美国经济制裁的历史与运作：简单介绍

经济制裁，指制裁方发起的，以断绝或威胁断绝贸易或金融关系等为惩罚手段，使被制裁方改变其行为、政策的间接强制措施。

经济制裁的后盾是武力，美国能够对世界几乎所有国家实施经济制裁，说明目前世界上还没有国家能够从根本上打败美国，除非美国认为战争得不偿失而主动收缩。

经济制裁通常包括贸易和金融领域的制裁，贸易制裁为基础，金融制裁升级强化。具体的措施包括，封锁、限制与被制裁方的部分或全部商品交易、没收、冻结资产、巨额罚款、切断金融机构与国际市场的联系等。

美国发动经济制裁的历史从其建国之后不久就开始了，作为应对英、法等国对其制裁的反制裁。十九世纪末与二十世纪初，美国对西班牙进行经济制裁，作为控制古巴、殖民菲律宾的军事行动的辅助。一战至二战期间，美国对意大利、日本进行经济制裁，反对二者的侵略行为。

冷战期间，美国作为最主要的资本主义国家，建立了以美元为核心的布雷顿森林体系，控制了世界贸易体系。冷战初始，美国对社会主义国家和倾向社会主义的国家进行经济制裁，意在对这些国家进行经济封锁，削弱其军事能力；美国也为一些外交、政治、经济等方面的原因对其他意识形态非敌对的国家发动制裁，如因为苏伊士运河危机对以色列、英国进行制裁，对独立后的发展中国家的国有化政策进行制裁。

冷战后，美国的经济制裁呈现出几个新的特点：一是制裁频率升高，二是手段有变化，从贸易制裁为主、金融制裁为辅变为贸易制裁为辅，金融制裁为主，三是制裁要达成的目标更多元，从经济、外交、军事到人权、民主、反恐、反核扩散、环境等，四是制裁对象从国家、政府延伸到组织、个人，针对性越来越强，聪明制裁的比例越来越多。

                                           图1 美国制裁类型的变化

                          图2  美国制裁要达成的目标的变化

美国经济制裁的演变是由国际环境、美国的战略、美国在国际上的优势力量的变化决定的。冷战期间的国际环境主要表现为两个集团的对抗，同时又有很多殖民地成为独立国家，美国的战略就是通过各种方式与苏联集团对抗并战而胜之，同时也要防止新独立的发展中国家倾向苏联，美国的经济制裁是服务于美国的这一战略的。美国的实体经济在当时还很发达，在国际上占有很大优势；而苏联集团与西方虽有少量的贸易往来，但资金的积累和分配与西方金融体系基本没有交集；同时，金融交易还没有达到很高的网络化和信息化水平，美国还没有控制国际金融交易信息的传递系统，因此冷战期间的经济制裁主要形式是贸易制裁，金融制裁是辅助手段，金融制裁中常用没收、冻结资产以及停止美国金融机构和国际金融组织的贷款和金融援助等方式。冷战后期，美国经济制裁的根本目标没有变化，但具体目标有一定调整，改进人权、推进民主成了发动制裁的理由，即从通过外部封锁、限制以降低社会主义国家的经济、军事能力，变成通过经济封锁、限制，伴以思想控制、诱导，引导、催化苏联集团内部发生思想、组织裂变。

冷战后，大国对抗的烈度降低，美国的经济结构逐渐从产业门类齐全的实体经济为主转向高技术产业和金融等服务业为主，美国制裁的政策目标越来越多元，反恐、反核扩散以及环境保护等成为发动制裁的理由，制裁对象从国家、政府延伸到组织、个人，金融制裁越来越重要，贸易制裁中的高技术制裁成为大国竞争的武器。随着911以后美国获得了swift的控制权，切断swift服务成了最重要的金融制裁手段。由于美国通过swift获得了细化到组织、个人的金融资产和金融交易的信息，以及互联网、大数据的发展，使美国可以得到个人的全面信息，因此，美国开始针对组织、个人进行金融制裁、旅行制裁，并对不遵守美国制裁法令的外国政府、组织和个人进行次级制裁。

经过数十年的发展，美国已经拥有一套较为完备的制裁法律体系和运作机制。 前者为美国在全球范围内的制裁提供法律依据，后者则负责经济制裁的决策、管理和执行。两者构成美国在全球范围内实施经济制裁的两大支柱。

就制裁法律体系而言，美国主要以两类法律为依据。 一类是联合国框架下的国际法，另一类则是美国国会制定的法律，即国内法。

冷战期间，美国实施的经济制裁主要来自联合国的授权，或者通过国际组织与他国完成协作，美国国会只通过少数对外经济制裁的法案，包括《国家紧急状态法》（1976年） 、《国家紧急经济权力法》（1977年）、《与敌贸易法》、《1961年对外援助法》的修正案。这种情况在冷战后发生了很大变化。

1993年至2001年间，美国国会通过了35个与经济制裁相关的决议和法案。这些法案大多是针对特定国家制定的，例如《缅甸自由与民主法案》、《赫尔姆斯-伯顿法案》和《伊朗和利比亚制裁法》。这意味着，第一，美国国会开始成为美国总统之外的重要制裁主体；第二，美国的经济制裁开始更具单边主义的色彩。

次级制裁（secondary sanction）的现象，也在这一阶段开始出现——以国内法为法律依据，迫使国际社会各方遵守美国制裁政策，停止与美国制裁名单上的对象进行交易，否则将面临严厉惩罚。次级制裁源于冷战后一个时期内形成的美国单边霸权，随着国际多极秩序逐步形成，次级制裁会得到遏制，并逐渐消退，第三方会变成要争取的目标，而不是打击的对象。

从运作体系来看，美国形成了一套严密的决策、管理和执行体系 。在决策方面，总统和国会是美国制裁体系的重要主体。前者可以通过签署行政命令实施制裁，后者则通过制定法案做出制裁决策。在管理方面，国务院、财政部、商务部等政府部门发挥重要作用。

图3：美国的制裁运作体系

国务院下属的经济制裁政策和实施办公室 （The Office of Economic Sanctions Policy and Implementation, SPI ）专门负责制定和实施与外交政策相关的制裁措施，以应对特定活动和国家对美国国家安全构成的威胁。SPI的职责在实践中覆盖了整个经济制裁层面。

财政部是负责美国金融制裁的主要政府机构，其下属的 恐怖主义与金融情报办公室 （Office of Terrorism and Financial Intelligence, TFI ）的主要任务是确定和调查国际恐怖组织的金融网络。

海外资产控制办公室 （Office of Foreign Assets Control, OFAC ）则直接负责具体的金融制裁活动，并设有 特别指定国民名单 （Specially Designated Nationals And Blocked Persons List, SDN List ）。

商务部下属的 工业和安全局 （Bureau of Industry and Security, BIS ）负责制定出口管制政策，并设有实施出口管制的实体名单（Entity List）。

在执行方面，在美国管辖内的企业和个人必须遵守美国的制裁决定，诸如为美国情报部门的调查提供信息等。 美国新一轮的经济制裁以金融制裁为主要手段，这意味着美国金融制裁主要依托的全球银行业基础设施构成美国制裁的执行主体之一。

美国对环球银行金融电信协会（SWIFT）和纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）拥有一定的掌控权。因此，它可以操控SWIFT，也可以关闭被制裁对象在CHIPS中的美元支付清算渠道，从而达到制裁的目的。