强世功：“三位一体”领导体制的宪法演进

【本次两会有关宪法修正案部分，取消领导人任期限制的规定，引起了不少的讨论和质疑。

“三位一体”的领导体制是中国在长期实践中形成的符合中国国情的制度安排，正如十三届全国人大一次会议秘书处法案组组长、全国人大常委会法工委主任沈春耀在昨天回答记者相关提问时所指出的：

“党的中央委员会的最高领导职务，党和国家的军队武装力量、中国人民解放军的这个军委主席最高领导职务和国家主席，即国家的最高领导职务，‘三位一体’，这样的领导体制和领导形式，对于我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最为妥当的。这种领导体制和领导形式是中国共产党从长期执政实践中探索和总结出来的治国理政的成功经验。”

这次宪法修正案，正是对“三位一体”领导体制的完善，那么“国家主席”这一领导职位是如何产生的？在修正之前，按照宪法惯例，“三位一体”的领导体制又是如何运作的？】

如果说我们的宪政结构中由成文宪法规定的全国人民代表大会要和不成文宪法的党章所规定的党的全国代表大会结合起来行使国家主权，那么，其结合点在什么地方？这就不能不探讨党的权力与国家权力相互结合的领导体制，这一点集中体现在国家主席制度中。

“三位一体”体制的起源和形成

“主席制”起源于中国共产党1931年在瑞金成立的中华苏维埃临时中央政府。毛泽东当时担任临时中央主席，“毛主席”的称呼由此而来。此时，毛泽东虽然担任中共中央政治局候补委员、委员等职务，但并非政治决策者，虽然创建了红军但仅担任中央革命军事委员会的总政治部主任，并没有实际的军事指挥权。瑞金的中华苏维埃政权由于遭到国民党政权的“围剿”而迫使中国共产党开始“长征”，中华苏维埃政权名存实亡。

在1935年的遵义议会上，毛泽东被选举为中共中央政治局常委，并成为三人最高军事小组的成员之一，由此奠定了毛泽东对党和军队的实质领导权。但在法理上直到1945年6月在中共七届一中全会上当选为中央委员会主席和中央军事委员会主席，才拥有党内的最高领导权和对军队的最高领导权。但此时属于国共合作时期，中国共产党的统治区域属于国民政府下的一个特别行政区，即陕甘宁边区，毛泽东在这个国家行政官僚体制中并没有担任任何职务。

直到中国共产党夺取了政权，并建立新中国，毛泽东也开始构思国家的领导体制。1949年第一届中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》被看作是新中国的“临时宪法”，其中规定了国家的政治经济制度、公民的权利义务等，也规定了组织国家政权的基本原则，但并没有规定国家机关的设置与职权。

1949年9月30日，中国人民政治协商会议第一届会议举行闭幕式。左起：刘少奇、朱德、毛泽东、宋庆龄、李济深、张澜

关于国家政体设计的宪法内容实际上放在了这次政治协商会议所通过的《中央人民政府组织法》中，这无疑是宪法性法律。《组织法》中明确规定“中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。”（第四条）这个委员会由中央人民政府主席一名、副主席六名、委员会五十六名组成。而组织法明确规定：“中央人民政府主席，主持中央人民政府委员会的会议，并领导中央人民政府委员会的工作。”这意味着“中央人民政府主席”虽属于中央人民政府委员会，但又具有相对的独立性，并居于领导地位。

在第一届全国政治协商会议第一次全体会议上，毛泽东当选中央人民政府主席和中央革命军事委员会主席，而此时他还是中国共产党的主席和中国人民政治协商会议主席。党权、军权和政权集中于毛泽东一身，由此形成了“三位一体”的领导体制—主席制—的雏形。

如果说“党权”与“军权”统一源于作为不成文宪法的中国共产党党章所规定的“党指挥枪”的政治原则，那么这两种权力与国家政权相结合的“三位一体”体制在《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的成文的宪法性法律中并没有明确规定，纯粹是由于毛泽东作为“克里斯玛型”领袖在建党、建军和建国过程中发挥的创始性作用及其巨大的政治威望所形成的。

