评论 | 中断四年后重启重要机制，印美贸易迎来蜜月期？

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导言  

2021年11月23日，美国和印度在德里召开了第十二届印度-美国贸易政策论坛（TPF），此前该论坛作为主要的贸易磋商机制曾一度中止4年之久，在今年9月莫迪与拜登会面后才决定再度重启。论坛由印度商业和工业部部长皮尤什·戈亚尔（Piyush Goyal）和美国贸易代表戴琪共同主持，目标是将两国经济关系提升到“下一个高水平”并交换关于“潜在的有针对性的关税削减” 的意见，双方还决定启动农业、非农产品、服务、投资和知识产权工作组经常会晤，通过解决之间悬而未决的市场准入问题，为两国的农民和企业带来实在的利益。

此外，两国还讨论了在包括世贸组织和 G20 在内的各种多边贸易机构中的合作，以“实现市场经济体和民主国家之间透明、基于规则的全球贸易体系的共同愿景”，并就两国间悬而未决的世贸组织争端寻找共同商定的解决方案。众所周知，尽管在安全和政治上越靠越近，但贸易问题一直是印美关系中最大的“瓶颈”之一。在特朗普执政期间，美国也曾屡屡向印度就市场准入、贸易逆差、服务贸易和劳工问题施压。2019 年 6 月，印度直接被美国剥夺了普惠制（GSP）下的贸易利益。

然而，随着拜登政府上台，印美贸易关系出现了明显的新趋向。今年9月莫迪在与拜登的首次双边会谈中，就将贸易议题作为一大重点。在印美贸易政策论坛结束后，11月24日，美国便宣布美国和印度就取消印度数字服务税的全球税收协议过渡安排达成一致，美国将终止对印度的贸易报复诉讼。尽管目前来看，近期内印美不大可能直接达成双边贸易协定，但可以预见在贸易议题上双方会持续保持“缓解摩擦、搁置争议、加强合作”这一势头。

那么，未来印美是否真的能够在贸易合作上走得更远呢？印美经贸关系的加强，与美国主导的印太战略框架之间的关联逻辑又是什么？印美两国国内是如何看待这些变化的，这些变化又是否会对印美之间的经济关系产生实质性的作用呢？本期锐评将就这些问题展开讨论，以期引发更多思考。

本文来自云南财经大学印度洋地区研究中心”每周RIIO评“第九期，南亚问题研究小组特此转载，供各位读者参考。

图源网络

一

近年来，印美关系不断升温，但双方之间的贸易分歧并没有因国防与安全合作的深化而缩小，贸易始终是双边合作中的一大短板，印度也是美国的一大贸易逆差来源国。2020年，美国对印贸易逆差由2019年的180亿美元上升至260亿美元。新冠肺炎疫情使印美两国均面临前所未有的经济增长压力。正是在这样的情况之下，印美贸易政策论坛（TPF）在中断四年之后重新启动，这是印美之间重要的贸易磋商机制。

显然，印美双方都看重对方的巨大市场，但双方在农产品、医疗设备、数字贸易以及增加关税等问题上分歧明显。而且，印度当前的主要目标是推动拜登政府恢复2019年6月被特朗普政府终止的发展中国家普惠制待遇，并进一步推动签署新的双边贸易协议。这样，不仅可以减缓经济增长压力，而且也有助于通过印美贸易合作减少对中国产品的依赖，并承接中美产业链脱钩带来的贸易和产业转移，使得印度能够成为印太地区生产链和产业链的中心，助力“自力更生”的“印度制造”目标的实现。

事实上，不仅印度的较低市场开放度影响双方之间市场准入问题的解决，而且印美在双边贸易关键性议题上的分歧也难以弥合，双方对彼此的贸易需求并不在同一轨道上，要达成双方都满意的贸易协定显然并不容易。即便美印最终能够达成贸易协议，双边贸易合作的限度与变数依然存在。毕竟，华盛顿不大可能会在涉及经济利益的问题上对印度轻易让步。今年5月印度遭遇第二轮疫情冲击，美国就曾对37类医药类原料的对印出口实施了管制。

