奥巴马时代的回归？——解读拜登“亚太再平衡战略”

　　本文作者：

　　吴焕璋 海国图智研究院研究助理

　　“亚太再平衡战略”曾是奥巴马政府时期美国在亚太地区的重要地缘战略指导方针，但其总体上以失败告终。而特朗普则打着美国优先的原则，推行单边主义，破坏了美国亚太地区的联盟体系，使得亚太再平衡成为历史。然而，拜登的上台似乎标志着亚太再平衡战略的复归。拜登自任职以后在美国国家安全委员会（National Security Council）增设一个“印太协调员”职位 ，而该职位由奥巴马政府时期助理国务卿库尔特 · 坎贝尔（Kurt Campbell）担任。坎贝尔曾与时任国务卿希拉里 · 克林顿（Hillary Clinton）共同制定“转向亚洲”战略（Pivot to Asia），也就是亚太再平衡战略。然而与奥巴马时期的战略有所不同的在于，这一次战略将更加致力于恢复美国在亚太地区的权威和信誉，即如何修复与美国亚太地区安全联盟体系。理解拜登“亚太再平衡战略”的根本逻辑无疑有助于认清美国目前以及近期未来在亚太地区的战略导向以及对华的相关政策。基于如此认识，笔者对拜登的“亚太再平衡战略”按照如下步骤做出分析：首先，笔者将结合奥巴马时期的亚太战略，分析拜登“亚太再平衡战略”的核心内容指向；第二，笔者将分析拜登政府近日在接触亚太盟国和准盟国方面所做出的努力；最后，笔者将基于亚太地区的经济政治现状和美国国内问题指出亚太再平衡战略所可能遇到的阻碍。

　　图片来源：https://www.whitehouse.gov/administration/president-biden/

　　（一）  亚太再平衡战略基本内容

　　众所周知，亚太再平衡战略是奥巴马政府时期美国对于亚太地区所部署的以经济和军事安全为主要目标的地缘战略。该战略始于由时任国务卿希拉里·克林顿于2011年所提出的“美国太平洋世纪”构想（American Pacific Century）。而就GDP总量而言，当时中国已经成为了世界第二大经济体，其与亚太地区国家经贸往来也逐渐显现出日益密切的趋势。在这样一个背景之下，奥巴马政府提出了“转向亚洲”也就是后来的亚太再平衡战略。尽管该战略所列出的方针大多数是针对美国与亚太盟国以及东南亚国家关系而制定的，但实际上该战略所指向的最主要目标是应对中国的崛起。奥巴马政府在战略中强调美国需要和中国构建建设性的双边关系，并积极开展两国在全球公共问题治理方面的合作。这样一种对于中美关系的界定固然没有显现出美国政策对华的对抗性，但实际上就再平衡战略的整体布局来看，美国对于中国的遏制政策倾向的轮廓也基本显现出来。譬如该战略强调，美国应加强与日本、韩国等国家地区的军事安全合作与部署，建立无中国的跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership，TPP），利用安全同盟体系和国际多边机制来制约中国在亚太地区事务参与的影响力。

　　该战略的提出距今也过了将近10年，但是其战略思想基础在最近似乎又开始浮出水面。拜登自任职以后，美国国家安全委员会（National Security Council）又新增设一“印太协调员” （Indo-Pacific coordinator）职位；该职位由坎库尔特·贝尔（Kurt Campbell）担任。他曾于奥巴马政府时期担任国务卿助理一职，负责东亚与太平洋地区事务。而 “转向亚洲”战略（Pivot to Asia），也就是众人所熟知的亚太再平衡战略，正是由坎贝尔与时任国务卿希拉里 · 克林顿共同制定的。就基本对华态度立场而言，坎贝尔相比于美国鹰派显得更为温和、克制——他认为中美和谐共存是可能的。他在2019年和今年1月12日于《对外事务》（Foreign Affairs）上分别发表了两篇文章《没有灾难性后果的竞争》（Competition without Catastrophe）以及《美国如何巩固亚洲秩序》（How America Can Shore Up Asian Order）。而他对于美国主导下的亚太秩序的战略构想在这两篇文章也有基本呈现。他认为，中国尽管与美国拥有广泛的经贸合作往来，但若美国将亚太地区完全拱手让与中国，由中国来主导设计多边机制和议程，那么亚太地区的和平则难以长久维系。因此，在坎贝尔看来，美国必须要进一步积极介入亚太地区事务。他所认为的美国介入亚太地区事务所涉及到的方面可以概括为如下三点：

