国家重磅规划！徐州突围，要坐江苏第二把交椅？

不久前，徐州刷屏了！

11月26日，国家发展和改革委员会发布《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》。其中提到支持徐州等城市建设省域副中心城市，打造徐州产业转型升级示范区，重点培育发展徐州装备与智能制造产业。

该规划是国家“十四五”重点专项规划，所指特殊类型地区包括资源型地区、老工业城市、革命老区、边境地区、生态退化地区和欠发达地区。

徐州属于哪一类？资源型地区，老工业城市。而省域副中心城市作为省会城市与一般城市之间的城市，在区域经济中则发挥着相当重要的作用。

大运河与铁路成就了徐州这座历史名城，后来它因煤走向繁盛。伴随着资源枯竭、环境恶化，经济结构调整滞后，徐州一度背上沉重的包袱。近十年，人们发现徐州变成了全国知名的“工程机械之都”、 全国性综合交通枢纽、淮海经济区中心城市……

徐州究竟经历了什么、做对了什么，又能带给其他城市哪些启发？

文丨白羽

编辑丨崔赫翾 瞭望智库

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兴衰由河

徐州素有“五省通衢”之称，自古就是兵家必争之地——倚东朝、不南不北、可进可退。从楚汉战争到淮海战役，诸多历史上关键战役表明“得徐州者得天下”。同时，这里自古以来商贾云集，是淮海地区的政治、经济、文化中心。

京杭大运河徐州段上的解台船闸。图｜图虫创意

徐州的先民就借助泗水，一端通过汴水、菏水联系文化发达的中原，另一端与淮水、邗沟对接融入经济繁荣的长江流域，构建了可南下江淮、北上齐鲁、西通中原、东达大海的庞大的交通网络。

随着京杭大运河的开通，历代王朝都在这里设立管理机构，地处运河中段的徐州发展如虎添翼。

宋金时期，黄河“夺泗入淮”，徐州成为黄河沿岸城市；元明时期，漕运在徐州至淮安间完全借助黄河，即“借黄行运”，这段运河即称“河漕”，这里作为大运河上重要的中转码头之一，既是民船的交粮地，又是官兵接运处，店肆林立，街巷交错，有街十四、坊二十一，万历六年，人口已达34万之多。

1415年，徐州建“广运仓”（漕运中转站），周边设8处驿站向外围辐射，逐渐成为“四方都会”要津之地，运河两岸“物华丰阜，可比江南”。

兴也运河，衰也运河。

1855年，清咸丰五年，黄河在铜瓦厢决口改道，冲毁了大运河河道，从此南北断流，徐州段大运河废弃。

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地藏乌金

在大运河南北断流的50多年后，1911年，全长1009公里的津浦铁路全线贯通，成为沟通我国南北的铁路干线之一。1935年，陇海铁路通车，这两条主要干线在徐州交会。

这让因黄河北徙而失去交通优势的徐州重新确立了交通枢纽地位，成为苏鲁豫皖四省之交农副产品的集散中心和苏北最大城市，尤其是促进了徐州煤炭等资源的大规模开发。

徐州资源丰富，开采历史悠久，采矿和炼铁在汉代已初具规模，到宋朝时成为全国重要的采冶中心。

1881年9月，两江总督左宗棠上书清廷，为“筹备海防，制造枪炮及各省机器轮船，所需煤铁最为大宗，请开办江苏利国煤铁。”次年，清廷正式成立组建“徐州利国驿煤铁矿务总局”。1898年，矿场迁至贾汪，更名为“贾汪煤矿公司”。

民国时期，徐州煤矿又先后经历了贾汪股份有限公司 (1912 —1930)、 华东煤矿公司前期(1930 —1938)、柳泉炭矿(1938 —1945)和华东煤矿公司后期(1945 —1949)等四个时期。

徐州煤铁矿运用现代技术与组织形式大规模开采正式拉开序幕。现代机器设备应用，让徐州煤炭挖掘进入快速发展阶段，煤炭产量从最初的不足万吨提高到50万吨以上，成为华东地区重要的能源基地，成为中国机器采掘工业的重要组成部分。

