总书记关心的全运会赛场外, 如何让全国人民都动起来?|文化纵横

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✪ 山丘 | 特约撰稿人

【导读】近日,第十四界全运会在陕西西安开幕。国家最高领导人出席开幕式并致辞,指出从要中国国情出发,提出“推动全民健身和全民健康深度融合”要求,开启全民健身发展新征程。然而,让中国人都动起来,仅靠“群星闪耀”的专业赛事可远远不够,还需要创造出更多普通群众参与体育运动的机会和形式。

群众体育赛事是重要的基层体育参与形式,为确保群众体育赛事安全、长久地举办下去,需要配套完善的赛事管理和体育公共服务体系。2014年,国家体育总局将审批群众性和商业性体育赛事的权责交付各举办地政府,极大激发了市场活力。然而,随着2021年5月“白银事件”及其严重后果,也暴露出群众体育赛事快速发展背后的各类问题。体育公共服务体系接下来是否将进一步延续“放管服”的路径?体育赛事能否真正成为撬动万亿体育消费市场的支点?如何在保障安全等底线的同时,持续激发群众办赛、参赛的活力?

本文回顾了国内体育赛事管理体系发展历程,并深入分析了当前赛事管理体系在标准、制度和能力建设上的不足。作者认为,在“放管服”过程中,地方政府、协会和赛事公司等重要主体“权责利”划分相当不清晰,实际上地方政府承担了过多责任,但却缺乏相应的资源和制度支持,但群众赛事的政绩和经济影响导致了各地“大干快上”。作者指出,激发群众体育发展的关键抓手是要建设更多优质的体育社会组织,尤其是要落实单项运动协会的定位转变,敦促协会从“官本位”“审批者”到“行业服务者”“运动推广者”转型。

本文为文化纵横新媒体“政策观察”专栏特稿,由作者授权原创发布,仅代表作者观点,供诸君参考。

“全民健身计划”的落实和体育强国建设,需要广泛的基层体育参与。“群众体育赛事” 是重要的基层体育参与形式,为确保群众体育赛事安全、长久地举办下去,需要配套完善的群众体育赛事治理体系。

2014年,国务院发布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,推动了国家体育总局取消群众性和商业性体育赛事的审批,将监管、审批此类体育赛事的权责交付各举办地政府,一举击破了曾严重制约体育产业规模化发展的关键瓶颈。在过去7年间,大众获得的健身比赛及体育活动类的体育公共服务从数量上到质量上均获得了快速增长。

然而,随着2021年5月“白银事件”及其严重后果,也暴露出群众体育赛事快速发展背后的各类问题。“白银事件”是迄今为止在世界越野跑领域最为严重和惨痛的事故,震惊了国人。在甘肃省对事件组织深入调查后,赛事主办单位、承办单位、协办单位的白银市、景泰县27名公职人员受到了严肃的追责和处罚,赛事运营单位的5人由司法机关追究刑事责任。此后,中央及各地政府也紧急出台各类规范性文件,体育赛事治理体系的整改似乎将再次展开。

▍国内赛事管理体系的发展:从“行政审批”到“行业治理”

体育赛事被公认为是带动体育事业发展的核心。唯有体育赛事蓬勃发展,才能让场馆不再闲置、运动员、教练员长期有比赛可以参加。群众体育赛事更是整个体育产业最重要的基石,只有当广大人民群众真正积极参与到体育赛事中来,才能够带动运动装备、运动营养、运动训练、体育媒体等产业的可持续发展。

2014年以前,体育赛事审批制度长期遏制体育产业发展的瓶颈。市场主体投资的大大小小的赛事,包括非全国性、国际性的群众性、商业性体育赛事都需要到体育管理部门进行审批。这些部门收取不菲的审批费用,却没有意愿和能力提供实质的、高效的服务。能否获得审批权,形成了少数人打擦边球、牟取部门利益的“灰色地带”;行政审批、人际关系、冗长流程、时间成本最终形成了高昂的门槛,阻碍着了大量真正能服务于群众体育的中小型成本赛事的诞生。

(一)放开审批,为群众体育赛事“松绑”

