教育的重要内容。

第一，法治思维体现为规则思维，尤其是宪法思维。规则是法律的三大要素之一，法治是规则之治。法治思维首要体现为规则思维，是一种基于法律规则以及其他社会规则的思维方式，要求树立规则意识与契约精神，意味着在任何条件下行为主体都必须对已经确定的合法规则无条件服从。法治思维意味着无论是公权力还是私权利主体，他们在行使权力或权利的进程中，都必须寻求已经生效的规则的支持，确保自身行为的合规与合法性。这意味着无论是公权力主体还是私权利主体，都应该秉持法治思维，在一个健全的法治社会中，对规则的尊重与恪守并不仅仅是公权力机关人员的职责，每一位公民也须责无旁贷地追求规则之治。法治思维中最重要的是宪法思维，也就是以宪法为依据，从宪法的文本和精神出发认识问题并解决问题。不确定性时代的宪法在保障基本权利、规范社会秩序等方面的功能更为凸显，如紧急状态下仍应遵守《宪法》第33条第3款规定的“国家尊重和保障人权”条款。

第二，法治思维还呈现为权利思维。现代法治以维护权利为核心导向，权利思维是法治思维的重要组成部分，权利思维要求公权力在行使进程中须始终以维护公民合法权益为使命追求，绝对不得损害公民基本权益。同时，对于普通公民而言，法治思维的权利思维特质则要求公民应积极主动地运用法律来捍卫自身权利。在此基础上，公民仍须注意行使权利时不能将自身权利凌驾于他人权利之上。易言之，权利思维不仅要求私权利主体积极维护自身利益，也要求其充分尊重他人权利。

第三，法治思维也是程序思维。法治要求限制公权力，而公开、健全的程序则是限制公权力的有效手段，程序通过可见且中立的方式有效避免了潜在的暗箱操作与偏见，确保了公权力的依法规范行使。现代法治首先体现为形式法治，追求程序正义，没有程序正义也就无法获得实体正义，这亦是为何现代法治如此强调机会公平、中立公正、权利救济的原因。故此，法治思维也是程序思维，这要求行为主体在从事相关法律活动时必须恪守程序规则，不能为了实体正义而牺牲程序正义。

可以看到，法治思维不是一个内涵单一的概念，其概念范畴较为庞大，是一个杂糅了多种法律概念的综合体，而这些被法治思维所包含的概念也正是当前法治教育的重要内容。因之，法治思维必然是实施法治教育的重要内容，法治教育的目的也正在于推动行为主体形成完善的法治思维，进而规范自身行为。

不确定性时代对公众法治教育的新挑战

不确定性时代下，法治教育的对象呈现多元化特征，既包括学校法治教育，即各级各类学校对学生进行的课堂与实践法治教育；亦包括社会法治教育，即通过向社会公众传播法律知识、法治观念和法治精神，使其具备运用法治逻辑分析和解决社会问题的能力。社会法治教育又可分为公众法治教育和领导干部法治教育。根据《宪法》第33条第4款之规定，全体社会成员都有着提升法治思维的内在动力。但在不确定性时代下，不同群体在提升法治思维方面的要求是有差异的。公众法治思维的形成是塑造全社会法治思维的基础性前提，换言之，全社会法治思维的培养有赖于整个国家深入推进依法治国战略以及公众积极参与法治社会建设。在不确定性时代下，公众法治教育是一项极为复杂且系统的工程，直接关乎全社会法治教育能否顺利开展。本文无法对全社会法治教育的种种困境及根源逐一列举，仅择其大端，集中探讨不确定性时代下公众法治教育的困境及其根源。