　　1)     战略安全合作：

　　美国必须加强与亚太（或印太）地区国家尤其是盟国之间的战略安全合作，尤其是在发展这些国家非对称性军事能力以应对中国潜在的强势举动，并且强化与盟国之间的军事和情报合作伙伴关系，巩固美国的轮轴式军事安全同盟体系。

　　2)     多边机制：

　　美国应该加强与亚太地区的经贸合作，尤其是在多边机制参与方面，并发挥美国在多边机制的领导力。多边机制尽管需要较大的经济人力成本进行维系，但对于美国在亚太地区的信誉和影响力的可持续性具有极大的促进作用；

　　3)     美国价值：

　　美国还应该加强对于民主、自由等美国核心价值的宣扬，加强美国意识形态的吸引力和影响力，维系美国与亚太地区国家尤其是民主国家之间的政治共识基础。

　　由此可见，坎贝尔对于再平衡战略的构想仍然是与奥巴马时期的战略构想是一脉相承的。不过，拜登政府的战略构想更加强调中美之间的战略竞争，相较于奥巴马时期的战略更具有对抗性。自上台以后，拜登对于中国的角色定位为美国的战略性竞争对手（strategic competitor），在对华问题上也已经展现出了较为强硬的姿态。这种强硬姿态也体现在拜登政府官员言论中。试观现任美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）的公众场合发言，我们不难发现，他在对于中国问题方面的基本立场上也基本承袭了之前特朗普政府的强硬态度。他指出，尽管中美之间仍然具有广泛的合作基础，譬如在全球气候治理问题方面，但这并不意味着美国应该对于中国事务放松警惕。今年3月16日，美国国防部部长劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）和国务卿安东尼·布林肯访问日本，经过一系列会晤之后，日美双方发表声明，表示“日美双方将在领土争端、对民主的挑战以及其他地区危机中”应对中国的挑战。美方在会议中发言毫无保留地透露出了其对华事务的强硬态度。布林肯说：“当中国为了达到目的使用胁迫或侵略手段时，我们将在必要时予以回击。”奥斯汀说：“我们的目标是，确保我们在中国或任何可能威胁我们或我们联盟的人面前，保持竞争优势。”而近日在阿拉斯加召开的中美高层对话中，布林肯多次提到中国内政问题，激化中美双方代表矛盾，使得对话一度陷入尴尬境地。由此可见，美国对华政策的基本态度立场，尤其是在政治与战略安全方面，仍维持其强硬的基调。

　　除此之外，拜登政府还致力于拉拢亚太地区盟国，期望这些国家与美国站在同一条线上，联合一致对华采取强硬的态度立场和措施。而这其实是其所谓的再平衡战略构想中的核心内容——扩大与亚太国家尤其是盟国的接触，加强亚太地区的安全同盟体系，以重塑美国在该地区的政治和战略影响力。

　　目前美国在亚太地区拥有较为成熟的军事联盟体系，尤其是与各盟国之间的双边战略安全合作协议组成的安全同盟体系，譬如美国与日本、澳大利亚等国的安全合作。作为美国的传统盟国，日本和澳大利亚与美国都签署了机制成熟的安全同盟协议——1960年日本与美国签署了日美安保条约，而早在1951年澳大利亚、新西兰和美国就签署了澳新美安全条约（Australia, New Zealand and United States Security Treaty, ANZU）。不过，由于签署时间之久、履约时间之长，美国与日本、澳大利亚两国的军事安全战略结盟早已不足为奇。