2014年4月,全国政协委员、著名篮球运动员姚明的提案《取消赛事审批,激活体育市场》,赛事行政审批的弊端终于广为人知。姚委员呼吁取消体育竞赛审批,改为备案制,让市场主体自由投资赛事,并承认赛事承办方的市场主体地位,真正让市场在体育赛事表演业中决定资源配置。这一提案迅速获得了国务院的重视与采纳。此后,一系列志在改革体育治理体系的政策陆续出台,为体育赛事行业松绑,激发了市场的巨大潜力,推动了此后7年中国体育赛事行业的高速发展。据中国田径协会2019年的《中国马拉松年度报告》显示,认证赛事数量从2014年的51场增加到2019年的357场,非认证的800人以上规模赛事更高达1828场,并已覆盖31省超过300个城市。

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数据来源:作者提供

赛事审批放开,更多市场和社会主体进入体育领域,这也为行业治理带来新的要求和挑战。根据国际惯例以及国家法规,国家级单项体育协会需要在行业和专业标准、风险管理、社会普及等领域提供相应的指导、支持、资源协调。如果对运动项目的管理责任不清、规则不完善,这将是影响更多省市群众体育赛事安全性的基础问题。在2017 年10月25日国家体育总局关于印发《关于进一步加强马拉松赛事监督管理的意见》的通知中规定:“中国田径协会应当根据章程,对马拉松赛事实施分级分类管理,并从赛事举办的场地路线、专业人员、设施服务、奖金分配、安全保障以及参赛者安全要求等方面,制定不同等级马拉松赛事的办赛标准并向社会公布”。

虽然协会能够帮赛事“谋发展”,但政府依然需要“守底线”。虽然协会需要负责给赛事“划底线”,但政府依然需要“守底线”。大部分赛事的背后都需要一个类似“白银市”、“景泰县”的县级以上地方体育部门,而且地方政府实质上依然是赛事的出资举办方,只将承办运营交给了赛事公司。因此地方政府原则上在以下几道安全关口都能够“有所作为”:其一,遵循单项体育协会的标准和规范进行审核和监督;其二,尊重赛事的经营规律,留出合理的筹备时间;其三,尽可能甄选专业的赛事运营方。如果赛事涉及到使用公共道路、天气预报等资源,往往也涉及到政府审批及协调政府其他部门提供公共资源支持。

(二)出了事故“一刀切”,未来是要“开倒车”?

在“白银事件”后,国家体育总局于2021年5月28日发布了《关于暂停相关体育活动的通知》,将自2014年以来快速增长的山地越野、超长距离跑赛事与翼装飞行并列为新兴高危体育赛事活动,提出这些运动项目 “管理责任不清、规则不完善、安全防护标准不明确”,提出“体育总局将对体育赛事活动进行全面梳理”。

作为国家级体育管理机构,国家体育总局在应对这一级别的事件时,采取了“一刀切”的方法,将种类繁多的山地越野跑全部列入了高危项目,且提出了“各地要严格落实非必要不办赛”的要求。这一政策对于刚刚熬过疫情,正在复苏中的中国体育赛事行业形成了又一波沉重的打击,对于市场中的赛事公司和投资者来说,赛事行业经营风险剧烈而不可测,对行业的投资信心受到严重影响。2021年7月6日,体育总局与国家卫生健康委、应急管理部、中国气象局等11部门联合印发《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》,提出了“政府监管与行业自律相结合、按照“谁审批(备案)、谁负责”、“谁主办、谁负责”、“谁主管、谁负责”的要求,全面加强体育赛事活动安全监管”。

基于“总局精神”,各地政府和协会也针对性地提供赛事安全的解决方案。北京、湖南、云南、山东等地纷纷开展赛事安全培训,但是由于越野跑赛事领域还没有形成具体而统一的标准,为了谨慎均不轻易批办赛事,全国越野赛基本处于全面停滞状态。 四川省田径协会于2021年7月12日率先出台了越野跑类赛事办赛指南,力图恢复越野跑的举办,但是在该指南中将2014年前实施的中国田径协会审批再次加入了规范中,进一步提高了越野跑赛事组织方进入的成本和门槛。

目前,已经打造出领先的赛事品牌的多家越野跑赛事组织者已经面临严重的生存危机,始终拿不到政府确定的批准导致了业务无法开展、无法开放报名、无法与赞助商签约、也不敢给供应商付款。 而在欧洲的越野跑巅峰盛事UTMB(环勃朗峰越野跑挑战赛)在2021年8月23-29日举办时,中国的越野跑者、赛事组织者纷纷慨叹:“何时才能在中国再次感受山野奔跑的比赛乐趣?”