（一）不确定性时代公众法治教育的困境

1.不确定性时代的技术风险对公众法治教育的挑战

现代社会在推动科技进步的同时也伴生着一系列不可预知的技术风险，成为不确定性时代的“阿喀琉斯之踵”不确定性时代的技术风险呈现出多样化、隐蔽性和高度复杂性等特征。多样化意指技术风险的形式多样，囊括金融风险、信息风险、生物技术风险、卫生健康风险等多种类型。隐蔽性是指相较于传统技术风险，不确定性时代下的技术风险是潜在的，对公众的侵害可能来自诸多环节。很多新兴技术的灾难性后果在其发展的早期无法被准确地预测，公众对其危害也想象不足，更谈不上有效控制。高度复杂性体现在技术风险层出不穷并衍生出诸多不法行为，普通公众难以纠偏和抵御这些风险。所以，新兴科技在推动传统产业创新的同时，亦催生出大量的技术风险，增加了公众法治教育的难度。

以数字技术为例，以人脸识别、健康码为代表的数字技术在变革社会治理模式的同时，也给公民的权利保护带来前所未有的挑战，如部分企业过度搜集人脸信息涉嫌侵犯公众的隐私权。“郭兵诉杭州市野生动物世界服务合同纠纷案”被称为“人脸识别第一案”，该案二审判决认为：“现野生动物世界欲利用收集的照片扩大信息处理范围，超出事前收集目的，表明其存在侵害郭兵面部特征信息之人格利益的可能与危险”该案不仅体现了数字技术风险对公众人格权的侵害，更是直接彰显了公众运用法治思维维护自身权益的重要意义。但实际上，该案原告郭兵系杭州某高校法学教师，接受过系统的法学教育，具备良好的法律素养和法治思维，能够敏锐地发现潜在技术风险并运用法律武器进行维权。相比之下，社会公众法治能力有限，在面对不确定的技术风险时多是选择被动接受、忍气吞声。个人在生物识别信息维权上处于明显的弱势地位，难以察觉、监督和救济，并在侵权之诉中也往往难以举证。因此，不确定性时代下，技术风险充斥在社会生活的方方面面，产生了大量的“科技弱势群体”对“科技弱势群体”进行法治教育，塑造其应对科技风险的法治思维，至关重要且迫在眉睫。

2.不确定性时代的紧急权力对公众法治教育的挑战

不确定性时代下人类处于高风险之中，既面临着干旱、地震等自然危机，又遭受着突发公共卫生事件等风险的影响。在种种风险的包围下，根据《宪法》和相关法律之规定，国家负有保障公众生命财产安全和维护社会秩序的义务。在面对一般等级的社会风险时，国家尚可运用常规权力进行解决，但当社会处于高度风险状态时，国家不得不突破常规权力的限制，启动紧急权力化解社会危机。此时，如何让公众理解并包容因紧急权力扩张造成的私权利克减，是摆在公众法治教育面前的另一挑战。面对紧急状态下的国家权力，最重要的是加强应急相关法律知识的宣传教育，引导公众自觉守法。具体来说，普法既包括宪法知识的学习，使社会公众能够从宪法的文本和精神出发认识问题并解决问题，形成宪法思维，还包括《突发事件应对法》等突发事件专门法以及《传染病防治法》《消防法》《防洪法》《气象法》等应对突发事件单行法的学习。除了法律规范，还应重视将社会规范纳入公众法治教育的范畴，如《四川省法治宣传教育第八个五年规划（2021—2025年）》提出把公民法治素养的基本要求融入市民公约、乡规民约、学生守则、行业规章、团体章程等社会规范。不确定性时代下社会规范承载的治理功能日益凸显，如六盘水市尖山街道各村（社区）在街道疫情防控指挥部的指导下，将测温扫码戴口罩、不串门、不聚众赌博等疫情防控措施写进村民公约。总之，当一个社会处于紧急状态时，保守的公民会变得激进，平常的守法行为偏好会改变，不守法的行为会增多，且许多违法行为都带有“应激”的特征。全民法治思维的培育将促进集体行动合法性的形成，破解紧急权力下的守法难题，形成全民自觉守法用法的实践形态。

