社会风险频发的时刻,我们需要一门“灾难政治学”——灾难治理及其异质性效应

黄种滨|清华大学政治学系博士生

孟天广(通讯作者)|清华大学政治学系长聘副教授

本文原载《探索与争鸣》2022年第4期,原标题为《灾难政治学:灾难治理及其异质性效应》,为阅读方便,有删节

非经注明,文中图片来源于网络

突如其来的新冠肺炎疫情,迅速席卷全球并成为“世界流行病”。为防范病毒扩散,世界各国普遍在疫情期间对于人们的社会行为进行不同程度的管制,不少国家外贸、旅游、餐饮等行业的生产经营活动因为缺乏足够的消费而受到重创。灾难不仅对人民生命和公共财产造成损害,同时也对国家秩序和社会安定产生冲击。

针对灾难治理的讨论不仅有助于强化政府和社会的应急管理能力,也推动着政治学经典理论的应用与发展。一方面,灾难的发生往往伴随着经济社会生产秩序的破坏和国内政治生态的冲击。对于灾难所带来的政治后果以及如何应对危机的问题,政府和社会处在不断学习和探索的过程中,目前仍缺乏对于灾难治理和灾难应对的系统性认知。另一方面,灾难治理及应对的探讨也是学术研究中的重要领域,其不仅关系着公民福祉及行为的改变,也与国家治理体系和制度建设紧密相关。因此,关于灾难破坏后果和如何应对灾难的研究显得十分重要。

诚如贝克所述,风险伴随着工业时代的到来日益增加,世界各国普遍面临诸如传染病、安全事故、战争等突发性公共危机的潜在威胁。如何化解与应对风险社会中的各类挑战,俨然成为各国政府的重要任务。然而,在现实生活中,通过新闻媒体观察或亲身经历灾难事件的体验,不难发现灾难治理存在明显的国家或社会间异质性效应。那么,是什么因素导致了灾难应对后果的异质性?国家和社会又应当如何应对灾难?对此,本文借助政治学视角对于这一问题展开分析,通过建立国家能力、国家社会关系和政府质量三个维度的分析框架,以期提供灾难治理及其异质性后果的类型学解释理论。下文首先将对灾难政治学进行界定,同时梳理灾难类型和灾难影响机制;其次建立国家能力、国家社会关系和政府质量的理论分析框架,以辨析国家和社会在灾难治理中扮演何种角色以及发挥何种作用;再次构建解释灾难治理异质性效应的类型学框架;最后以新冠肺炎疫情防治为例探讨灾难治理的类型学。

灾难政治学:概念界定、灾难分类与理论框架

(一)概念界定

灾难政治学是政治学研究的一个领域,其既是探讨灾害发生的政治成因和政治后果的理论议题,也是研究灾害期间各行为主体如何有效实现灾难治理的实践知识。灾难政治学兴起于20世纪90年代,学界主要从社会学、经济学、心理学等角度探讨洪水、地震、海啸等灾害对于公民个体和国家秩序所产生的冲击。其中,灾难社会学主要关切灾难中的社会及社会组织问题,譬如灾难冲击与恐慌行为、组织结构与灾难应急、社会资本与灾难防范等议题;灾难经济学则着重关注灾难与经济之间联系,尤其是灾难发生的经济根源、灾难应急中的资源本质、灾难类型与市场需求变化等;灾难心理学聚焦于微观层次中的个体群体心理变化,包括灾难发生与身心健康、灾难突发与积极消极情绪、灾难类型与群体行为等的相关研究。区别于其他学科,灾难政治学的贡献在于提供理解灾难预防、灾难应对和灾难善后的政治学理论视角,在宏观层次上对于国家和社会在灾难应对中所承担的职责进行探究,从而更好地帮助国家和社会准备、应对和解决灾难所带来的负面影响。而既有的灾难政治学的相关研究主要聚焦于具体灾难的讨论和单一政治维度的分析,缺乏对于国家和社会在灾难应对过程中所扮演的角色的全面充分的阐述。对此,本文拟从国家能力、国家社会关系和政府质量三个维度出发,尝试就国家和社会在灾难治理中所发挥的作用提供一个普适性的分析框架。

(二)灾难分类

灾难一般指的是自然的或是人为的严重损害带来的破坏。灾难的发生具有不可预测和不可抗拒的内涵,灾难一般与人的意志抉择无关,人类对于灾难更多的是被动的应对灾难,并且灾难所带来的深远影响和巨大破坏在短时间内难以挽回和补偿。现有研究表明,只有少数的灾难会对政治和经济产生深层次的影响,并且相似的灾害在不同国家和地区产生的影响是不一致的。Cavallo等人通过结合灾难比较案例和数据量化分析方法对于该问题进行研究,发现不论是即时型或慢发型灾难,只有少数极大型的自然灾难会对于政治经济产生深远影响(超过世界平均水平两个标准差,即5%最严重的灾害),而这种影响主要是自然灾害诱发的革命所导致的。

