郭亮 | ​村级组织的土地控制：功能及其弱化 —— 理解地权冲突的一个视角

本文作者郭亮，华中科技大学法学院副教授。文章原载于《学术月刊》2018年第八期，感谢郭亮老师授权推送和《学术月刊》的支持，若您阅后有所收获，敬请关注公众号“雅理读书”（yalipub）。

一、问题提出

在当前中国社会，因为土地征收引起的社会冲突频发，并已经成为影响基层社会稳定的重大问题。近年来，有一种类型的“土地征收”所引发的农民抵触和反抗最为激烈。这种“土地征收”一般是由村委会所主导，大都是因为乡村公共基础设施建设而需要占用农民的土地。表面上看，与国家正式土地征收的后果相同，农民丧失了对自己土地的承包经营权，但是他们只得到远低于正常补偿标准的补偿费用，不满和抗议由此产生。关于被征收土地的补偿，现行《土地管理法》已经给予相应的说明，各省、自治区、直辖市也根据自身的经济发展状况制定了明确的补偿标准。在强大的法律和行政压力下，这种“侵害”失地农民土地权利的行为是否仅是个别地区的个别现象？随着调研的进一步开展，笔者发现即使在《土地承包法》《物权法》等法律已经颁布实施多年的条件下，村级组织农民土地权利的“侵害”仍然是乡村社会中普遍的现象。

如果这种现象普遍存在，就不能仅从个别村干部的侵权行为角度进行解释，而应该寻找支撑这一“社会事实”的其他社会事实。或者说，即使这种侵权行为受到法律的抑制，但只要催生这一社会事实的制度基础没有改变，这种“侵害”现象便无法彻底消失，而以非正式或者隐藏的方式存在。在本文看来，农民土地权利的被侵害是村级组织享有村庄土地自主性使用权的表现，而村级组织对土地的控制是传统村社中长期存在的土地制度面向。村级组织对土地调控为什么会长期存在？其在当前引发的农民抗议又是否彰显该制度已经面临着运作困境？本文将对此问题进行研究，从村庄治理的视角观察农村集体土地制度的运行，进而希望对土地制度改革的深化有所裨益。

二、村级组织的土地控制：一种社区性权力

所谓村级组织的土地控制是指村级组织通过对村民土地权利的干预、置换以及消灭等手段，从而实现对该土地支配和使用的过程。也就是说，在村庄内部，农民虽然是土地的权利人甚至拥有土地的所有权，但是他们在土地交易、土地使用方式以及土地占有等诸多领域会受到村庄层面的制度性限制。从土地制度的一般特征来看，土地权利会受到来自国家和市场两方面的干预。前者一般体现为国家的土地管理制度，是国家为了保护社会公共利益和其他土地权利人的利益而对土地权利的限制。比如土地利用规划制度、农地专用制度、土地的相邻权制度等；后者则体现为民事主体之间的合同契约关系，是市场双方以自愿的方式达成的对土地权利的限制。比如，为了提升自己不动产的效益，一方可以通过支付货币的方式来实现对另一方土地使用权的限制，即所谓的地役权。但是，与以上土地权利受限的情形不同，村级组织对土地的控制既非代表国家权力，也非民事主体之间通过合同契约形成的市场力量，而是一种社区性权力。

在本质上，村级组织的土地控制是村级组织为了维护村庄整体福利而实施的一种对土地权利的干预。在历史上，村庄社区对农民土地权利的干预长期存在。比如，即使在农民享有土地完整产权的传统社会，民事主体之间土地的处置和交易仍然会受到诸如“亲邻先买权”的约束。虽然“亲邻先买权”长期为国家制定法的内容，但是这种国家制定法更多是对传统社区内生规范的确认。在“皇权不下县”的治理结构下，村社的治理是依靠熟人社会的内生秩序和乡绅自治来实现。一旦土地的权利过于充分而不受限制，外来人口将通过土地交易进入村社，进而逐渐瓦解依靠血缘和地缘关系整合的村社共同体，从而最终损害传统社会治理的根基。因此，“亲邻先买权”的立法规定正是源于传统社区整合和治理的内在需求。也就是说，只有在土地权利受到限制的条件下，村社共同体才能成为可能。