3.不确定性时代的立法供给对公众法治教育的挑战

不确定性时代产生了大量新型社会问题，现行法律在应对上显得捉襟见肘，呼唤着立法工作的及时跟进。譬如，为防范和应对生物安全风险，国家于2020年颁布了《生物安全法》，并在《刑法修正案（十一）》增设了有关生物安全的罪名。借鉴经济学上的供给需求理论，当现行法律制度不能有效满足社会稳定和秩序要求，不能满足公众需求，亦不能满足国家机关统治的意愿和利益时，法律需求就此产生。不确定性时代充分暴露了我国法律制度的薄弱之处，立法供给的数量尚无法满足社会治理的诉求。对此，加快立法速度、增加立法供给以及对现行立法法典化是应对不确定性时代种种风险的有效措施。比如，不确定性时代国家安全问题日趋严峻，2010年以来我国相继制定或修改了包括《反间谍法》《国家情报法》在内的20余部国家安全相关法。再比如，不确定性时代应善于运用类型化思维解决问题，相关部门推动了民法典的成功编纂以及环境法典、教育法典等其他部门法典的研究工作。

不确定性时代下增加立法供给对于提升社会治理法治化水平尤为重要，但应注意，立法数量的激增亦导致公众法治教育面临着巨大的压力和难度。以民法典的法治教育为例，习近平总书记提出：“加强民法典重大意义的宣传教育。”民法典虽然是在已有的民事法律规范基础上编纂而成，但又不同于以往的民事法律。这种区别不仅体现在民法典的内容空前庞大，即采取七编制共计1260条，还体现在民法典的编纂并非简单汇总，而是在精神、原则和制度等方面均有创新，故民法典的宣传教育无论是对法治教育主体还是法治教育对象都提出了更高要求。因此，公众法治教育之道应与时俱进，积极应对不确定性时代下持续增长的立法供给所提出的新挑战。

（二）不确定性时代公众法治教育困境之根源

1.公众法治教育的重视不足

在不确定性时代，国家对公众法治教育的定位认识比较模糊，未能明确其重要意义。全国第八个五年法治宣传教育决议提出将法治教育纳入国民教育体系和社会教育体系。在不确定性时代,学校法治教育与社会法治教育本应相辅相成、同等重要。但长期以来，学校法治教育处于优先地位,社会法治教育的受关注度严重不足，如2016年《青少年法治教育大纲》从国家层面明确了“青少年法治教育”的定位，强调的主要是学校法治教育。近年来，我国推行“谁执法谁普法”普法责任制，一定程度上推动了公众法治教育工作。但实践中，受普法主体不明确、普法范围模糊、普法方式不科学、普法监督考评机制不健全等因素影响，“谁执法谁普法”责任制的实际运行效果大打折扣。从各地出台的法治宣传教育第八个五年规划来看，在经费保障方面，各地普法人均经费标准并不相同，差距明显。比如，安徽省太和县普法人均经费为0.1元，而张家港市南丰镇“六五”普法人均经费超过10元。因此，在政策规定和经费保障等方面，公众法治教育的重要性都有着明显不足，成为公众法治教育困境的根源之一。

2.公众法治教育的理念与形式滞后

从法治教育的理念来看，在不确定性时代，法治教育虽几经变迁却有效果弱化的趋势，究其原因，主要是公众法治教育理念相对滞后，仍沿用旧的单向度、灌输式的教育理念。这体现在司法机关、群团组织、企事业单位等公众法治教育主体，注重将与本单位、本行业密切相关的法律知识、法治理念传播给受众，但这种以教育主体为中心的法治教育方式未能充分考虑到受教育者的实际需求，没有提前对受众的法律基础、现实需求等进行摸底调研，未能形成科学合理的教育方案。比如，部分执法机关认为普法就是单纯地传播通识性法律知识，将法治教育与法律常识普及混为一谈，片面地追求技术主义，机械地普及法律条文，忽视了法治情感注入和法律思维的培养。此外，传统法治教育模式下的教育主体一般是国家机关、群团组织、企事业单位中的业务骨干,他们有较丰富的法学知识储备和法律实践经验，但往往没有教育经验，在教学技能上难与专业教师比肩，法治教育的实际效果欠佳。

