【美政快评】拜登对待移民几分真诚？几分虚假？

　　本文作者：

　　匡泽玮 海国图智研究院研究助理

　　拜登正式入主白宫后在国内采取了一系列雷厉风行的举措，大力修改前任政府在移民问题上所提出的政策，包括停止修建美墨边境墙，结束对14个国家的旅行禁令，以及重申对“暂缓驱逐儿童时期入境移民”（Deferred Action for Childhood Arrivals，简称“DACA”）对象保护的行政令。可以说，拜登政府的“移民新政”赚足了眼球，赢得不少民主党党内人士的好评，一个“开明、进步、人道的”新政府形象似乎在美国人民心中正在形成。然而，在拜登政府国内光鲜形象的背后，美国在海外正在悄悄地进行一场“阻止移民”的宣传运动以打消拉美地区移民前往美国的念头。与拜登政府在国内的举措相比，这场有组织的“反移民”海外宣传运动的话题热度明显较低。那么，这场“低调”的“反移民”宣传运动究竟是何模样？与新任政府国内移民政策看似矛盾的举措背后隐藏着拜登政府在移民治理问题上怎样的理念与意图？这场“阻止移民”的宣传战能否获得拜登政府所预期的效果吗？

　　（中美洲移民抵达美墨边境）

　　“欢迎”or“拒绝”——拜登政府对移民的纠结态度

　　CNN提前转播了一则大约43秒的危地马拉电台广告：两名男子在柔和的背景音乐下讨论移民。其中一名男子说，要带孩子穿过美国边境——因为这样越过（美国）边境才会更容易；而另一名男子则称，北上（前往美国）可能会让他和他的孩子遭到攻击、绑架甚至杀害，同时还有可能感染新冠病毒。该男子劝告朋友“不要用你孩子的性命去赌一个虚假的希望”。在这则广告的最后，一个画外音讲道“危地马拉是你们大家的故乡，你可以在这里生活下去，请不要放弃你当下所拥有的一切，或是将你的家庭和社区置于感染新冠病毒的风险之下——一条来自美国政府的消息”。

　　（一个男孩沿着里约布拉沃河穿过埃尔帕索边境）

　　以上提到的广告是美国在拉美地区发起的宣传活动的一个“缩影”。类似这样的广告，自1月20日拜登就职以来，美国政府已经向拉美地区投送了大约28000个。目前，该类广告用西班牙语、葡萄牙语和六种土著语言在133个广播平台进行播放，并已经覆盖了超过了1500万人。白宫新闻秘书珍·普萨基（JenPsaki）承认拜登政府正在发起一场广播和社交媒体的宣传运动以劝阻移民进入美国，并表示国务院与Facebook和Instagram在一项广告活动上开展合作，政府将“反对移民”的信息精准地投放到数百万有移民意向者的社交媒体上。

　　规模如此庞大的反移民宣传运动让人很难将一段时间以来在移民问题上“温和、开明”的拜登政府形象与之相联系。早在2020年总统大选期间，拜登团队就曾在纲领中写道，“新移民为美国的经济做出巨大贡献”、“移民是美国保持活力的来源”，并表示：当选之后回归“奥巴马时期”的移民环境，并承诺“采取一系列具体措施放宽移民政策”。1月20日拜登任职当天，新任政府就叫停了美墨边境隔离墙的修建，随后拜登又做出“100天内暂停驱逐部分移民”的承诺。包括取消14个国家的旅行禁令、重申对“儿童时期移民美国”群体的保护等举措都被视为拜登当选后践行竞选承诺的表现，同时也为拜登政府树立了对待移民“温和、开明、人道”的形象。但在拜登政府“天使般”的形象背后，美国政府竟在海外不遗余力地投送“反移民”的信息，甚至还表示“美国在未来还将寻求一种更有效地手段推动这些信息在拉美地区内更广泛的传播”。这种矛盾的、甚至“伪善”的做法突显出拜登政府当下的“纠结”心理：一边是民主党及进步派选民“支持移民”的要求；一边是不断恶化的边境情势以及矛盾重重的内部社会。“欢迎”还是“拒绝”对于拜登来说，确实是一个问题。

　　尽管白宫一再表态称“传播公共服务广告（public service announcement，简称PSA）不是为了简单地告诉人们不要来美国，而是减少踏上这条旅程的人数”，然而从广告的宣传逻辑和宣传特点来看，很难不让人怀疑美国希望借助这种方式来“吓止”拉美移民涌入美国。在这些众多的宣传广告中，广告内容侧重描述移民美国的过程中或进入美国境内后遭到的一系列问题，例如遭到美国内部的种族歧视和仇恨，感染新冠肺炎以及遭受抢劫、绑架、谋杀等一系列犯罪。传播者试图利用人们的“风险偏好”，通过大肆渲染移民美国的风险，激发受众“希望回避风险”的心理从而“吓退”有移民意向的人们，迫使他们放弃“移民梦”。实际上，美国政府正是利用“风险厌恶型”的风险偏好来间接迫使拉美移民放弃前往美国的想法，从而既立住了“善良、开明”的形象但又“不脏了新任政府的手”。