从长期来看，由于印度对外开放度并不高，加之落后的基础设施、僵化的征地制度和低效的官僚审批程序等，将制约美国对印投资的大幅提升，也将不可避免地会对双方的贸易合作效率产生影响。

——作者朱翠萍，为云南财经大学印度洋地区研究中心主任、教授

二

2005年印美成立内阁级贸易政策论坛，目的在于通过促进贸易、投资来加深两国关系。该论坛为印美两国提供了固定的沟通渠道，有利于解决双边悬而未决的经济问题。此次重启中断4年之久的论坛，主要目的无非是：

第一，希望解决贸易分歧以增进印美间战略伙伴关系。虽然两国战略伙伴关系势头仍然强劲，但如果目前的贸易分歧没有得到妥善处理，这种关系可能会发生一定程度的改变；

第二，希望推进贸易合作以缓解美印贸易的不对称依赖和贸易逆差问题。2005年以来，美国一直是印度第二大贸易伙伴（2019年一度成为第一大贸易伙伴）、最大的出口目的地和最重要的投资来源国之一。2020年，对美出口、进口分别占印度总出口、总进口的17.9%和7.4%，而对印出口、进口分别占美国总出口、总进口的2.2%和1%。总体来看，印美贸易互补性较强，但印度对美国的贸易依赖远大于美国对印度的贸易依赖，且美国对印贸易的逆差还在不断加大，2020年逆差值已经达到了260亿美元；

第三，希望加强经贸合作以减少印美两国对中国贸易和供应链的依赖度。以2020年为例，印美两国对华贸易依赖度都在15%左右，且进口依赖度分别达到了19%和17.3%，而中国对美印的贸易依赖度仅分别为13%和1.94%。与此同时，印美对华贸易逆差也一直较大，2020年分别达到450亿美元和3325亿美元。此外，印美两国重启贸易论坛，也是对近期召开的“Quad”会议联合声明所涉弹性供应链安全合作的一种呼应，因为美国已将印度视为其未来重要的供应链提供者。

此次论坛，印美主要关注市场准入、知识产权等法规和数字贸易受限等问题。个人认为，这里面有的问题可能会得到解决，但更多的争议仍然会长期持续下去。

首先，对印普惠制的恢复虽然困难但还有转机。2019年特朗普取消对印普惠制后，近两年美国对印逆差反而加大了，即然这个政策工具效果不佳就可能会被用来做交换，所以美国有可能利用它来与印度谈农产品市场准入的问题。当然了，美国即便要恢复对印普惠制也需要较长时间来走流程；

其次，农产品市场准入谈判仍然可能长期胶着。美国希望印度扩大农产品市场准入，但印度却一直在加大对本国农业部门的保护。此次莫迪迫于压力取消了三项农业法案，已经让印度农产品市场化进程改革暂告中断，就算后续印度对美有所妥协也可能要等明年邦选之后了；

再次，有关知识产权的谈判将非常困难，因为它涉及到印度引以为傲的优势产业，比如仿制药行业和ICT服务外包行业等，会牵扯到更多印度国内利益集团的博弈；

最后，有关放松数字贸易限制的问题，就要看印度对美国的信任程度了。印美两国在数据治理以及技术在发展和安全中的作用存在认知分歧，我认为印度政府不太可能会将其民主管理和最重要的服务业让给远在地球另一端的技术公司。

总体来看，印美经贸的不对称依赖、主要经贸问题上的不对称需求以及殖民阴影下印度的“东印度公司恐惧症”，都可能阻碍印美两国的经贸合作步伐。但是，在当前政治利益为先和反华需求膨胀的关头，印美两国是否能克服上述问题达成经贸层面的空前合作谅解，还是需要进一步观察。