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灾难产生的作用不仅有程度大小的差异,也存在产生原因和作用影响的区别。为了深入认识和积极应对不同类型的灾难,不少学者或组织按照成因、特征和影响等要素对于灾难进行划分。目前主要有三类灾难划分模式。其一,根据灾难成因,可以将灾难划分成自然灾害和人为灾害。其中自然灾害包括地质灾害、天气灾害、水文灾害、气候灾害、生物灾害和外星灾害六种类型;人为灾害包括工业事故、交通事故和其他事故。其二,按照灾难特征划分,则可以区分灾难是单因素或多因素过程事件。前者即单种因素导致的台风、地震和火山爆发,后者指的是多种因素作用造成的山体滑坡、干旱、洪水和虫害等。其三,针对灾难应对后果,则可将灾难分成需求增长型灾难和需求抑制型灾难等。前者指的是伤人毁物型灾难,譬如地震和洪水,这类灾难毁坏城市与生产设施,因此灾后会形成大量的物质需求;后者指危害生命但是不破坏物质的灾难,譬如瘟疫会大大降低人们的生产活动,也不产生新的需求。从不同维度对于灾难进行类型划分,有助于行为主体对特定灾难制定相应的应急管理解决方案。这里需要说明的是,本文关切的灾难类型主要是自然灾难和人为灾难。

(三)框架提出

灾难所造成的政治冲击大多情况并非由灾难本身直接导致,而是作为催化剂诱发了或放大了灾前国家本身潜藏的问题。换言之,灾难本身是通过影响国家层面的宏观因素,间接对社会经济秩序产生影响。一般而言,灾难事故会成为社会和国家矛盾暴发可能的导火索。灾难的发生首先会弱化国家的强制能力和再分配能力,这在一定程度上会加剧社会资源竞争和潜在社会冲突,倘若政府未能采取及时有效应对措施,最终将导致社会的动荡和政治的变革。因此,本文拟从国家能力、国家社会关系和政府质量三个维度的灾难政治学分析框架,来阐述灾难对于政治经济秩序产生影响的具体机制路径。

在解释灾难产生的社会政治经济的影响机制方面,一般有能力弱化、社会冲突和政府应对三种假说。

能力弱化假说认为,灾难的发生削弱了国家的基础能力,进而造成救援延误和社会失序的影响。强大的国家能力是灾难治理和社会稳定的前提保证,但诸如地震等灾难极易损害国家在地方的物资储备和组织系统,这将降低政府在地方维持社会稳定和公共物品的能力,使得地方政府难以及时前往灾区开展救援行动。此外,在部分地区,突如其来的灾难可能打破政治势力间的力量平衡,这将诱使地方冲突进一步升级。

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图1 灾难治理的政治学分析框架

社会冲突假说认为,资源的稀缺会推动人们对于生活资料的争夺和社会秩序的动荡。社会失序往往是因为灾难的发生破坏了现有的物资储备,使得人们为了生存而争夺包括粮食、土地、水资源在内的有限的资源而产生冲突。如果在灾难发生前,当地存在严重的冲突对立和社会撕裂,社会对立的双方或是多方更容易在仅存的资源分配中暴发严重的冲突矛盾。

政府应对假说认为,如果政府不能有效开展灾区救援和维持社会稳定,则有可能造成全面的公共信任危机。作为灾难救援的关键主体,政府若是未能及时开展有效救援和平复民众情绪,公众会降低对于政府的政治信任,并采取批评政府的方式以维护自身权益。若诉求迟迟未得到妥善的回应,公众甚至会采取集体行动,来推动政府轮替或政权更迭。

上述三种灾难影响的作用机制,分别对应着灾难政治学分析框架的国家能力、国家社会关系和政府质量三个维度,构成灾难政治学的三维分析框架,有助于我们深入分析灾难治理异质性后果的政治根源。

灾难治理的三维政治学分析框架

灾难所带来的破坏性后果,不仅受到灾难的类型和破坏程度的影响,也取决于受灾国的政治经济背景(context factors)。从灾难治理的三维政治学分析框架来看,国家能力主要关注汲取能力、强制能力和再分配能力发挥的作用,国家社会关系主要从社会自治和社会融洽程度进行讨论,政府质量主要涉及应急管理制度和信息公开制度的运行质量。