民国时期土地执照

随着现代性的发展和现代民族国家的产生，国家打破了家族、社区等传统社会组织对个人的支配与庇护关系，实现了国家力量与个体的直接互动。在这种全新的政治社会结构下，个人权利意识的增长带来了个体主义时代的来临，其中财产权的凸显是个体主义时代最显著的特征。但是，这并不表明横亘在国家和农民之间的社会性团体彻底消失，村社组织对土地的控制完全会因为国家相应的制度构建而更加强化。比如，在人民公社时期“三级所有、队为基础”的集体产权结构下，农民不享有土地的所有权及其他土地权利，三级组织中最重要的所有权单位——生产队所对应的仍然是自然村这一传统的社会单元。这在某种程度上意味着，国家对土地权利的限制进而对农村资源的汲取仍然要借助于传统社区的功能发挥才能实现。因此，与其说“全能主义”政治体制瓦解了传统村社的存在，毋宁说前者实现了对后者的覆盖，后者仍然在事实上存在。在这一时期，村级组织对土地权利的干预和限制主要通过集体土地所有制的制度形态表现出来。并且，由于集体所有制和传统村社建制的重合，村社组织对土地的干预更加理所当然，其干预的范围、程度都远超历史上的任一时期。这一时期的基层组织可以自主性决定村庄土地的权利分配和使用用途。

改革开放以来，由于继承了集体所有制的制度形态，村级组织对土地的控制得以继续正当化存在。从实践来看，在村庄所有土地都属于集体所有的前提下，土地可以分为“共有共用”土地和“共有私用”土地。前者主要包括村庄中的公共土地，如公共道路、公共禾场、集体的机动地等；后者主要包括农民的宅基地和承包地等。相比较而言，“共有共用”土地是村级组织直接掌握的集体资源，由于不存在相对长期且稳定的权利，村级组织可以自主性地使用该土地，比如在乡镇企业蓬勃发展的20世纪80年代，村集体直接可以将部分“共有共用”土地变更为建设用地；与之相比，村级组织对“共有私用”部分土地的使用则因为具有其他土地权利人的存在而相对复杂。与人民公社时期的集体所有制不同，在国家有意识的制度构建下，这一时期围绕着农村土地形成了集体所有权、承包经营权等多重权利关系。村级组织要保障对村庄土地的控制必须要以有效应对和处理相关权利人的土地诉求为前提。

具体而言，村委会一般通过对土地的分配和再分配来满足农民继续耕种土地的要求，进而获得特定土地的使用权。首先，在村集体拥有集体机动土地的条件下，村委会可以直接通过土地分配的方式来弥补农民的损失；其次，村集体也可以通过定期的土地调整实现土地在村庄范围内的重新再分配，土地的平均主义占有亦能够平息被占用土地农民的不满。在《土地承包法》颁布实施之前，农村地区普遍存在“三年一小调、五年一大调”的土地调整实践。由于每隔三年或者五年，村级组织会根据村庄人口的变动情况将土地平均分配，某次被地方政府或者村委占用土地的农民完全可以通过下次的土地调整重新获得土地。尽管农用土地的总量在减少，但是由于在村庄范围内实现了土地的平均占有，农民不会产生不满情绪。因此，对于“共有私用”的土地，村庄组织同样具有自主使用的权利，从而保持了对村庄所有土地的控制。村级组织土地控制的实现过程可以通过图1来表示：