从形式上来看，现阶段利用新媒体进行法治教育的尝试处于起步期，在技术开发、平台管理、运营机制等方面仍存在诸多有待完善之处。一些普法微信、微博等新载体存在栏目设置不健全、内容同质化、更新频率低等问题，所传播的信息较为零散，缺乏体系性。同时，一些新媒体工作人员自身的法治素养有待提升，运营中常出现违规使用他人智力成果的侵权行为，这也暴露出了新媒体平台缺乏科学高效的常态化管理机制的深层问题。虽然一些学校设置了传媒中心等机构,由专人管理运营新媒体平台，但其未能与专业法律团队合作，这些都直接影响了利用新媒体进行法治教育的广度与深度。因此，长期以来，法治教育实践局限于法治讲座、旁听庭审、参观展馆等碎片化的普法活动，忽视了法治情感、法治能力的培养，这就必然导致法治教育形式因循守旧，与不确定性时代的背景和受教育者多样化的法律需求脱钩，难以达到预期效果。

3.未考虑不确定性时代教育对象的特殊性

参鉴学者的研究成果，教育对象的差异会造成法治教育内容各不相同。比如，基础法治教育的受众为初等义务教育阶段的学生，即小学生及与其文化程度相当者。对这一群体而言，法治教育应当以启蒙法治意识、树立基本法治概念为目标，为后续系统的法治教育夯实基础。而对于公众法治教育而言，不同阶段对个体价值培育的要求是有差异的，故不同阶段应采取有差别的法治教育方式。法治教育应当贯穿于全社会法治教育的始终，尤其是注重老年人、贫困人群、教育程度较低的法律弱势群体法治思维的提升。以老年人法治教育为例，改革开放以来，随着我国人口年龄结构的转变，我国正在步入老龄化社会，并产生了大量涉及老年人的违法和犯罪行为。比如2022年1—6月，全国检察机关共起诉涉养老诈骗犯罪767件，涉及1863人。养老诈骗案件集中体现出犯罪场景网络化、犯罪手段多样化和受害对象涉众化等特征。可见，我国步入老龄化社会的节点恰逢不确定性时代的大背景，而老年人普遍缺乏甄别和预防新型犯罪行为的能力，其合法权益不可避免地受到不确定性时代潜在风险的影响。

考虑到不同群体的特殊性，不适合采取整齐划一的法治教育模式，而应根据不同教育对象的心理、生理特征开展专门的、有针对性的法治教育。从现状来看，当下存在法治教育内容刻板化、碎片化，未能因材施教的问题。公众法治教育内容一般为法律常识和重要的新颁布法律，这些都是必不可少的法治教育内容，但若不充分考虑受教育者的知识背景、学习能力、现实需求等差异,采取同质化的教育方式，则会影响到教育效果，不利于公民全面提升法治素养。有学者也指出，当前的法治教育过于追求广泛性和全面性，反而忽视了个体差异，导致教育内容庞杂、形式刻板,人为地割裂了法治内容的系统性和关联性。

此外，当下的法治教育存在理论与实践脱节，重记忆、轻运用等问题。随着社会的高速发展,生产生活的全过程基本都有相应的法律保障、规范，但一些重要的法律却未能纳入相关受众的法治教育范围。例如，与学生权益密切相关的各种教育单行法，未能受到应有的重视。在公众法治教育中，普法工作部门和人员在思想上还未真正实现从“法制”向“法治”的彻底转变。在开展法治宣传教育工作理念上未着眼于人民群众法治意识的培育，未充分注重公民的法治实践和法治情感，普法工作缺乏理论支撑和客观效果。教育思维行政化导致了受教育者对法治教育的淡漠。这种“知识一能力一情感”的三重脱离使法治教育的效果不尽如人意。

不确定性时代全民法治教育的诸多困境，可以通过全民法治教育的系统整合与优化升级加以纾解。其主要涉及专业化普法教育体制的健全，完备且分层次的全民法治教育体系的自身建构以及相关社会协调机制的完善等方面。而对全民法治教育困境的突破及相关机制的建立健全，对于我国的法治教育乃至法治事业的发展都具有关键性意义。