(一)国家能力与灾难治理

国家能力在灾难治理当中发挥着至关重要的作用,不仅影响灾前的减灾设施建设、应急物资储备和救灾人员训练,同时也影响着灾后的物资人力动员、紧急救援开展和社会秩序维护等。世界银行认为国家能力是“一种能够落实和促进集体行动更加有效的能力”。对于国家能力的研究,学者们不仅没有停留于概念的探讨,还深入探究不同维度的国家能力对于现实世界的影响。迈克尔·曼将国家能力划分成“强制力”和“建制力”,前者指的是国家不经过与公民进行充分沟通,政治精英就能够采取的行动;后者指的是国家渗透社会,使得社会服从国家政治决策的能力。在我国社会场景下,王绍光提出将国家的基础能力划分成八类:强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力。本文主要借鉴王绍光对于国家能力的划分方法,认为国家能力中的汲取能力、强制能力和再分配能力在灾难治理中发挥关键性作用,并通过这三个维度来探究国家能力在灾难预防和灾难应对过程中的核心作用。

其一,汲取能力是灾难治理的基础。具有较强汲取能力的国家一般拥有充分资源以应对灾难,降低灾难发生的风险和减轻灾难带来的破坏。汲取能力即国家从社会经济汲取产出的能力,国家可以将汲取的资源转换成国家机器运行和各项制度建设所需的经费。

过于孱弱的国家汲取能力,会使得国家缺乏资金进而限制救灾应急设施的建设和应急救援人员的规模,削弱政府稳定社会秩序的强制能力,以及抑制灾后国家的资源动员能力等。既有研究表明,灾难通常对于发展中国家所带来的破坏更加严重。因为发达国家一般拥有更多税源和较强汲取能力,会投入更多的资金到防灾减灾的设施建设当中,而低收入国家则没有太多闲置资金投入到很少会用得到的减灾设施中,从而造成更大的灾难破坏。同时,国家汲取能力较弱预示,国家无法在灾难发生的第一时间提供必要的救灾资源和充分的公共服务,会导致幸存者对紧缺资源的争夺或延误救援时间造成更为严重的伤亡后果。此外,较低汲取能力也使得国家缺乏足够的财政供给国家机器,从而限制或缩减国家军队和警察的规模,当灾难引起大规模骚乱或是社会动荡,已有的强制力量不足以开展后续救援或是维持秩序,往往会造成更加严重的二次灾难。需要注意的是,国家汲取能力越强并不表明国家灾难治理越好,过于强大的汲取能力也可能挤压社会自治的空间,使得社会组织或是公民个人缺乏相应资源投入到地区层次的减灾设施建设中,灾难在国家应急设施覆盖不到位的区域则会造成更加严重的破坏后果。

其二,强制能力是灾难治理的关键。强制能力可以保障灾难救援的有序进展,同时防范灾难引发的社会失序和政治动荡等极端后果。强制能力即国家垄断暴力和合法使用暴力的能力,在现实世界中所对应的是军队、警察和应急救灾人员等国家强制力量。强制力量在灾难治理中发挥着救助伤员和维持稳定的重要作用。

一方面,强制力量发挥关键性的救援作用。面对极度危险的灾难,国家强制力量需要第一时间进入现场展开救援和控制灾难形势。在诸如公共卫生事件等极端情况下,强制能力使得政府能够通过封城等紧急措施以有效防范灾难升级。如果国家缺乏高效的强制能力,则会导致救援不及时和措施不到位。另一方面,强制力量发挥关键性的维稳作用。灾难救援不仅要求国家控制灾难和救助伤员,还需要救援数量更多的受灾民众和协助灾后重建。受灾地区的执法力量足以维持平时的社会稳定,然而在灾难特殊时期则难以独自承担额外的救灾任务和维稳需求,同时当地行政力量也会受到灾难冲击而削弱,这在一定程度上会形成社会管理的真空。因此,国家需要从受灾地区外调入强制力量来分配救援物资和维持灾后社会的秩序稳定,避免诸如物资哄抢、趁乱抢劫等违法行为。在社会不稳定的国家中,政府还需要应对潜在的对立势力在社会管理真空期挑起的冲突。

其三,再分配能力是灾难治理的保障。国家通过再分配制度和政策保障国民安全和减少社会的不平等,可以降低灾难的破坏程度和减少民众的不满情绪。再分配能力即国家对于稀缺资源的权威分配,譬如通过建设医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障体系以实现财富的再分配。