——作者李艳芳，为云南财经大学印度洋地区研究中心副教授

三

对美印关系而言，尽管这些年间两国决策层一直强调要把两国战略伙伴关系提升到新的高度，但美印关系实质上的强化仍主要体现在防务安全合作方面，而经贸关系其实构成双边关系的一块短板。尽管紧随中国之后，美国是印度的第二大贸易伙伴，印美两国在2018年的贸易总额达1421亿美元，美国对印度的贸易逆差是242亿美元，但印美贸易总额只相当于中美贸易总额的1/8，印美贸易逆差大约只有中美贸易逆差的1/20；而且在经贸利益上，现实主义指导下的“美国第一”思维和“印度优先”理念迎头相撞。

在特朗普时期，2019年6月5日起美国结束了给予印度的普惠制贸易待遇，原因在于美国一直抱怨美印贸易逆差不断加大，印度在农产品市场准入、知识产权保护等方面损害了美国的利益，以及印度设置了太多的门槛，对美国企业进入印度造成了诸多困扰。拜登政府上台之后，2021年9月莫迪访美便将印美贸易问题作为一个外交攻关的重点。2021年11月23日，中止4年之后印美贸易政策论坛（TPF）在德里召开，正是9月莫迪访美与拜登会晤取得的一项成果。当前，双方对提振经贸合作有各自不同的期待。美国希望印度改变贸易保护主义政策、削减关税壁垒、促进商品贸易的便利化和投资的自由化，同时在制衡中国经济影响方面发挥作用，而印度则想让美国首先恢复其最惠国待遇，扩大对美出口，同时寻求美国支持印度取代中国在全球制造业产业链中的地位。

换言之，对美国而言，重塑多元化产业供应链，拓展巨大的亚洲市场，印度具有成为可以替代中国市场和供应链角色的潜力；对印度而言，疫情后的国内经济复苏需要扩大出口，以及在全球产业链、价值链重塑中赢得一种更有利于自身的地位和角色，这两方面都需要与美国合作。然而，国家间经贸关系的发展，国家在全球产业链中扮演的角色，都并不是决策者意愿所决定的；国家在价值链中的分工与地位，也并非一夜之间就可以改变，产业链现状与其客观基础密不可分。国家间经贸关系的发展，归根结底受不同国家的产业体系、产品结构、市场竞争力、资本的逐利本性以及市场看不见的手所左右。与此同时，关税的调整、市场的准入还涉及国内利益集团的意志和行为，所以美印领导者的意愿是一回事，双层博弈的结果可能是另一回事。

——作者冯传禄，为云南财经大学印度洋地区研究中心副教授

四

2021年11月23日，美印两国恢复暂停了4年的印美贸易政策论坛。11月24日，美国与印度达成取消印度数字服务税的全球税收协议过渡安排，还逐渐放松在特朗普时期对印度就市场准入、贸易逆差、服务贸易、劳工问题等的对印施加的压力。美国对中国则是另外一种态度，在经贸、高科技领域等方面对中国持续打压。这些都表明美国力图在经贸方面对印度进行新的调整以进一步拉拢印度制衡中国；同时也表明美国着力推动的遏制中国的“印太战略”正从军事安全领域向经贸领域扩展，四方安全对话（QUAD）从构建军事安全联盟到构建排斥中国的经贸集团方向发展。美国与印度在经贸方面的妥协与安排也是美国纠集其印太盟友构建排斥中国的“印度洋—太平洋经济框架”的一部分。该经济框架被美国宣传为所谓的“印太地区志同道合的伙伴们合伙建立高于CPTPP”的经贸合作协议或组织。该经济框架还会拉拢欧盟、英国、日本及印太其他国家参加。不过印度要加入比传统自由贸易协定更广泛、更自由的“印度洋—太平洋经济框架”非常难。印度为了在国际市场竞争保护国内民族产业，拒绝签署RCEP协议。RCEP协议规定的零关税覆盖只有 90%以上，CPTPP 协议规定的零关税覆盖在99%以上。显然，“印度洋—太平洋经济框架”相关要求比RCEP和CPTPP都要高，因此要拉拢印度加入极为困难，也极不现实。