煤炭工业的发展，使得徐州发展起一套重工业产业体系，奠定了经济上在黄淮地区一枝独秀的地位。与之配套的企业随之而来——利国铁矿、宝兴面粉厂、江北火柴厂、耀华电灯厂、电话局 、铁工厂、蛋品厂 、印刷厂等工矿企业，在徐州快速发展，徐州成为近代为数不多的工业发达城市。

随着工业发展，徐州人口集聚，相应的生活设施不断完善。1936 年，徐州的人口增加到 13 万以上，成为苏、鲁、豫、皖四省交界地区第一大城市和工农业产品的集散中心，徐州的商业进一步繁荣起来。

据不完全统计，徐州高峰时期商家近二千家，其中批发商、代理商增多, 经营分工精细。如杂货业细化发展为糖纸南货、颜 料、煤油、卷烟等；广瓷业发展为经营轻工产品的针织、日用百货、化妆品等百货业；糕点、食品行业开始引进京沪、苏式糕点糖果。1939年，徐州又修建了启明路(今淮海路)，这是城里通往火车站的主要干道，沿途商业景象繁盛一时。

1956年到1977年，徐州煤炭产量突破千万吨，开采技术和设备国内领先，确立了徐矿全国大型矿区的地位。改革开放后，徐州又在全国煤炭行业率先实行煤炭经济总承包，在全国煤炭行业率先放开煤价走向市场，彻底改变了计划经济管理模式，建立了适应市场经济的现代企业制度，企业焕发出新的生机和活力，这也为全国煤炭经济发展进行了有益探索。

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塌陷，枯竭

100多年的煤炭开采历史，10亿吨煤炭开采量，这些闪闪发光的数字记录徐州的历史贡献。

然而，长期以来，徐州煤炭规模化开采形成了37.83万亩塌陷地，占全市面积的2.15%，其中最大沉陷深度4.5米，平均沉陷深度0.9米，给当地遗留下严重的生态包袱，“百年煤城”贾汪区还被列为国家第三批资源枯竭城市。

此外，依赖于能源所衍生的传统产业由于技术落后而失去市场竞争力，企业所背负的社会职能包袱沉重，就业和再就业问题迫在眉睫，区域生态系统破坏严重，生态环境修复治理的形势不容乐观。

以贾汪区为例，自1880年掘井建矿开始，经过100多年的发展，贾汪区成为徐州地区重要煤炭产地之一，这里累计出产原煤3.6亿吨，为江苏省乃至全国的重要能源基地。而如今，徐州市采煤塌陷地，超过三成在贾汪，荒山秃岭随处可见，产业更替面临重重困境，600万平方米工矿棚户区亟待改造，基础设施与公共服务功能缺失，诸多问题让曾有“泉城”之称的贾汪“山穷水尽”。

再看鼓楼区，这是徐州历史最悠久、最密集的传统工业集中区。上个世纪，这里大大小小的烟囱是徐州人的骄傲，而如今老工业区内落后产能集中、基础设施老化、环境污染较重、困难群体较多等问题日益凸显。

长期以来，徐州经济主导是煤炭，在国家的产业布局中一直作为能源开采与加工的资源型工业城市来定位，从而错失了几次工业大发展的有利时机，与诸多资源型城市一样，整个产业结构调整明显滞后于市场需求变化。

改革开放以来 ，徐州工业虽然得到长足的发展 ，但80年代中期失去了乡镇工业迅速崛起，消费品加工、制造业扩张的现代工业量的积累和物的准备阶段。

90年代初期 ，徐州再次丧失以发展外向型经济为契机，以引进资金、技术、管理为目的的加工业、制造业量的积累和质的提高机遇。

在产业链方面，徐州既没有培植出产业关联度强、带动性大、技术含量高、市场容量大的新兴工业 ，也没有壮大传统工业 ，依然是小冶金、小机械、小化工、小轻纺、小食品等等“小字辈”。