尽管法律规定政治协商会议承担着代表全国人民的全国人民代表大会的职能，但事实上中央人民政府委员会才真正行使着全国人大代表大会的立法和选举任命政府官员的职权，政务院、中央革命军事委员会、人民法院和人民检察院都是由中央人民政府委员会产生，而非由全国政治协商会议产生。这个领导体制基本上模仿了苏联1936年宪法的体制。

1954年新中国制定了第一部正式的成文宪法，毛泽东对这部宪法的起草倾注了很大心血，完全可以称之为“毛泽东宪法”。毛泽东在起草这部宪法时，主要参考了苏联的1936年宪法，但在国家领导体制上，毛泽东对当时的苏联宪法和1949年临时宪法所确立的领导体制作了根本性改革，即创设了1936年苏联宪法和建国初期临时宪法中不存在的一个全新领导职位：“国家主席”。

第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月15日至9月28日在北京召开。会议制定和颁布了共和国第一部宪法——《中华人民共和国宪法》

国家主席的职权来源于三部分：一部分是原来《组织法》中规定由中央人民政府委员会中属于国家元首的一些程序性、礼仪性职权，比如签署法律、接见外国使节等。另一部分由中央革命军事委员会转让而来。1954年宪法取消了《组织法》中所设立的中央革命军事委员会，并将其职权全部赋予新设立的国家主席，因此宪法规定国家主席“统帅全国武装力量，担任国防委员会主席”。最后一部分来源于原来《组织法》规定的由中央人民政府主席的实质性职权，即原来“领导”中央人民委员会的职权在国家主席体制中演变成主持召开“最高国务会议”，并由国家主席担任最高国务会议主席，讨论国家重大事务。“国家主席”在事实上凌驾于全国人大、人大常委会、国务院或其他部门，因为宪法中明确规定，最高国务会议讨论国家重大事务，形成决定之后交给全国人大、人大常委会、国务院和其他部门付诸实施。

1954年宪法比起《临时纲领》最大的进步就是在成文宪法中明确规定“政权”与“军权”合一，加之不成文宪法中规定“党权”与“军权”合一，那么如果成文宪法能够和不成文法进行有效配合的话，“三位一体”的国家主席领导体制就会稳固地建立起来，有助于理顺党与国家的关系。在1954年第一届全国人大上，毛泽东当选国家主席，“三位一体”的领导体制差不多是以成文法的形式建立起立，而此时全国人大委员会委员长由刘少奇担任，在党内是属于毛泽东的接班人。

“三位一体”体制的演变和巩固

1954年宪法试图确立的这个“三位一体”国家主席体制的弊端之一就在于成文宪法中明确规定了国家主席的任期，而在不成文宪法中并没有规定党主席的任期。根据成文宪法规定，1959年毛泽东结束第一届国家主席的任期之后，放弃连任，辞去了国家主席的职务，全国人大选举刘少奇出任国家主席。在不成文宪法中，党内已经明确刘少奇为毛泽东的接班人，而此时毛泽东也提出了“一线”和“二线”的划分，在1959年之后逐渐隐居二线，把刘少奇推向了政治前台。

按照不成文宪法，毛泽东是党主席和中共中央军事委员会主席，拥有最高的政治决断权；而按照成文宪法，刘少奇是国家主席和国防委员会主席，在宪法上拥有最高的主权权力，包括统帅军队的权力。此时，如果党主席和国家主席能够紧密结合，“三位一体”体制依然能够维持，否则中国的宪政体制就面临着分裂的危机。不幸的是，由于1960年代中国所处的特殊的国际和国内政治环境，毛泽东和刘少奇在政治路线上出现分歧。成文宪法所建立起来的国家体制试图压制并吞噬不成文宪法所确立的体制，现代官僚制与克里斯玛的政治领袖以及群众运动之间发生了前所未有的冲突。