全民法治教育实践困境的化解途径

（一）健全专业化的普法教育体制

在法治实践中，全民法治教育体现为全民普法教育。我国的全民普法教育始于1986年，至今已经取得了巨大的进展。普法教育的初衷是结合改革开放的基本国情，让全国人民知法、守法。当时认为，全民普法教育工作可以在五年内完成。但是，随着普法教育的开展，至1991年，党和国家认识到，全民普法教育是一项长期工程，并非短时间内可以成就。因此，从中央宣传部、司法部着手实施第二个“五年普法规划”后，以五年作为一个普法周期的做法得到推行，至今已从“一五”普法演进至“八五”普法（2021—2025年）。经过近40年的全民普法教育，我国公民的知法、守法水平不断提高，随着“更具理性的法律主体的形塑”，我国法治进程不断深化，依法治国水平不断提高。

虽然我国的全民普法教育已经取得了显著的成就，但仍然还存在一些不足。首先，我国目前的普法教育依然保有某些“运动式”教育的特征。在实践中，普法教育宣讲的主要材料通常是领导人讲话、重要会议的精神以及新出台的文件，或者针对某些重要的部门法反复宣讲，缺乏专业系统、体系完备、有专业理论支持的普法内容框架。其次，普法教育在实务中更多体现为基层政府组织的宣讲行为，而实际的普法者往往是青年学生或其他志愿者，他们以非规范性的表达进行法律宣讲，这一过程往往缺乏专业的法律人士实质参与其中。如此，将会造成普法质量难以保证,甚至出现宣讲内容讹误、以讹传讹的现象。最后，虽然普法教育有五年规划，但规划本身更偏向宏观导向的规定，缺少细致的实践操作指南，没有规定具象化的普法目标及其完成期限，相关的协调保障机制也付之阙如。比如，一般公众在接受普法教育后，其学习效果并没有相应的考评或监督机制，效果自然也难以保障。

如上问题的出现，与我国普法教育缺乏明确、有力的主导机制有关。从1986年以来，我国的普法教育都是由中央宣传部、司法部实施的，经过八个普法五年规划的积累，其已经拥有了较为成熟的实行机制。但是，司法行政部门本质上属于行政机关，其在管理上有丰富的经验，但在保障普法内容的专业性上可能有欠缺。笔者认为，在现有的普法教育框架下，在司法行政部门主管的前提下，可以将司法机关引入全民普法教育工作中。司法机关具有法律专业性优势，能够更好地提升普法教育的实施质量。申言之，就是建立司法行政机关主管，司法机关配合的普法工作主导机制。司法机关可以在中央宣传部、司法部发布的“五年规划”精神的指引下，制定具体可操作的普法目标和实施细则。最高人民法院可以设立“全国普法工作办公室”，或与最高人民检察院设立全国普法工作联合部门，再借助司法机关的建置体系，由各级法院、检察院设立各级各地方的普法实施责任单位。如此，引入司法机关和司法工作人员参与，不仅能解决普法的专业性问题，而且可以确立与地方司法单位挂钩的普法责任落实机制与监督机制。地方司法机关熟知当地法律实施的状况，能够因地制宜地设定符合当地需求的普法目标，而司法机关丰富的工作成果，包括各种具有地方特色与典型意义的案例等，能够充实普法的内容，使当地人民群众更好地了解他们需求的各种法律知识，从而确立起具有目标导向的、落实细致化与责任制原则的普法主导机制，优化提升我国普法教育工作的效果。

（二）构建完备且分层次的全民法治教育体系

全民法治教育体系的优化和提升是一个系统性工程，从法治教育的主体定位到实施对象都需要进行全面的完善，这关系到法治教育的内容建设、实施方式、长远发展等各个方面。

一方面，应当建立独立的“法治教育”学科。就主体定位上说，目前法治教育的薄弱性主要体现在法治教育独立学科的地位尚未确立。这造成了法治教育缺少高水平教材和研究成果的支持,相关的师资力量比较缺乏，没有专门的教育实施规划，更不存在相应的学术共同体与教研转化机制。在此之前，法治教育往往被安排在思想政治教育专业范畴下，这对于法治教育内容的专业化建设会造成不利影响。在法学一级学科下，将法治教育作为一个独立的二级学科进行设置是可行的，其既符合法学学科发展的要求，对于我国法治教育的长远发展也更为有利，其既可以推动法学知识向社会各个阶层的传播，也能够助力于中国特色社会主义法治建设的实践。解决了法治教育主体定位问题后，相关的教材统编、课程开发、教研配置、师资安排等都将会陆续跟进，从而使法治教育形成一个内容完备的综合体系，使其能够发挥推动法治教育事业的核心作用，这对于推进全民法治教育有重大意义。