这段时期内，作为徐工集团历史最长的企业，徐工重型曾在上世纪90年代中后期陷入极其艰难的发展困境，企业连续六年大幅亏损，甚至濒临破产。

面临着煤炭资源枯竭，徐州又再次站在了十字路口。100多年前，黄河决口运河断流的命运再次上演，但这次徐州还会迎来好的结果吗？

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“销声匿迹”

2003年后，由于煤炭资源的逐步枯竭，徐州进入新的发展阶段。按照主业转移、业态转型、资源再生、生态再造发展思路，大力推进企业转型转移，建设异地煤炭生产基地，延伸煤炭产业链，异地煤炭产能超过徐州本部，非煤产业营业收入超过煤炭产业收入。

2008年，江苏省作出实施振兴徐州老工业基地战略的重大决策，采取了一系列支持、推动振兴发展的专门措施，从此徐州走上了“快车道”。到“十二五”末，徐州转型的成效已非常明显，以煤炭为主的采掘业占徐州全部工业产值的比重已下降到5%左右，而煤矿集团的非煤炭收入已超过50%。从典型的原煤炭主产区贾汪区看，生态绿化率已接近50%，成为了煤矿塌陷区治理的典型。

徐州煤矿塌陷区生态修复建成后的潘安湖国家湿地公园。图｜视觉中国

那么，徐州“销声匿迹”的这些年，都做了什么？

徐州始终坚持“工业立市、产业强市”，紧紧围绕“调高、调轻、调优、调强”的产业发展导向，持续完善“6+6”的现代制造业和“333”现代服务业新体系，着力打造区域性“一中心一基地一高地”。

誓要加快产业转型的徐州，先后规划建设江苏淮海科技城、徐州科技创新谷、徐州市产业技术研究院、潘安湖科教创新区等“一城一谷一院一区”。徐州高新区成功晋升国家级高新区，鼓楼高新区获批筹建。

徐州主攻实体经济，积极构建以装备制造、食品及农副产品加工等6个优势产业为主体，新能源、新材料等6个战略性新兴产业为先导的“6+6”现代工业产业新体系。大力改造提升传统优势产业，扎实推进“三去一降一补”，先后关闭矿井14对，削减煤炭产量超过1000万吨。

在此基础上，徐州大力实施高新技术产业跨越发展行动计划，大力支持装备与智能制造、新能源、集成电路与ICT、生物医药四大新兴主导产业发展。

2020年，徐州实现地区生产总值（GDP）7319.77亿元，全市规模以上工业中，高新技术产业产值比上年增长15.4%，占规模以上工业总产值比重达到46.6%；战略性新兴产业产值增长17.4%，占规模以上工业总产值比重达到53.0%。

曾经徐州城市建设以“脏乱差”出名，为此徐州大力推进城内工业企业关停转迁、“腾笼换凤”，主城区200多家污染企业全部退出。引导退城入园企业主辅业分离，搬迁后腾出的土地科学布局商贸、物流、金融、旅游等一批现代服务业项目，大力发展楼宇经济、总部经济，有效避免了转型过程中城市产业空心化。

高水准修编城市总体规划，顺利完成行政区划调整，通过撤县设区，城区面积由1160平方公里扩展到3037平方公里，人口从184.3万增至327万，分别是调整前的2.62倍和1.78倍，大大拓展了城市发展建设空间。

大力实施高速铁路、高架快速路、亿吨大港和音乐厅、奥体中心等城建重点工程，全力推进城市轨道交通、郑徐客运专线、骆马湖水源地等功能性项目建设，中心城市集聚辐射能力快速提升。

此外，徐州先后对近10万亩采煤塌陷地实施生态修复，使各类塌陷区变成耕地和涵养生态功能区。徐州积极争取国家工矿废弃地复垦利用试点，全市累计实施复垦治理总规模3.39万亩，置换建设用地指标3.09万亩。采用生态绿化、岩壁造景、历史遗存保护等手法，对全市42处253公顷采石宕口实施修复，恢复率达82.4%。其中，珠山宕口遗址公园成为全国首个宕口遗址公园，金龙湖宕口公园被原国土资源部誉为废弃矿山治理的典范之作。