在这种情况下，毛泽东发动了“文化大革命“，通过群众运动直接诉诸“人民主权”，由此不仅摧毁了他精心起草的成文宪法及其所建立起来的国家体制，而且削弱了不成文宪法所建立起来的党委体制。1970年代，“文化大革命”开始得到一定程度的控制。毛泽东开始考虑恢复国家宪政体制，提议修改宪法，但在是否保留“国家主席”问题上，他又与第二个接班人林彪展开了政治较量。最后，林彪在政治上败亡，“国家主席”也从1975年宪法中被彻底废除，党委领导的体制直接规定在成文宪法中。1978年宪法并没有恢复国家主席，直到1982年宪法恢复了“国家主席”的设置，但与1954年宪法中规定的“国家主席”大不相同。

如果说毛泽东主导的1954年宪法是一部“集权宪法”，那么1982年邓小平主导的宪法是一部“分权宪法”。这种“分权”思路主要是为了避免权力过分集中从而导致对宪政制度的破坏。

1982宪法

由此，1982年宪法对1954年宪法中权力过分集中的“三位一体”的领导体制进行了改革，这主要体现在将1954年宪法中的国家主席作为“实权元首”变成了1982年宪法中的“虚权元首”。其一，1982年宪法中废除了最高国务会议，使得国家主席隶属于全国人大，而非凌驾于全国人大之上；其二，1982年宪法废除了国家主席对军队的统帅权，设立了独立的中央军事委员会。由此，国家主席丧失了军队和国家事务的领导权，仅仅保留一些国家元首的程序性、礼仪性权力。

与此同时，邓小平也对不成文宪法中的党委体制进行了一系列改革。其一，废除了党主席制，采取了党的总书记制度，并使党的总书记成为政治局常委中的一员，而非凌驾于政治局之上；其二，使党的中央军事委员会主席与党的总书记分离，并创设了由普通党员在特定时期担任党的中央军事委员会主席的先例；其三，成立临时性的中央顾问委员会，为党内干部退休制度作铺垫，实现了党内领导干部的年轻化，并推进了国家干部的年轻化。

这些在成文宪法和不成文宪法中的分权措施直接导致党权与政权之间的分离，即党的总书记并不承担国家机关中的任何权力，由此形成党权（党的总书记）、政权（国家主席等国家机构）与军权（中共中央军事委员会和中央军事委员会）的全面分离。邓小平采取这种“全面分权”的模式，本来是要试图探索国家权力顺利移交的宪政模式，从而避免毛泽东未能实现权力顺利移交的宪政悲剧。然而，当党内发生政治分歧时，这种分权模式反而形成权力相互挚肘，促使政治矛盾进一步激化，最后酿成了1989年的政治悲剧。

但是，和毛泽东废除自己一手建立起来的宪政体制不同，邓小平在政治悲剧中发现了这部分权宪法的制度不足，并全力恢复“三位一体”的宪政体制。1990年邓小平辞去中共中央军委主席，由党的总书记江泽民担任中央军委主席，实现了党权与军权的合一；1993年，江泽民又顺利地出任国家主席，实现了党权、军权和政权统一的“三位一体”的国家主席体制。

如果说毛泽东曾经所创建的“三位一体”的国家主席体制主要依赖成文宪法所创设的国家主席体制和不成文宪法中的党指挥枪的原则，那么，邓小平创建的“三位一体”的国家主席制要更多地依靠“宪法惯例”，即党的总书记要承担国家主席的职务。

与成文宪法或党章这样的不成文宪法相比，宪法惯例更需要政治精英之间的共识以及与社会大众所共同形成的政治传统和文化传统的约束力。事实上，经过毛泽东这种克里斯玛型领袖的创建及邓小平这种传统型领袖的维持，“三位一体”的领导体制已经被党内高层政治精英所接受，成为符合中国宪政秩序的宪法惯例。因此，除非出现政治革命或克里斯玛型领袖的变更，这一宪法惯例无疑已形成，其效力不亚于成文宪法的约束力。

正是由于这种宪法惯例的约束，2002年胡锦涛担任党的总书记之后，于2003年又被选为国家主席，并于2004年担任中共中央军委主席，不久又当选为中央军事委员会主席。江泽民在辞去中共中央军委主席职务的讲话中，第一次明确了“三位一体”领导体制的宪法惯例，从而大大强化这一宪法惯例的宪法约束力：“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要，而且是最妥当的办法。”

【本文节选自强世功《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年】