▍根本问题:赛事安全标准、治理主体能力、协同体制机制均有明显缺陷

“白银事件”的问题是否要以“收回审批”“进一步加强审批”来解决?接下里本章从“白银事件”的典型案例出发,深入剖析当前群众赛事治理体系,我们将发现是治理能力的缺失造成了这一体系的风险。

(一)体育赛事的安全标准需要高度的专业性

1、每个运动大项、不同小项都涉及到不同安全标准。每个不同运动项目赛事的组织与管理均有其专业性,安全与风险管理更是与各个项目的特点息息相关,例如自行车赛事、铁人三项赛事、马拉松赛事、越野跑赛事、高尔夫赛事、马术赛事等都有不同的安全与风险管理要点。以发生“白银事件”的黄河石林景区为例,景区方、本地政府已有相当多的与不同赛事运营方的合作经验。即便如此,在白银越野赛事的安全方案中,如果缺乏越野跑的赛道设计知识,黄河石林景区依然很难对这一赛事进行风险评估、制定相关预案及安全工作方案。而且,一个综合类赛事,其中的百公里越野项目从赛事风险管理的角度来说,与同场出发的健康跑、半程马拉松也在本质上截然不同。

2、基层治理机构自行研究专业标准并不现实。在甘肃省政府对“白银事件”公布的事件调查报告全文中,追溯和总结了事故的直接原因,明确指出了赛事运营单位与地方政府的错误。但是,该赛事的承办单位为白银市体育局、景泰县委、景泰县政府,在各地政府均有其日常职能的前提下,专门去学习、掌握在调查报告中提到的赛事安全专业知识,并能够监管各个不同项目的体育赛事安全,是否现实呢?即便是在省级,如果按照甘肃省在调查结果中提出的防范措施,各地自行建立体育赛事活动专家库,学习与辨别各项不同体育赛事的风险,谁来判断这些专家意见的可靠性呢?对于多种多样的体育项目来说,即便在体育产业比较发达的省份,要汇聚各类运动项目真正的专家形成专家库也是非常困难的,更不要说中西部的体育欠发达省份了。

(二)各治理主体能力不足

1、赛事主办和运营方能力不足。虽然已经连续四年举办该赛事,但“黄河石林山地马拉松百公里越野赛暨乡村振兴健康跑”的赛事运营方可能没有对赛事的风险的系统性、科学性认知。从赛事的名称中可以看到,其中混合了山地马拉松、越野赛、健康跑,其中每个项目的风险管理要点实际上差异较大,而组委会本身并没有在所有项目上都有完整操盘经验,这么简单将个项目混在一起导致了风险系数指数型增长。此外,在2021年赛前的赛事公众号推文中,他们推送了普及越野跑知识的文章,其中第一点是“提高热适应能力”,但其公众号文章中都没提到过如何应对低温。由于前三届赛事举办时均是相对高温的天气,很有可能的是赛事运营方有一定的风险意识,但是并未认识到在高海拔地区常见的小气候风险,未考虑任何低温情况下的应急预案。

2、全国性单项体育协会治理能力不足。我国体育法第四十条规定,全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作,代表中国参加相应的国际单项体育组织;第三十一条进一步明确全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。在中国,目前越野跑这个运动项目是归属于中国田径协会来管理,这与国际上越野跑归属世界田径(前国际田联)管辖是一致的。但世界田径在越野跑项目上与对马拉松赛事的直接管理不同,它并未制定越野跑的详细安全规范,也不给全球的越野跑赛事提供评级和认证,而是授权细分领域的ITRA(国际越野跑协会)来制定和认证越野跑赛事的技术标准——这正是因为越野跑赛事的专业性极强,与马拉松等路跑赛事非常不同,世界田径明白自己并不具备越野跑方面的专业知识和人才的储备。ITRA在其官网上有免费给世界各地越野赛组织者提供的各种指导和指南,其中就包括多语言版本的《组织越野跑比赛中的医疗安全与急救计划指南》。