大力开展生态修复、蓝天碧水、园林绿化等专项工程，统筹推进工业废气、城市扬尘、机动车尾气、燃煤油烟及秸秆焚烧等“五大源头”治理，常态化组织实施“进军荒山”行动计划。主要生态指标居全省前列，成功获批国家森林城市、国家生态园林城市、国家水生态文明城市等荣誉称号，实现了“一城煤灰半城土”向“一城青山半城湖”的华丽蜕变。

转型后的徐州经济增速强劲，2020年，徐州以7319.77亿元的GDP在全国城市里排名第27位，这个数字不仅在苏北五个城市里稳坐第一，甚至还把温州、厦门等一些沿海城市甩在了身后。

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虹吸，发力

​徐州成了“别人家的孩子”，让同属“淮海经济区”的兄弟地市羡慕不已。

2017年6月，国务院正式批复徐州市为“淮海经济区中心城市”，无论是人口还是经济实力，徐州都当之无愧。

乘务人员在徐州东站与郑徐客专动车组列车合影。图｜IC photo

然而，作为淮海经济区的领头羊，徐州的未来依然充满着许多挑战。

人口流失。第七次全国人口普查的统计显示，徐州市户籍人口和常住人口的差值为133.35万，这意味有超过百万徐州人去外地工作。

产业结构依然偏重。产业发展特别是制造业发展还不充分，高端产业聚集效应不强，导致了大量人才外流，由于本地产业无法有效承接高校培养的人才，人才大量流入长三角其他城市。

徐州这座城市产生的价值洼地效应必然产生高铁“虹吸效应”，进入高铁时代后，徐州到北京和上海的时间都在3个半小时，优越的地理位置如今成了双刃剑。

未来，徐州依然拥有诸多优势，需要坚持不懈地发力，把优势转化成发展的势能。徐州该怎么做？

一是坚持不懈抓实体经济，推进产业结构升级。围绕徐州产业基础和优势，切勿好高骛远。做强做优工程机械和智能装备产业，不断强链补链，提升产业链完整性和竞争力；做大做精集成电路与ICT、新能源、生物医药与大健康产业；做专做特新材料、节能环保产业。

此外，不能忽视推动传统产业加快改造提升，引导企业大规模实施技术革新、产品更新、设备改造，深入推进几大行业布局优化和转型升级，让“老产业”焕发新生机。

钢铁行业以高端化规模化为方向，加快产能整合和产品升级，推进重点钢铁企业扩容提质，大力发展精钢特钢。落实焦化行业转型升级方案，推进产能减量置换，推动产品精深加工、资源高效利用。充分利用区域优势，推动现代服务业加快扩容提质。发展壮大现代物流业，建设全国物流枢纽承载城市。依托淮海经济区金融服务中心，引进新型金融业态，培育多元化多层次资本市场，推进金融服务业集聚发展。

二是优化营商环境，做好优势产业对接。积极融入长三角，大力实施“招商引资”，狠抓重大项目招引突破，不断优化营商环境。

深入落实优化营商环境条例，进一步减轻企业负担、降低融资门槛，着力破解制约企业发展突出难题，提升企业实际获得感。

建立各级领导包挂帮扶企业机制，真心实意为企业服务，建立“亲”“清”政商关系。在行政服务大厅设立民营企业服务中心，及时解决企业反映的突出问题。制定发展壮大领军企业、高成长型企业、上市后备企业行动计划，抓好“四上”企业培育，对不同阶段企业提供精准服务。

三是树立区域中心城市格局。徐州要努力发挥“淮海经济区中心城市”的引领作用，围绕淮海经济区中心城市和徐州都市圈建设，加快推进城市建设，提升城市品位，做大城市能量级别。

瞄准构建一体化交通体系，着力打造“米”字形高铁枢纽，提升综合交通枢纽能级。加快与周边城市交通联系和产业合作，推动产业承接转移、错位发展。强化区域大气、水污染联防联控，推动跨区域联合执法，探索流域治理新模式。抓好教育、医疗、文化旅游、体育、社会治理等领域对接合作，促进区域公共服务共建共融共享。

徐州，要在淮海区域发展中勇于作为，主动作为。