　　相较于日澳两国而言，印度和美国在近几年来军事合作升级则应该受到更多关注，而这恰恰是特朗普时期的“印太战略”所留下的重要遗产。2018年，印度已经在美国安全合作伙伴中的位置被提到了战略贸易许可第一级的位置（Strategic Trade Authorization Tier 1），使得印度可以不持证照从美国采购军用或者军民两用的科技设备。印度与美国的军事合作升级无疑为亚太（印太）地区的地缘政治局势注入了新的变量。

　　美国在过去与日、澳、印三国所建立的双边军事战略合作机制无疑也为拜登政府强化联盟体系、发展多边战略安全合作机制的努力奠定了制度基础。实际上，美国在亚太地区建立的多边战略安全合作机制并非最近之事。早在2007年，美、日、印、澳四国就建立了四边安全对话机制（Quadrilateral Security Dialogue）。这种非正式的安全战略对话机制旨在为四国提供四国多边安全战略合作的平台，尤其是在与中国相关的问题上形成战略合作共识以应对中国的挑战。而拜登政府正是基于这一既有的合作机制来发展联盟体系，即近日所热议的“亚洲版北约”。今年3月初，拜登与该机制其他三国领导人举行过一次视频会议，希望各国能够在“维护印太地区开放与自由”做出努力。这次视频会议是自2004年印度洋海啸之后第一次该机制四国首脑齐聚的会议。不难看出，拜登政府希望通过四边安全对话机制加强机制四国的战略安全合作和交流，构建印太地区的“北约”联盟体系，以系统性地应对中国在国际社会日益强势的外交姿态和国际影响力，以及在美国看来所可能造成的“亚太地区冲突”。   

　　综上所述，我们可以得知，拜登政府对于亚太再平衡战略仍然只是停留在构想和与盟国初步接触阶段，尚且未有具体的政策导向和方针。然而，无论其战略推行的具体措施是以何种形式呈现，拜登政府的亚太再平衡战略必然会遇到巨大的挑战。而这些挑战可以大致概括为三类问题：战略体系的结构性问题，亚太经贸一体化的冲击，以及美国国内的经济和财政压力。

　　（二）  同盟体系结构问题

　　美国在亚太地区长期以来形成的安全同盟格局是一种“轴辐式格局”。所谓轴辐式格局，即以美国为中央轴心连接美国在亚太地区的盟国所形成的类似于车轮状的战略安全体系。而这种体系最大特点在于，安全同盟主要体现为美国与每个盟国之间的双边安全同盟，但美国的盟国之间的少有安全联盟关系（除了澳大利亚、新西兰等少数国家外）；美国盟国中的日本和韩国则由于历史原因，形成三边安全联盟的可能性极低。因此，这种多重双边式的安全体系难以进一步升级为诸如北约一样体系化程度高。

　　而美国安全同盟体系中最大变量——印度，使得该体系以及其所在四边安全对话机制充满了不确定性。实际上，印度向来将多边主义作为其处理国际事务和对外关系的主导性原则，并不希望美国完全主导亚太地区事务。就安全战略方面而言，尽管印度一方面跟美国军事合作升级到“主要防御合作伙伴”层级，但是印度仍然与俄罗斯保持着非常密切的军事贸易关系。根据斯德哥尔摩国际和平研究所（Stockholm International Peace Research Institute）的研究调查结果，印度在2014年至2019年从俄罗斯进口了将近55%的军事武器，而从美国进口的武器仅占总量的12%。由此可见，尽管美印军事合作有新的进展，但这并不意味着印度将完全依赖于美国的军事力量来参与到印太地区地缘政治竞争中，遑论成为美国安全同盟体系的附庸。因此，印度作为一个相对独立的战略变量，难以为美国的“亚洲版北约”提供绝对而可靠的战略支持。此外，尽管该机制囊括了亚太（印太）地区主要大国，但该机制并没有纳入诸如菲律宾、韩国、新西兰等同样是美国在亚太地区的传统盟国，使得该机制难以形成较大规模和体量的军事联盟体系。由此可见，美国目前所主张的安全联盟体系相较于之前的状况并没有实质性的进展。而更为重要的是，亚太经济一体化的推进也将会使得同盟体系的制衡作用进一步受到阻碍。