——作者刘务，为云南财经大学印度洋地区研究中心教授

五

美印恢复贸易政策论坛 (TPF) ，愿意就双方棘手的贸易问题展开谈判和协作，这可能是美印未来达成更大贸易协议的第一步，但也可能不是。

首先，美国目前已经表明态度，过去签订的FTA（自贸协定）对美国并未带来好处，因此短期内美国也不会考虑和印度签订协定。如果不在自贸协定框架下达成合作，那就意味着在一些关键的贸易议题上美印双方需要不停地进行分门别类的谈判以达成共识，这不仅仅会提高成本，而且谈判进程就如同贸易政策论坛一样，随时有可能随着双方领导人的政策变化而中止。换而言之，目前美印双方虽然表达出了“进一步开发双方贸易潜力”的意图，但并未真正奠定一个长期协作的基础。

其次，美印贸易中有若干曾导致当初双边贸易关系恶化的问题，包括了美对印高额贸易逆差、农产品的国内保护和市场准入、知识产权问题、投资壁垒、数字经济和贸易的税收、劳工签证和美国将印度踢出普惠制名单等。在这次贸易政策论坛上，美印双方就农产品市场准入达成了协议，此外还就农业、非农产品、服务、投资和知识产权等议题启动了工作组，并打算在供应链和医疗健康方面继续深入合作，美方也表态愿意考虑将印度重新纳入普惠制国家之中。但是，在最为关键的贸易逆差和两国在世贸组织的争端（矛盾主要集中在农产品的补贴问题上）并未取得实质性进展。

在特朗普执政期间，美国曾经为了弥补贸易逆差而提高对印度多项关税，并导致印度对美征收报复性关税，但在本次论坛上，印度甚至并没有提出要取消报复性关税；而在世贸组织争端问题上，印度一贯以发展中国家在世贸组织中的代言人自居，但随着印度与美国日益靠拢，也削弱了印度在世贸组织中的立场，“发展中国家代言人”的定位与其和美国共同“实现市场经济体和民主国家之间透明、基于规则的全球贸易体系的共同愿景”的目标产生了分裂和背离。此外，在劳工签证问题上，美印双方也仅仅只是同意继续保持接触，并没有产生新的议程和共识。

最后，从整体上来看，莫迪政府依然是一个秉持强烈贸易保护主义的政府，这不仅仅是为了保护其国内工商集团的利益，也符合印度教民族主义的意识形态要求，因此印度不太可能在核心关键问题上进行让步。这一点对于美国来说也是一样的，美印双方加强经贸联系，美国表露出一定程度上的让步，本质上是美国认为深化并支持与印度这个合作伙伴的贸易关系有助于达成让印度对抗中国的目标。

既然如此，美国也并不太可能为此而牺牲自己的核心利益。在没有自贸协定、不触及最关键议题、保护主义倾向依然占据高地的情况下，美印贸易关系的改善能走得多远，依然是值得商榷的。

——作者杨怡爽，为云南财经大学印度洋地区研究中心副教授

六

印度和美国自2010年就开始双边自贸协定的谈判。时任印度商业和工业部长阿南德·夏尔马和美国贸易代表罗恩·柯克代表印美双方签署了一项促进贸易和投资合作的框架协议，双方一致同意促进双边投资，增强对彼此知识产权的保护，同时减少商品的贸易壁垒，并承诺将双边经贸关系提升到一个新的高度。

柯克认为美印两国的贸易前景良好，双方在经贸方面的合作将通过创造更多就业机会进一步促进美印两国的经济发展。不过在该份协议签署之后，美印双边贸易并没有得到实质性发展，自贸协定谈判也一度陷入了“僵局”。2017年1月，特朗普上任之后，主导推进了“印太战略”，重启了美国、日本、澳大利亚和印度之间的四方安全对话（QUAD），表明美国非常重视美印关系发展。2020年2月，特朗普成功访问印度并与印度总理莫迪举行会晤且达成了一系列共识，这也让印度再次看到了重启印美自贸协定谈判的希望。2020年12月，印度外长苏杰生就向美方喊话，建议将印美自贸协定谈判早日提上双方的议事日程。