　　矛盾的态度反映拜登移民问题的理念

　　在国内，拜登政府呼吁选民支持“移民对美国价值观的塑造作用”；而在国外，拜登又运用一系列宣传举措来反对拉美移民。笔者认为，这种“矛盾”的行为背后包含了拜登政府面对现实的“无奈”和在移民问题上的治理理念。

　　根据美国海关和边境保护局的统计结果，3月份美国边境共遭遇172，331名移民.其中，有53623名以家庭为单位的外来移民和99659名个体移民以及18890名无陪伴的儿童移民。这些不同类型的移民人数自1月以来都出现大幅度增长（如下图所示）。尤其是移民总数在拜登上台之后骤然上升。这些数据表明，当下随着拜登出台一系列新的移民政策，受到新政策鼓舞的移民纷纷涌向美墨边境。然而，当前美国社会对移民的容纳能力以及边境上对非法移民的安置能力都因内部社会问题受到限制，边境设施几乎处于饱和状态。因此，面对不断涌入的移民，边境压力陡然上升。正在与新冠疫情带来的一系列社会问题搏斗的拜登，此时面对边境移民的压力早已分身乏术，鉴于这种情况，拜登政府更需要一种低成本的方式来缓解当前边境的燃眉之急。因此，动用对外宣传来劝阻海外移民的手段则成为拜登政府的不二之选。这样政府既不需要花费大量财力为边境扩容，同时还可以通过减少移民的增量来舒缓南部边境的压力。

　　图1：边境移民总数

　　图2：以家庭为单位的边境移民数量

　　图3：个体为单位的边境移民的数量

　　图4：边境无陪伴的儿童移民的数量

　　（以上图表均来源于：美国海关和边境保护局）

　　利用外宣并不是拜登政府阻止移民的唯一途径。事实上，美国政府还动用外交手段来间接地阻止拉美移民，例如支持拉美国家的建设以及派遣官员访问拉美国家来协商移民管理。拜登表示为支持中美洲的建设，美国将在四年内向危地马拉、萨尔瓦多和洪都拉斯三国提供40亿美元的经济援助。同时他还委派副总统哈里斯带头领导“美国与墨西哥以及中美洲国家”的外交协商工作，推动有关国家在移民问题上的合作。前美国驻墨西哥大使、现任美国西南边境事务的高级官员罗伯塔·雅各布森（Roberta Jacobson），在3月26日与墨西哥政府官员接触以商讨“管理移民”的行动计划。除此之外，美国西半球事务高级主任胡安·冈萨雷斯（Juan Gonzalez）以及新任命的国务院中美洲北三角问题特使里卡多·泽伊加（Ricardo Zúñiga）都安排了前往墨西哥以及中美洲国家的访问计划。这些外交活动旨在通过与移民者的母国合作，试图从源头上解决拉美移民前往美国的问题。

　　结合拜登政府此前颁布的移民政策来看，笔者认为拜登政府在移民问题上秉持“边治边防”的理念。具体来讲，拜登政府在移民问题上正在打出一套“组合拳”——一边纾解边境上现有的移民压力，在国内采取措施解决滞留在边境的移民；一边遏制拉美地区潜在的移民可能，在国外进行长期建设，通过宣传和援助的方式消解促使拉美民众移民美国的外部因素。换句话来说，拜登正在试图从问题的爆发点和源头双向用力，通过“治理-预防”的方式来试图处理美国的移民问题。

　　一场饮鸠止渴的宣传运动

　　尽管目前，这场由美国政府在拉美地区发起的“阻止移民”的宣传运动还未能证明其成效，但是从目前可观测到的情况来看，这场宣传运动面临着巨大的挑战。

　　事实上，拉美地区的经济状况和生存环境恶化是拉美移民所面临的现实问题，也是移民纷纷涌入美国的现实动力。受新冠疫情的影响，拉丁美洲感染病例和死亡人数急剧上升的同时，经济也遭受巨大损失。联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会报告称，拉丁美洲地区的经济在2020年平均萎缩-7.7%。此外，该地区还遭受了两次毁灭性的飓风袭击。据美国国会研究处称，2020年经济增长的下降加剧拉美地区的收入不平等和贫困。