20世纪90年代以来，出于提升农业效率和保护粮食安全的双重考量，国家的农地法律政策和土地管理制度都在压缩村级组织的土地自主使用权。在农地领域，国家逐渐强调土地承包关系的稳定，从“大稳定、小调整”的原则转变为“增人不增地、减人不减地”。最终，随着2003年《土地承包法》的实施，其第27条明确规定：土地承包期内，发包方不得调整土地。与此同时，《土地承包法》第63条规定：村集体机动的面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。村委会通过土地分配获得土地自主使用权的合法性空间日益被压缩；在土地管理领域，为了防止村委会私自占用农田，1998年《土地管理法》修订后，国家将土地非农使用的权力上收，并且实行严格的土地用途管制制度，村委会基本不再具有变更土地用途的权力。然而，在国家的正式制度的压力下，村级组织对土地的控制虽整体上式微但并没有彻底消失。无论是土地调整实践，还是远超过法律标准的村集体机动地抑或村委会私自变更土地用途等现象都在当下的农村社会中存在。

相关研究早已注意到了村庄社会中的这种现象，并从村干部的利益寻租、实现社会控制以及损害农业效率等角度解释该现象的产生及后果。与这种研究相契合，国家的土地法律和政策也总是对村干部调控土地的行为进行约束。但是，村干部的行为逻辑虽然有自利的因素，但同样受到村庄治理逻辑的整体制约。以个体的角度来理解以上现象忽视了村社对土地权利干预的历史延续性和该制度形态的社区合理性。正如在调研中发现，一旦村干部不愿意或者无法进行有效的土地调控，就会在村庄社会中被冠以无能的标签。这表明，村级组织对农民土地权利的“侵害”是具有深厚的社区共识支撑。

问题是，现代社会的形成是从“社区”到“社会”的转变。在这个过程中，个体摆脱村庄社会的整合，得以直接面对国家和市场。由于土地在传统社会中的根基作用，个人自主性的生成事实上是与土地的个体性权利压倒村社权力的过程相伴随。为什么在现代性已经足够强大、传统农村社区已经衰落的社会背景下，村级组织对土地控制仍然能够存在？

三、村级组织土地控制的再生产：治理的需要

从根本上看，村级组织的土地控制是村庄社区对土地权利的一种限制，这种限制有利于村社的整合和治理。如果说以村庄为单位的治理仍然是当前基层治理的主要方式，那么村级组织对土地的控制就无法从根本上消失。因此，尽管与国家土地法律和政策规定相抵牾，但由于在基层社会的治理系统中获得了制度支撑，村级组织对土地的控制不仅难以消失，而且不断被强化。

（一）村级组织的土地控制与村民自治

20世纪80年代以来，我国农村推行的是以“家庭承包经营为基础、统分结合”的双层经营体制，这意味着农民在获得土地承包权的基础上，村集体经济组织仍然因享有土地所有权而具有对村庄土地统合和管理的权力。由于相关法律对于农村集体经济组织缺乏严格的定义，且在现实中大部分农村也不存在所谓集体经济组织，作为农村社会的基层政权，村委会事实上扮演着集体所有制的代理人角色。为此，《村民委员会组织法》的第八条规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。尽管该法条属于原则性规定，对于村级组织如何管理集体所有的土地，如何与《土地承包法》和《土地管理法》中限制性规定相衔接没有作出明确规定，但却赋予了村委会土地管理和调控的正当性。