这份指南涵盖了越野跑赛事应做的各项准备工作、比赛过程中的必要措施、预防措施以及医疗急救计划,内容质量和可操作性极强,这就使得赛事组织方非常清楚自己必须做好哪些事情,也让赛事的监管方非常明白自己要监管核查的内容和标准,其中明确提出了两点:赛场通讯要保持最大的连续性,急救站分布应至少使急救人员能在30分钟内到达赛道上的任何位置。从这两点来看,白银越野赛从2019年开始在赛道设计中就明显不符合要求,但依然获得了中国田径协会A类认证的。更令人遗憾的是,中国田径协会在ITRA已有详细的安全指南的情况下, 在2021年4月首次推出的《中国越野跑运动赛事组织标准 》中也并未提及极为关键的通信覆盖要求、急救站的分布要求,在标准的制定过程和程序上仍有较大漏洞。而且该标准仅在一份长达169页的PDF文件《中国马拉松管理文件汇编》中出现,无法在中国田径协会官网通过搜索查询到,并未实现有效地“向社会公布”。

单项体育协会如果在单场赛事的认证中展现出了专业知识的缺乏,在整个产业的规划中也体现出了对赛事管理理解上的欠缺,在已有国际体育组织经验文本可参照的情况下,制定国内赛事标准时仍出现重大疏漏,那么协会所提供的标准和规范,对各地地方政府、赛事运营方来说,如何作为可信赖的依据?

3、地方政府监管和支持能力不足。当前,大量群众体育赛依然由地方政府出资举办,但地方政府往往在出钱造势外,并没有没有严格把关赛事实际运营管理的以下重要关口:(1)第一道关口是遵循单项体育协会的标准和规范进行审核和监管。当前,赛事运营商、地方政府监管在意愿、能力、资源上往往都缺乏对专业的学习和理解。如有清晰的指导,提前预判赛道的风险,相信能够更早将风险扼杀在摇篮之中,可以在赛事策划阶段发现问题、或者在获得第一个求救信息时就能意识到问题,而非忙于最终动用大规模的应急救援力量。(2)第二道关口是尊重赛事的经营规律,留出合理的筹备时间。在中国的政府招标中,留给赛事运营商的筹备时间往往不足3个月,且每年都重新招标,而国际上优秀的越野跑赛事,筹备时间往往超过一年,且是同一个核心团队持续投入十余年不断打磨。再优秀的赛事团队,没有充足的时间筹备,都可能面临更高概率的风险,没有长期稳定的时间投入,也无从谈起为本地创造长期的品牌赛事。(3)第三道关口是甄选专业的赛事运营方。从体育赛事角度来说,绝大部分安全保障应当是在赛事策划和计划阶段通过合理的策划和缜密的计划来实现的。由于体育赛事行业在中国仍处在初级发展阶段,专业运营方仍然稀少,如何识别好的运营方对于地方政府来说依然是最为关键的挑战。提升招标管理能力,营造更为公开、透明、公正的招标环境,才更有机会吸引到优秀的专业运营方。

(三)治理体制机制不完善

1、分工体系不明确。从全球体育世界的职责分工来讲,其实对此早已有明确的分工,国际单项协会应负责制定该项目的规则、规范,包括安全规范。 例如国际足联对足球赛事有详细的急救包规范、心脏骤停急救规范等,欧足联也有旗下赛事最低的医疗保障标准,国际田联也对旗下赛事做出了详细的医疗和急救规范。而国家级单项体育协会则肩负承接国际单项协会的规则与规范、将其本地化并予以推广的职责。在我国的国家体育总局颁布的《体育赛事活动管理办法》中第31条也已规定“全国性单项体育协会应当充分发挥专业优势,加强体育赛事活动的标准化、规范化建设,制定出台本项目体育赛事活动组织的办赛指南和参赛指引。办赛指南应当包括组织体育赛事活动的基本条件、标准、规则、服务、保障以及对体育赛事活动主办方、承办方的基本要求等内容”。