除此之外,国家会通过转移支付等财政调控手段,将发达区域的财税收入转移到欠发达地区,以实现全国范围内的整体发展。一般而言,不发达区域一般位于国家边远或是贫困山区,这些区域往往又是灾难频发的地方,譬如山洪、泥石流、地震等自然灾害,以当地的财政收入不足以建设完善的减灾设施,因而需要国家的再分配政策给予落后地区经费以防范次生灾难发生。而有效的再分配政策有助于减少民众的不满,通过灾前给予民众良好的社会保障和灾后开展及时的救援,可以避免人们因为发生灾难而流离失所,进而将对于现状的不满转化成集体行动,造成社会失序和政治动荡。在有效的再分配政策调控下,不发达地区的减灾设施和民众社会福利的有效保障,也有助于实现灾难的有效应对。

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(二)国家社会关系与灾难治理

国家社会关系即国家与社会之间的关系,借助国家社会关系的分析视角有助于理解社会在灾难应对中的重要角色。在灾难治理中,除了需要关注国家发挥着灾难预防和灾难应对关键性的主体作用外,也应当注重社会主体发挥的灾后自救和社会互助等重要作用。既有研究表明,社会治理并不能完全依靠国家政府,也应该发挥社会组织的积极作用。“全能主义”的国家强调政府的绝对主导,一般采取强制性的行政命令和单一化的管理模式对社会进行治理,会产生管控成本过高、治理效果不明显、社会过分依赖国家等问题。通过强化社会自治能力与缓和国家社会关系,可以有效避免由于社会对国家过分依赖导致的政府疲于应对而难以维持秩序,社会缺乏能力而难以实行自救,以及国家与社会逐渐出现关系紧张等弊病,从而提升灾难应对的整体治理水平。本文下面将从国家社会关系视角出发,探讨社会自治和社会融洽两个方面在灾难治理中的重要性。

其一,社会自治推进了灾前的减灾设施建设和灾后的互助重建工作,有助于灾难治理体系的完善。帕特南认为公民社会能够培育积极参与政治、具有政治平等、互相信任和宽容的公民,通过建立互惠规范和公民参与网络可以强化社会资本,从而有效提升社会治理水平。社会自治能够促进民众的广泛政治参与和社会互助,这两者在灾难治理中发挥着重要作用。

一方面,民众较高的政治参与水平有助于约束政府决策行为和推动防灾减灾设施的建设。民众通过参与政府的决策过程可以实现对政府的监督,通过听证会、座谈会和网上反馈等政治沟通渠道,可以敦促政府部门及时完成和修缮防灾设施,监督政府减灾设施的建设质量,以及防止政府部门挪用建设资金等。此外,具有政治参与意愿的民众更愿意慷慨解囊。在一些贫穷边远的地区,由于地方政府没有足够的财政资金修缮防灾基础设施,一般情况下地方政府或是自治组织会通过募捐等方式筹措经费,而在一些社会互助氛围较为浓厚的区域,则能筹集更多资金修建防灾设施。另一方面,社会组织的存在有助于灾后互助和灾后重建。灾难发生后,政府的应急方案启动和应急人员到达需要一定时间,社会自治组织在这一期间可以降低灾难的破坏程度。以地震为例,地震会造成大面积的土地塌方和道路堵塞,这使得外界力量难以在第一时间进入灾难现场。完全依靠外部救援人员进行抢救,将使得大量受困人员和受伤人员得不到及时的救治。社会组织则可以在现场第一时间自行组织救援,通过及时抢救受困者、照顾受伤者和组织幸免者到安全地带,降低灾难所造成的人员伤亡和财产损失。此外,灾区的重建也需要社会自治组织的协助,自治组织可以通过集体募资和共同工作的方式,帮助受损家园在较短时间内恢复,同时给予生活困难的民众以必要的经济支持帮助其渡过难关。

其二,社会融洽可以避免灾难的发生引发的社会动荡或是政治冲突。社会融洽意味着国家社会关系和谐,不仅包括社会内部贫富差距较小和冲突矛盾较少,也包括国家与社会之间关系和谐和较少发生社会抗争事件。本文主要讨论社会不平等和内部冲突对于灾难治理的影响。

首先,社会不平等有可能会引起群众不满,借由灾难的发生使得社会失序。有学者认为经济收入的差距过大,让民众对于执政政府产生不满情绪,灾难的发生恰好给民众以借口来宣泄对于贫富差距的愤怒,进而选择集体行动的方式来表达自己的诉求。也有学者认为,不平等不一定促使人们参与对立的行动,也可能因为共同抗灾的行动使得人们克服不满情绪并进行合作,通过合作使得不平等的社会重新凝聚共识。所以,社会不平等不一定会使得社会失序,但其作为重要的社会背景因素,很容易被作为集体行动的导火索而诱发社会混乱。