不仅是法律文本注意到了村民自治与土地集体所有制之间的关联，在村庄治理的实践中，村民自治的有效运作更是有赖于村级组织对土地的控制。与城市社会不同，农业社会的治理以及农民的日常生活都是围绕着土地而展开的。随着当前农村人口的非农化转移，虽然大量农民离开了土地，但是农民和土地的传统关系并没有从根本上改变。一方面，留守在村庄中的农民要依靠土地为生，另一方面打工人群也因无法真正融入城市，仍然会通过代际分工来维系与土地之间的关系。因此，在土地仍然具有重要功能的条件下，谁能够对土地权利的调整和干预，谁就能成为村庄治理的主体和中心。在土地的私权较为充分的条件下，村民不参与甚至不知晓社区公共事务也不会影响到自身的土地利益，村民参与村庄治理的热情弱化，村庄呈现出日益离散化的趋势；相反，在村级组织掌握土地控制权的前提下，农民的土地权利处在一个动态调整之中，他们便具有了解、参与村庄公共事务的动力，进而具有与村委会展开互动的可能性。由于村委会的土地控制要建立在农民土地权利的变动基础之上，农民往往会提出各种问题要求村委会解决，而这种问题不仅仅限于土地领域，村庄生活中的各种问题都会在此时被表达出来；而村委会为了完成土地控制，就必须有效回应村民的诉求。在这个意义上，村级组织的土地控制过程激活了村庄治理的实践。具备土地控制能力的村庄社区呈现出较为活跃的公共治理行动和良好的公共秩序。这一点已经为相关的研究所证实。

随着村民自治的运转，村委会对土地的控制还将为其权力的运行提供保障。也就是说，村委会对土地的控制不仅是推动村民自治实质产生的动力，还是村委会治理能力提升的基础条件。作为一个基本的治理单位，村委会必须要维护村庄的整体利益，但是，村庄整体利益优先性的实现不可能全部依靠个体的自觉行动，通过对村庄最重要的生产资料的控制，村委会能够在村庄社会中建立起自身的权威支配地位，并具有产生抑制个别成员“越轨”行为的能力。正所谓“手中有粮，心中不慌”，村委会对土地的控制能力保障了其对村庄的有效管理。随着传统血缘、地缘关系在维系村社共同体中的作用日益下降，村委会拥有的土地控制权更是成为村庄治理秩序能否达成的关键。

具体而言，与城市社区不同，农村社区具有重要的生产功能。农业生产的协同性和公共性往往需要农民之间的有效合作。由于小农经济的狭隘性和自利性，纯粹依靠农民之间的横向合作往往难以达成，个别农民依托自己的土地权利而不愿意让渡利益，进而严重影响到村庄整体利益。比如，耕种土地的农民普遍具有耕作方便和建设小型农业公共设施的诉求。但在土地被“私用”的条件下，修建公共设施往往要占用不同土地权利人的土地，由于该设施的修建和运行对不同土地权利人的损益程度是不同的，个别农民就不愿意让渡、变动自己的土地利益。尤其是在当前农民职业多元化以及部分农民不在村的条件下，农民合作的困境进一步加剧。相反，如果村委会具备以土地调整、置换为内容的土地控制权，这种土地权利和利益申张就很容易被打破。甚至，考虑到村委会在土地再分配中的主导权，少数人也会因为顾虑到未来可能会受到来自村委会的“处罚”，而尽量避免越轨行为的发生。通过对土地的控制，村委会和农民之间形成了一种事实上的权力支配关系。

在当前农村，农村机耕道路的修建、小型水利水渠的整治与拓宽等村庄内部的公共设施建设所需要的建设用地，一般都不纳入国家正式的土地征收序列，而是依靠村委会对土地相关权利人的协调、动员来完成。2009年，国土资源部出台了《关于促进农业稳定发展

增加农民收入推动城乡统筹发展的意见》，其中明确规定：凡未使用建筑材料硬化地面或使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。这意味着，村委会基于村庄生产需要对土地的自主使用得到了国家的部分承认。事实上，作为一个生产和生活单元合一的社区，村庄的有效社会治理不可能离开村委会对于村庄土地的自主性使用权。

从制度内在的运作逻辑上看，村民自治的运行和村级组织的土地控制权之间具有天然的契合关系。当村委会对土地的控制能力为村民自治的实现提供保障时，村民自治的有效运转又继续催生出村级组织的土地控制权，二者互相强化。在村民自治制度的实践背景下，以村庄为单位的治理仍然会长期存在，村级组织对土地的控制就不可能彻底消失。