可即便如此，印美双方的自贸协定依然处于搁置状态。美国虽然没有表明其中的原因，但多半与印美当前的贸易分歧有关。印度一直理所当然的认为，一旦有了美国在贸易上的支持，印度经济的基本面就能得到一定程度的改善，并大力助推本国的经济发展。然而现实是美印之间的贸易分歧由来已久，各种潜在冲突难以在短时期内得到缓解或消除，最终双边贸易协定的谈判必将成为一个艰难的历程。

——作者胡文远，为云南财经大学印度洋地区研究中心教师

七

11月22日，美国贸易代表戴琪对印度进行了为期两天的访问，期间参加了第十二届印美贸易政策论坛（TPF），并发表联合声明。近期美印经贸关系回暖、贸易政策论坛重启是两国政治需求驱动的结果：美国方面，新冠疫情蔓延不仅对其全球市场造成冲击，也激化了国内经济长期积累的结构性问题，使其面临严重的供应链危机。加之中美关系紧张，美国迫切需要找到中国的替代者，重塑多元化产业供应链，拓展亚洲市场。而印度方面，因疫情管控不力，一度沦为全球经济表现最差的国家之一，国内社会矛盾加剧，莫迪政府也希望通过加强与美国的合作，恢复经济并转移民众视线。

此外，自美国主导并推动“印太战略”以来，美日印澳的安全合作取得一定进展，但地缘经济领域的合作却相对滞后。拜登上台执政后有意补足这一短板。作为发达国家领头羊的美国和新兴经济体印度若能加强经贸合作形成示范效应，将有利于巩固两国战略伙伴关系，推进印太经济框架的构建，遏制中国在区域一体化和国际贸易机制改革中的影响力。尽管美印在政治层面具有强化经贸合作的意愿、两国经济也的确存在一定互补性，但具体诉求上的矛盾使得双方合作很难在短期内获得突破。

从本次政策论坛探讨的话题来看，拜登政府更加关注数字贸易、农产品市场准入、知识产权保护等议题，而印度则想借力美国促进出口导向型制造业的发展。美国希望印度改变贸易保护主义政策、消减关税壁垒、促进商品贸易的便利化和投资的自由化，而印度则希望美国首先恢复其普惠制待遇；美国支持印度取代中国在全球制造业产业链中的地位，但印度工业体系落后，制造业以中低端产品为主，国际竞争力较弱，且与中国还存在较大实力差距。

美国将印度定位为世界上最大的民主国家、塑造“志同道合”经贸合作的关键伙伴，但部分西方学者却认为莫迪政府宣传民族主义、打压穆斯林以及非法占领查谟-克什米尔地区的一系列操作破坏了印度的民主制度，与这样的国家开展合作不利于美国维护民主国家的国际秩序。因此，虽然印美防务合作关系不断加深，但未来经贸合作关系的深化仍然面临重重挑战。

——作者李致斐，为云南财经大学印度洋地区研究中心教师

八

相比印美在地区和全球层面的接触与合作，贸易一直是两国关系的“痛点”。双方在关税税率、市场准入、知识产权保护、世贸组织改革等一系列问题上都存在分歧。例如，美国一直试图为本国农产品争取更多的国外市场，而印度则对自己国内的农产品实行高度的保护，且印方认为美国在市场准入方面的要求过于苛刻，于是在2019年美国以印度“未能提供公平合理的市场准入”终止了印度普惠制待遇。由于此前拜登政府对与印度签订自贸协定和恢复印度普惠制地位态度冷淡，此次印美贸易政策论坛在印度国内被一些学者认为是“破冰”之访，能借此为两国贸易关系提供一个重置的机会。