其次,社会内部矛盾可能因为灾难暴发而进一步升级,也可能促成矛盾双方和解。社会内部矛盾主要指曾经有过或者现在正在经历族群冲突或国内内战。正如上文所述,灾难的发生会弱化国家对于社会管控的能力,而对立双方或多方可能会因为稀缺资源的争夺而再一次发生争斗,使得对于现状不满的社会群体或利益集团通过暴力手段以谋求自身利益最大化,从而造成政治动荡后果。

最后,尽管社会不平等或是社会矛盾不一定因为灾难的发生都转化成政治冲击,甚至在一定情况下矛盾还会因此而有所缓和,但是需要指出的是,在正常状态下矛盾双方都难以协调解决问题,将希望寄托于灾难带来的外部威胁所推动的社会合作并不现实。因此,在灾难治理过程中仍然需要注重减少社会不平等和社会矛盾。

(三)政府质量与灾难治理

政府质量即国家各项制度安排与运作的质量。该概念起源于学术界对于传统治理理论的反思,其不仅关注政府行使公共权力的制度设计逻辑,也关注治理制度在现实运行过程中的质量状态。

在灾难治理中,政府质量在灾难治理中发挥直接作用。政府作为灾难救援的执行主体,不仅承担着灾难预防、灾难救援和灾难善后的直接责任,也发挥着协调各治理主体共同参与救援行动的枢纽作用。换言之,灾难治理过程中的政府质量,直接影响着灾难救援的进度和公众态度的变化。在衡量政治制度在灾难治理过程中的运作质量时,应急管理制度和信息公开制度是其中最为关键的两个要素。

其一,高效的应急管理体系在灾难治理中发挥着重要的作用。灾难应急管理体系具体划分成灾难预防机制、灾难预警机制、灾难应对机制和灾难协调机制等方面。其中,灾难预防机制即建设防灾减灾设施、储备紧急战略物资、推进应急法制建设和公共安全教育等。通过落实灾前预防措施,可以有效降低灾难发生的几率和提高国家和社会灾难应对能力。灾难预警机制包括对于灾难风险的警报系统建设,以及对于高危地区的潜在破坏因素的评估和监督。在预警机制的帮助下,国家政府可以及时转移潜在受灾群众,提前调动救援物资、应急人员和启动应急预案,民众可以提早了解灾难应对措施和作出反应,从而降低灾难带来的损害。灾难应对机制即控制灾难的扩散和降低灾难的破坏。应急管理部门启动应急预案后,调动应急抢险人员和召集专家团队,对灾难进行控制和对受灾群众展开救援。此外,也需要对于受灾群众的灾后生产生活秩序恢复提供引导和帮助。应急协调机制不仅涉及政府部门内部沟通,也包括社会各界救援力量的协调。前者意味着政府部门需要克服组织间的信息不对称,譬如针对下级部门的瞒报误报和无法高效配置资源的弊端,需要加强不同组织之间对称性的权责关系以提高治理效率。后者指的是需要整合社会各界力量于救灾过程,包含将危机应对经验和知识进行共享,整合社会力量于灾难管理和恢复管理等各管理目标中,推动国家社会联合参与基础建设、灾害救援和善后恢复等。应急管理制度的高质量运转,有助于促进政府部门救援工作的高效化,增加治理主体配合的协调性,保证救援物资发放的即时性,从而整体上提升国家应对灾难的治理水平。

其二,信息公开制度即政府部门将与公众生产生活和经济社会活动相关的决策,包括制定和执行在内的相关信息予以规范。信息公开不仅有助于公众及时获取信息和防范社会恐慌,也有利于提升科学决策能力和社会治理水平。首先,政府信息公开能为公众在灾难期间提供心理依靠和应对指南,避免民众因为盲目乐观或是严重恐慌而产生错误应对行为。并且,政府通过及时公开灾难信息和指导民众科学应对,让民众在第一时间获得专业知识和提升应对能力,能够在最大程度上控制和降低灾难所带来的危险和破坏。其次,信息公开有助于政府部门获取稀缺信息,有效改善和提升政府决策水平。信息公开不仅为公众了解信息提供便利,同时也帮助决策部门获取更多民众反馈的信息。政府通过了解真实灾难情况和政策治理实施效果,能够迅速作出及时性和针对性的政策调整以适应瞬息变化的灾难形势,从而实现政府灾难应对的科学决策。再次,信息公开可以提振民众信心,有利于救灾措施的顺利开展。信息公开有助于民众了解政策意图和政策过程,有利于民众建立政府信任和提升政府满意度,使得民众对于政府决策更加支持,从而推动政策顺利进行。若是政府不及时公开信息,容易使民众产生“灾难是因为政府部门的不当行为所致,以及政府为掩饰其过错而隐匿消息”的认知。这使得关于政府负面信息的谣言在民众之间迅速流传,导致民众产生愤怒不满的情绪并将其投射到行政部门,进一步采取不信任或抵制政府救灾措施的行为,最终可能延误救援的时机和造成严重的后果。