另一方面，应当建立法治教育的科学分类体系。就实施对象与实施方式而言，全民法治教育的设计应当秉持分层次、有针对性的发展思路。在实务中，不同阶层、不同阶段的人，对于法治教育的需求也是不一样的。因此，建设更加完备、实施效果更好的全民法治教育体系，就不能搞“一刀切”，应当将法治教育从“粗放”的推广模式，转化为细致的、分类别的、针对不同受众因材施教的实施模式。

总而言之，全民法治教育的完善关键在于构建起内容完备、针对不同受众分层次的全民法治教育体系。法治教育需要逐步实现制度化和学科化的建设，逐步建立起“一体化分层式”的新型教育模式，改灌输和填鸭为浸润与体验，从而实现法治教育质的飞跃。

（三）发展全民法治教育相关的社会协同机制

纾解全民法治教育实践困境，完善全民法治教育体系，还需要搭建起能够与全民法治教育紧密联结，对其进行支持与配合的社会协同机制。我们知道，全民法治教育既需要政府机关主导，也需要社会力量配合、对接与协调。社会协同机制之于全民法治教育的重要意义，主要体现在以下几个方面：

第一，全民法治教育的落脚点在于服务社会文明、发展和进步，因此其需要各种社会机制的有力协同和配合。其一，全民法治教育需要与弘扬社会公德结合起来，即需统筹法治与道德两个命题。在推进依法治国的同时，也应当大力阐扬道德价值，提高国民社会公德、家庭美德、个人品德等道德素养。其二，法治教育需要与法律援助、“送法进基层”等法律公益实践相结合，这需要社会力量全力予以辅助。高水平的全民法治教育需要在政府的指导下，以普法工作站点等社会组织为基础，在中国社会基层与城乡各地推广普法工作，建构法治宣传、教育的网络，并为社会公众提供优质的法律服务。这一目标的实现需要政府支持、鼓励和引导多元社会力量，协同政府进行法治教育工作，将社会组织策划、实施的法治教育项目纳入当地普法工作的规划安排中，建设高效的法律信息和服务分享平台，以更好地服务社会公众。其三，在疫情防控常态化的背景下，法治教育更应当在社会生活中发挥积极效用。疫情防控工作的顺利推进离不开相关的法治教育和法律服务的支持。通过高质量的法治引导和教育宣传，广大人民群众能够更好地维护自身合法权益，社会管理与疫情防控工作也将更为顺畅、协调地进行，这些积极因素不仅有利于社会战胜疫情,也有助于社会法治思维的普遍提升。

第二，全民法治教育的社会协同特别强调社会媒体在其中发挥积极作用。法治教育是一个社会系统工程，尤其需要新闻媒体的配合，无论是传统媒体还是新媒体平台，都应当加大对新时代中国特色社会主义法律体系的宣传。同时，发挥媒体的优势，坚持依法监督，关注法治教育的社会效果。将法治教育与民生事件关联起来，让民众能够以更加亲民的视角知悉、了解法律。当然，新闻媒体对法治教育也可能会产生负面效果，应当积极予以规制。比如，新闻媒体过度关注、干扰执法和司法活动，造成负面影响。应当理顺新闻媒体和法律工作的关系。媒体有权关注和监督执法和司法机关的工作，报道相关案件，但绝不可以煽惑公众，制造“舆论审判”社会媒体与执法和司法活动形成良好的协同、互动关系，将为全民法治教育奠定良好的社会环境，有利于全民法治教育取得更好的效果，继而推动中国法治事业的发展。