的确，此次论坛释放了许多积极的信号，例如，双方评估了各自在市场准入领域的特殊利益，美方表示可以考虑恢复印度普惠制待遇，双方就某些潜在可能的关税削减问题也交换了意见。同时，双方还首次提到同意解决童工和强迫劳动等“新兴问题”。

此次会谈，印美都避免提及双边自贸协定，因为双方都明白，达成全面的自贸协定面临巨大挑战，与其针对自贸协定这个问题本身喋喋不休，不如重点关注如何利用好此次政策论坛及其他相关机制为未来印美贸易关系发展打下良好基础。印度评论家认为这体现了印美政策的成熟和务实。

印美贸易论坛停滞四年后再度启动，表明双方都看到了贸易关系的良性发展对于应对全球挑战的重要性，也体现出美国有兴趣在贸易这一重要领域与印度接触。印美双方都认为，在后疫情时代，印度是减少对中国依赖和重建全球供应链的关键合作伙伴。虽然印美贸易摩擦仍将持续，但是由于双方都已经意识到弥合贸易分歧的重要性，未来双方在贸易议题上将很大程度上延续缓和矛盾、强化合作的势头。

——作者钟爱，为云南财经大学印度洋地区研究中心教师

九

此次印美贸易政策论坛的重启对于双方经贸关系的发展确实是一个利好，同时也证明了印度莫迪政府与美国拜登政府的确有意愿推进印美之间的经济联系。当然经济联系的加强也有利于在印美各自的“印太战略”框架下两国总体关系的提升。

但从各自的国内政治形势看，印美经济关系想要在未来短期内取得长足进步可能比较困难，主要原因在于双方对于彼此最关切的利益分歧点都很难实现妥协。就美国方面来讲，对于印度最为关心的恢复“普惠制”待遇问题，拜登政府恐怕很难做出承诺。2019年6月美国取消对印度“普惠制”（GSP）待遇的决定不只是当时的共和党政府，甚至包括国会当中的一部分温和的民主党人也支持，并认为建立在美国单方面给予发展中国家优惠基础上的“普惠制”政策已经有些“不合时宜”。而2022年是美国的中期选举年，从目前的民调上看，拜登政府很可能在这轮国会改选中同时失去参众两院的多数席位，以至于拜登面临着在后半段任期成为“跛脚鸭”总统的危险。因此，即便拜登政府确有诚意与印度讨论恢复“普惠制”待遇的问题，国内的政治压力及国会的相应决策程序都会对其造成巨大阻碍。

就印度方面来讲，对于美国最为关心的农产品市场准入和高科技知识产权政策等问题，莫迪政府恐怕也很难做出让步。莫迪政府最近才迫于国内压力撤销了旨在加强农业市场化的三项农业法案，不大可能在短时间内应美方要求减弱对国内农业的保护。而高科技知识产权政策问题涉及的是印度国内如仿制药、软件业和服务外包产业等关键利益部门，如若莫迪在这一问题上对美国实现有实际效力的妥协，则对于印度国民经济体系可能是伤筋动骨的冲击。

事实上，美国方面对印度的一系列诉求在很多方面与莫迪政府所推行的“印度制造”（Made of India）产业政策是背道而驰的，在很多产业领域印度都不愿接纳美国对其开放市场准入、降低非关税壁垒之类的要求。

因此，我个人认为印美两国近期在经贸关系领域的相向而行更多的作用在于为两国战略层面的接近营造象征性氛围，两国的发展战略以及国内政治状况恐怕并不利于经济层面双边关系的实质性提升。

——作者段皓文，为云南财经大学印度洋地区研究中心教师

本文转载自“云南财经大学印度洋地区研究中心”微信公众号2021年12月01日文章

来源于云南财经大学印度洋地区研究中心”每周RIIO评“第九期

原标题为《每周RIIO评｜春江水暖鸭先知？印美经贸可能迎来蜜月期吗》

本期编辑：穆祎璠 江怡