灾难治理的异质性效应:一个类型学分析

如上文所述,灾难治理过程实际上受到国家能力、国家社会关系和政府质量三个维度的共同影响。那么,我们如何借助这一三维框架,进一步理解为何相似的灾难却在不同国家和地区产生异质性后果呢?这需要进一步明确国家能力、国家社会关系和政府质量三者处于何种关系。

政府质量实质上受到国家能力和国家社会关系共同作用的影响,前者决定了政府是否有足够能力开展救援行动,而后者决定了政府救灾行动能否顺利开展以及取得怎样的治理成效。一方面,政府质量在很大程度上取决于国家能力的强弱,国家唯有具备较强能力才能驱使制度机构良好的运行,否则制度只是法律中的条文和不履职的机构。另一方面,国家社会关系的融洽与稳定,不仅提升了社会对于政府要求的配合与协作程度,同时也帮助政府从社会汲取更多资源以展开救援行动,进而整体提升政治制度的运行质量。因此,我们可以从国家能力和国家社会关系角度出发来构建灾难异质性后果的类型学框架。需要说明的是,政府质量并非在灾难应对中不起作用,而是指国家能力和国家社会关系在危机应对中发挥更为基础性的作用。

其中,国家能力即国家是否有能力应对灾难,其关乎灾难预防和灾难干预是否及时有效,决定了灾难的政治后果将产生正向影响还是负向作用。或者说,灾难造成积极还是消极的政治后果,取决于国家能力是否足以应对灾难引起的危机。

本文依据国家能力的强弱将国家区分成强国家和弱国家。强国家具有较强的国家能力,可以在灾难发生前从社会汲取充分资源以建造应急减灾设施,在灾难发生时使用强制能力执行灾难应急方案和维持社会秩序,在灾难发生后通过再分配能力有效保障和缓解社会矛盾。相反,弱国家应对灾难的国家能力则明显不足。一般而言,弱国家缺乏足够资源在事前对于灾难进行充分准备,这也使得灾难所造成的破坏相比于强国家而言更加严重。在灾难发生时,弱国家掌控的社会资源显得捉襟见肘,难以支撑起及时和有效的救援行动,应对能力匮乏还会引起灾难次生风险。在灾后重建阶段,弱国家因为缺乏足够的汲取能力和强制能力,难以对于灾后恢复工作提供必要支持。此外,即使灾难的发生原因与国家毫无关系,民众也会将之归因为国家应对不力,进而造成负面的政治影响。概括而言,强国家在灾难治理过程中能够妥善地应对灾难,从而提升公众的政治支持度,而弱国家则缺乏足够能力展开灾难救援,灾难往往会进一步加剧国家社会之间的矛盾。

而国家社会关系主要指国家社会关系是否和谐融洽,譬如是否曾经或正在经历族群冲突或内战等,其影响着灾难应对后果的变化程度。或者说,灾难所导致的政治后果的剧烈幅度,取决于国家社会关系的融洽程度。

本文将国家社会关系维度划分成包容互嵌和冲突对立两种类型。包容互嵌指的是国家与社会关系和谐,未发生政治抗争、阶级对立以及族群冲突等情况;冲突对立意味着国家与社会之间存在矛盾,或是社会当中的不同群体存在隔阂,譬如曾经或正在发生内战、民众对于国家统治集团不满等。如前文所述,灾难所诱发的政治后果取决于特定国家和社会的背景。换言之,在包容互嵌的社会中,灾难的发生反而使得社会不同群体容易形成资源分配和救援行动的集体共识;倘使灾难造成特别严重的破坏和伤亡,社会各界也会将矛盾转移至国家,迫使政府改革制度或是更换政治领导人。在冲突对立的国家社会中,灾难的发生容易推动对立群体的矛盾升级,特别是关于稀缺资源的分配,往往使得双方或多方产生竞争甚至是武装冲突。在实证研究中,Omelicheva通过斯里兰卡和印度尼西亚的案例分析指出,自然灾害仅会在容易发生冲突的地区成为导火索,进而导致战争或冲突升级,而对于国家社会关系较为融洽的地区则较少产生严重后果。

基于上文的讨论,本文借助国家能力和国家社会关系两个维度,进一步构建了灾难应对后果异质性效应的2*2矩阵。根据两种维度下的四种情况,将灾难的政治后果区分为支持增强型、制度重塑型、社会弥合型和秩序动荡型四种类型来讨论,分别对应支持增强型国家、社会弥合型国家、制度重塑型国家和秩序动荡型国家。(参见表1)