乡村、草原、森林、山地在中国往往意味着相对偏远和资源相对匮乏的地区,在这样的地点举办赛事,在赛事安全与风险管理上的专业要求更高,而赛事管理专业人力资源的培养需要时间,特别是在连普通活动管理类人才都稀缺的地域。在本地缺乏人才的情况下,如果国家级运动协会不投入相当的专业人力资源去扶持,盲目列出这样的发展目标,从赛事管理的角度来说就意味着无处不在的风险。那么,国家级运动协会在出台此类国家级产业规划的时候,提出这样的目标时,并不一定对该运动项目赛事管理的特点有准确认知,也不了解其中所需要的资源、所隐含的风险。

而政府与赛事公司之间的产权不清晰,则进一步造成很多专业的赛事公司成了给政府打工的供应商,即使依靠自己的专业能力和巨大努力把赛事做成功了,由于赛事的产权在当地政府手中,赛事公司能够享受到的商业回报也非常有限。这不仅严重影响了赛事公司做好赛事品质和商业开发的积极性,也阻碍了专业赛事公司的进一步成长和发展,进而阻碍了整个赛事产业的发展和提升。从风险控制的角度来看,这类赛事由于在产权归属上的先天缺陷,造成赛事管理中的责权不清,有了功劳政府先拿,出了问题赛事公司受罚,使得风险和问题的根源迟迟得不到本质性的暴露和彻底的解决。

2、协作体系不完善。需要建立地方政府与赛事运营方之间的应急管理协作体系。应急管理是中国体育赛事管理中普遍薄弱的一环,因为赛事运营方在真正的公共安全事件面前往往无力判断、更缺乏权威和决策能力来调动任何城市应急管理资源。在白银越野赛中,从获得求救信息开始, 赛事运营方始终试图自己解决问题,延误了时机,最终导致了惨重的伤亡事件。而各救援部门、单位投入了救援人员1680余人(次),救援车辆200余台,救援设备9000余件(套)。为避免再付出这样巨大的代价,我们需要从源头开始,明确何时需要启动与政府应急管理系统协作的标准。

▍结语

“白银事件”为从2014年以来高速发展的体育赛事产业敲响了一记警钟。 如果将对根源问题的梳理仅停留在具体事件中,风险的隐患将难以得到根治。从以上的分析中我们可以看到,国家级单项体育协会在体育赛事领域专业能力的相对薄弱,大干快上、缺少谨慎研究的产业规划,地方政府对体育赛事运营规律认知的欠缺,专业能力未达标的赛事运营方,多种因素都在这一事件中交织,并形成了最终的后果。对每一个震动行业的事故的反思,不应只是为了解决单次的问题,而应挖掘深层原因,推动根本性问题的解决。

群众体育赛事在带动全民健身方面起核心带动作用,但是,与专业运动员参与的竞技体育赛事相比,群众体育赛事治理的难点在于参与者来源广泛,对于参赛所面对的潜在风险应对往往并未接受充分的培训与教育;而需要的组织者数量庞大,人员水平更容易出参次不齐的情况。

从国际和体育事业发展规律来看,全国性单项体育协会是带动群众体育发展、引领从国家级到县市各个层级体育组织网络的龙头。提升全国性单项体育协会的整体人才素质,增强其治理能力,真正发挥体育赛事治理体系的作用,对于中国体育产业的良性发展极为关键。协会改革的操作难度远远低于其他行业,大部分国际体育组织不仅提供了详尽的标准与规范,而且积极为各国单项体育协会提供支持,提供运动项目治理的培训以及人才的培养。国家级单项体育协会所需要做到的是充分尊重体育赛事本身的专业性,善于利用普遍比较完备的国际资源,以及国际上成熟的经验与案例。

长期来看,协会改革的真正难度是要“转变思想”,真正按照党和中央对于国家级单项体育协会的定位,从“官本位”“审批者”到向“行业服务者”运动推广者”转型,需要建立起对所管辖运动项目赛事的敬畏、谨慎、认真与专业精神与服务理念。只有这样,国家级单项体育协会才能提供出不低于国际标准的更可靠的、可信赖的标准与服务,各地政府和赛事运营方努力推动下的赛事才能奔驰在正确的轨道上不至脱轨。


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