　　另据布鲁金斯学会的移民报告称，经济因素是驱使移民前往美国的主要动力。由于移民者的母国经济条件恶化，失业率不断飙升加之母国政府的治理不佳，大多数移民宁可选择冒险，也要前往美国改善其生活状况。受经济因素影响，41%被驱逐出境的移民都不止一次地移民美国。报告认为，这种周期性移民是危地马拉农村和美国经济机会的巨大差异的结果。78%被驱除出境的移民表示依旧会选择重新移民美国而不是成为危地马拉公民。在生活环境恶化与生活压力的驱使下，大量的移民对前往美国抱有深深的“执念”，依靠驱逐和宣传的方式根本无法阻止移民前往美国的脚步。随着拜登政府逐渐放宽移民政策，移民美国的机会成本对于拉美移民来说远高于留在母国“等待生活条件改善”。现实的数据也印证了这一逻辑（详见图1）。根据美国海关和边境保护局的统计结果，美国边境的移民数量在1月20日之后急剧增加。因此，面对宽松的移民政策的诱惑以及现实的生活压力，仅仅采用“广告规劝”的方式几乎不可能说服移民放弃移民美国的念头。

　　尽管拜登政府还利用了社交媒体有针对性地将“反移民”广告投放给潜在移民群体，但是这种宣传方式相比于遍布大街小巷的“移民广告”来说传播效果仍然有限。社交媒体的传播严重受限于网络的普及程度。换句话说，在落后、贫穷的地区，当地人无法使用网络也就无法接收到来自拜登政府的“规劝”。而这些人也正是那些潜在移民群体的主要组成部分。相比之下，现实中的小广告远比拜登政府的宣传手段占优。那些来自“蛇头”的联系方式和“移民美国”的小广告遍布拉美国家的街头巷尾，其普及率远高于网络广告，这些宣传“移民”的信息也因此更容易影响群众的观念。

　　值得注意的是，“反移民”广告可以在社交媒体上传播，“移民”信息同样也可以借由社交媒体扩散。据牛津大学国际移民研究机构发现，社交媒体可以促进国际移民。具体来说，社交媒体可以维持使用者和其亲朋好友的联系，并借由这一平台加强他们之间的关系从而形成一张信息传播的网络。一方面，例如关于劳动力市场、法律条件或其他有关移民的目的地或在目的地生活实际情况的信息将在社交媒体的使用者之间传播。通过这种方式极大地提高了“移民”信息在用户中的传播速率；另一方面，当这张由社交媒体组成的关系网络中存在成功的移民者时，社交媒体则为那些“依靠亲缘关系”移民的人群提供便利。因此，以上提到的现实问题都很难让拜登政府发起的“反移民”海外宣传运动收获预期的成效。

　　不仅如此，从拜登政府的宣传内容来看，这场“阻止移民”的宣传运动还存在损害美国“软实力”的风险。一直以来，美国依靠自身繁荣的经济、优厚的社会福利待遇以及“开放、自由、包容”的理念来彰显自身的吸引力。然而，在“阻止移民”的宣传运动中，拜登政府极力渲染前往美国的诸多风险，在广告内强调包括歧视、仇恨以及谋杀等信息。这些信息塑造的“封闭、仇恨”氛围无疑是对美国一直以来“光辉形象”的伤害。曾经“遍地充满机会”的美国社会在这场宣传运动中被描述成一个“危机四伏”的土地。无论宣传活动是否真的能阻止移民前往美国，负面信息都会通过传播媒介在短期内重复强调特定“符号”冲击民众原有的信仰系统。加之美国社会当前所面临的现实问题对广告中负面信息的印证，都加强了信息对民众固有观念的冲击力。尤其是对于那些非潜在移民的拉美受众而言，这些负面信息将进一步损害美国社会在他们心中的形象。

　　因此，从宣传内容、手段以及面临的问题角度分析，动用外宣资源间接阻止海外移民前往美国的实践，无异于饮鸠止渴——不仅无法收获到预期的效果，还会对美国自身的海外形象造成损害。

　　结语

　　当前，拜登政府在治理边境移民问题上面临着双重压力：一方面，民主党推崇的“道德观念”以及“人道精神”希望美国对移民保持开放的态度，并且美国内部需要外来移民来填补内部劳动力的短缺；另一方面，共和党以及保守派选民对当前移民政策的反对和边境移民给美国内部社会带来的巨大压力都迫使拜登不得不拒绝更多的移民入境。面对这种情况，拜登政府既想要解决当前的移民问题以赢得进步派选民的赞美，又希望从源头上缓解移民涌入的压力以迎合保守派选民，试图以最小的政治成本在移民问题上捞得最大的政治收益。因此，拜登一边在国内放宽移民政策，树立“进步、开放”的形象；另一边在拉美地区发起“阻止移民”的宣传活动从而减少新增移民的数量。尽管这场宣传运动的实际效果还有待观察，但是从宣传内容、手段以及现状等角度分析，拜登政府动用外宣资源间接阻止海外移民前往美国的实践不仅无法有效阻止移民，还会在短期内损害美国一直引以为傲的“软实力”。可以肯定的是，拜登既不是第一个受大规模移民问题困扰的总统，也不会是最后一位。