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第一种是支持增强型国家。这一类型的国家,在社会稳定程度上,有一个相对稳定和谐的社会;在国家能力维度上,强大的国家能力将保障灾难救援的顺利开展,进而显著提升民众的政治支持。一般而言,大型灾难对于地方的治理秩序将产生巨大冲击。一方面大型灾难带来的破坏需要大量人力和物力进行抢救,另一方面灾难可能瘫痪了当地开展自我救援的运作制度。而强国家能力就是灾难救援顺利开展的重要保证。强大的国家能力意味着国家具备从其他地区调配救援物资和应急团队的能力,拥有在混乱秩序当中维持社会稳定的能力,能够在灾难重建阶段高效分配物资的能力,这些是灾难治理过程的关键之一。而在关系相对融洽的包容互嵌社会中,公众也更有意愿配合政府的相关政策,以及通过捐钱捐物的方式支援灾区,从而推动国家各项制度安排的高质量运转。在国家与社会的相互协作中,民众也将增进对于国家治理体系的认知与认可程度,进而提升对于政府的信任和制度的支持。这一类型的国家,一般拥有成熟的国家制度运行体系,其在税收汲取能力和强制能力上优于多数国家。因此,在新冠肺炎疫情这样的灾难防控中,一般能够在短时间内出台有效的疫情防控措施,通过配置抗疫资源、精准监测人员流动、建立病毒溯源系统、广泛社会动员等方式,在较短时间内有效遏制疫情的扩散及次生风险的发生。如有的研究所指,强大的国家能力和融洽的国家社会关系在疫情防控上一直发挥着关键作用,而疫情治理的绩效也有助于提升民众对于国家的政策遵从。

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第二种是社会弥合型国家。这一类型的国家,在国家能力维度上,通常也拥有强大的国家能力;但在社会稳定程度上,由于贫富差距较大、种族矛盾较深等因素的存在,时常也发生大规模游行示威等事件。在这样一个冲突对立的社会中,灾难的发生也可能缓和紧张的国家社会关系和消除明显的国内矛盾,这通常得益于强国家有效的灾难治理,通过在灾难期间及时介入和巧妙斡旋,推动对立双方关系的融合,弥合社会的分裂。若是兼以有效的灾难应对措施和公平的稀缺资源分配,将更加有助于缓和社会矛盾,减少社会的隔阂,强化双方的信任关系,使得撕裂的社会重新凝聚。不少研究发现,在极具破坏性和摧毁性的灾难威胁面前,相互对立冲突的社会双方可能会放弃分歧,通过选择共同合作的方式组织救援行动和灾后重建以应对危机,从而弥合社会存在已久的矛盾。

第三种是制度重塑型国家。这一类型的国家,在国家能力维度上,在世界范围内国家能力一般处于中下游,国家治理体系效率不足;而在社会稳定维度上,国内政治环境相对稳定,国家社会关系较为融洽。但是,由于缺乏强大的国家能力以应对灾难危机,这一类型弱国家的相关制度和政治秩序在灾难中也极易遭遇调整。即使这类国家的社会相对和谐、融洽、包容,国家若是未能妥善处理和应对灾难带来的威胁,民众也可能通过各种渠道表达自己的不满,进而迫使国家改革危机应对的制度体系,修订相关应急法规和政策措施,调整相应人事安排。而为了维护政权的合法性,国家必须重塑制度管理体系,通过组建新的政府部门和出台相应的政策法规方式,及时改善救援救灾工作的执行质量,以赢得民众的政治支持。与冲突对立的社会相比,包容互嵌的社会对于国家的信任程度更高,民众也更愿意使用制度化途径与政府进行沟通,这会显著地降低灾难引发的社会抗争事件。因此,整体来说,灾难对于此种类型的国家负面影响相对较小。

第四种是秩序动荡型国家。这一类型的国家,不仅国家能力弱,社会也经常处于冲突对立之中。这样的弱国家一旦无力应对灾难,往往会加剧社会冲突甚至可能导致内战爆发。不像社会弥合型国家,当面临灾害的威胁,也可能使撕裂的双方重新凝聚在一起。在秩序动荡型国家,比如历经多年的内战冲突,医疗保障措施破坏殆尽,再遇到新冠肺炎疫情,在政府或是其他行为主体共识不足或是对于灾难应对不力的情况下,医疗服务供给严重不足,将会导致一系列物资的紧缺,并加剧双方或多方对于资源的竞争,进一步激化其他社会矛盾甚至诱发暴力冲突。而灾难的处置不力,还会弱化政府维持秩序和抑制叛乱的能力,这也会使得政治力量失衡加剧,诱发更加严重的社会矛盾,甚至引发大规模的流血冲突。

灾难政治学的当下与未来

本文从政治学视角考察了国家和社会如何有效应对灾难这一经典问题,并构建了解释灾难治理异质性效应的类型学。对于这一问题的研究,不仅有助于从学理上梳理灾难与政治间的关系,将灾难引入国家能力、国家社会关系和政府质量等理论对话,也有助于进一步深化灾难政治学的内涵与外延;进言之,对于现实世界中国家如何应对灾难这一重要问题提供一定理论参考,深化我们对灾难应对与国家建设间关系的思考。

在国家能力、国家社会关系和政府质量三维分析框架中,首先,国家能力在灾难治理中发挥着核心作用,尤其是国家的汲取能力、强制能力和再分配能力发挥着基础性作用,决定着灾难应对的整体成效。其中,汲取能力是灾难治理的基础,较强的汲取能力保障了国家应对灾难的资源条件;强制能力是灾难治理的关键,强制能力保证灾难救援的有序进展,避免发生社会失序等极端后果;再分配能力是灾难治理的保障,有效提升公众福祉以降低灾难破坏的不平等后果和民众不满情绪。其次,从国家社会关系的视角,社会自治在灾难应对中起到重要的协同作用,社会关系融洽可以避免灾难引发严重的社会动荡和政治冲突。社会自治促进了民众参与水平并强化社会互助,前者促进政府灾难应对的科学决策和政治支持,后者弥补了国家灾难资源保障体系的不足。最后,政府质量是国家能力和社会协同驱动灾难治理的关键。高质量的政府制度运行体系,有力保障了灾难治理的顺利开展。灾难应急制度保障了灾难预警、应对和协调机制,统筹国家和社会资源以提升灾难应对效果。其中,信息公开不仅有助于向社会供给高质量稀缺信息以防范社会恐慌,也有利于政府获取真实信息以提升决策质量。

从政治学视角进一步审视灾难异质性效应和灾难治理的政治成因,我们从国家能力和国家社会关系两个维度构建出支持增强型、社会弥合型、制度重塑型和秩序动荡型四种灾难治理的类型学:首先,支持增强型,即国家和社会相互配合和妥善地应对危机,将显著地提高民众的政治支持。在此情况中,国家和社会应当维持协作关系,以应对未来可能发生的危机。其次,社会弥合型,即有效的灾难治理会重新凝聚对立双方的共识。尽管灾难的发生给予矛盾双方以和解契机,但是国家仍应当推行缩小贫富差距和反歧视的政策,通过建立国家与社会、群体与群体之间有效的协商机制,推进国家社会协同以共同应对未来风险。再次,制度重塑型,即国家不能妥善处置灾难,需要通过制度变革来强化风险应对能力。对此,国家应该在常态治理时期加强国家能力的建设,通过不断完善汲取能力、再分配能力,防范未来潜在的风险。最后,秩序动荡型,即灾难导致深层次社会危机,造成社会动荡和内战爆发。在此场景中,国家应积极在税收汲取、再分配保障等方面强化国家能力,进而推动冲突双方的沟通和解,以避免灾难的到来进一步恶化政治局势。

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需要说明的是,本文所提出的灾难治理类型学框架,依然是建立在国家能力和国家社会关系的理想型划分基础之上的。一个国家的国家能力难以在所有方面都表现得同样出众,并且国家能力也会随着时间变化出现波动,这使得多数国家实际上介于强国家和弱国家划分的模糊地带。此外,现实中的部分灾难存在反复性和扩散性的特点,如上要素的结合也导致灾难应对可能存在分阶段和多面向的政治影响。

伴随着风险社会的日益复杂化,灾难政治学成为新兴研究领域,存在巨大的研究价值和理论创新潜力。灾难政治学作为政治学的细分研究领域,尽管前人对于该领域已经进行了深入且多样的分析,得出不少颇有影响力的理论成果。但目前尚未形成具有共识性的灾难政治学理论框架,各类研究仍然处于碎片化状态,迫切需要构建适用于风险社会的灾难政治学理论体系。与此同时,灾难政治学尤其要持续关注新兴治理技术对于灾难应对能力的影响,而灾难政治学研究方法的演化——大数据、实验设计等新兴研究方法,都对探索灾难作用机制及应对政策的治理效应具有重要意义。换言之,灾难政治学未来的研究方向,应该致力于推进共识性理论的构建,新兴治理技术对于灾难应对的作用,以及新兴研究方法应用的推进。

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