　　（三）  亚太经贸一体化冲击

　　尽管在奥巴马时代的美国在亚太地区事务参与较为积极，但是过去数年美国在亚太地区的多边机制参与程度有所下降。与此同时，亚太经济一体化仍在继续。在美国缺席情况下，亚太经济一体化对于美国积极介入亚太地区国际多边机制而言无疑是一巨大的挑战。自特朗普退出跨太平洋伙伴关系总协定（TPP）后，除美国以外的原先成员国立即商定并签署了新的协议，即跨太平洋伙伴全面进步协定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）。而又更重要的是，由于特朗普所奉行的这一系列单边主义政策，美国在亚太地区事务参与的积极性和信誉受到了严重的打击，使其在亚太地区事务尤其是经贸合作机制方面逐渐地被边缘化。

　　与美国相反，中国正在逐步积极参与到亚太地区多边机制中，甚至参与了一些重要的亚太多边机制的构建。在新冠疫情爆发之后，中国仍然坚持其多边主义的原则，仍然对国际多边机制的参与抱有浓厚的热情。2020年5月，中国国家总理李克强曾表示中国对于CPTPP表示具有较大的兴趣，且愿意进一步考虑加入该协定。而相比于CPTPP的建立，亚太多边机制对于美国更大的挑战在于前不久刚刚建成的区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership），该协议是由东盟发起的囊括亚太地区14个国家的区域经贸协定，其成员GDP总值占全世界GDP的30%，使之成为全球历史上最大的贸易集团。

　　之所以亚太国家愿意与中国积极开展经贸合作，其主要原因在于中国坚挺向好的经济发展状况和在新冠期间表现出的经济韧性。2019年，中国GDP总量已达到美国GDP的70.4%；而在冷战时期，苏联GDP总量最多也仅仅达到了美国的60%。根据万得资讯（Wind Information）的数据，按照中美汇率比1 :6.9来算，中国于2020年GDP增长了2.3%，与美国经济发展状况形成鲜明的对比。随着亚太经济一体化的进一步推进，中国在亚太地区的影响力进一步增强，亚太诸国越来越依赖于中国的经济体量和发展，这使得美国主张的对华战略竞争思维的推进也将受到阻碍。

　　特别值得注意的是，在亚太诸国中，四边安全对话机制成员国（包括美国自己）与中国都有极其深厚和密切的经贸关系——尤其对于日本和澳大利亚，中国是这两个国家的最大的贸易伙伴，分别占两国贸易总量的20%和30%左右。在前不久召开的四边安全对话机制会议上，除美国以外的其他三国都很少提及中国相关的问题，并表示该对话机制并不针对任何一个特定国家。向美国发出了十分明确的外交信号：就经济发展而言，亚太地区国家并不会在中美之间一边倒，尤其是对于像日本和韩国等与美国有安保同盟协议的国家而言。在这样的趋势之下，中国在亚太地区的影响力尤其是在经贸领域将会得到长足发展，而中国与亚太诸国日益密切的经贸关系使之更加难以接受美国所构想的中美二元战略竞争的国际体系观。

　　（四）  美国国内经济财政压力

　　除了上述两大外部因素之外，美国的经济和财政状况将会为巩固加强亚太安全同盟体系带来巨大困难。尤其是在新冠疫情爆发以后，美国整体经济衰退尤其明显。根据美国商务部经济分析局的统计数据，美国2020年GDP相较于前一年降低了2.3%，损失了将近5千亿美元；而2019年美国GDP增长了2.2%。根据美国劳工数据局（Bureau of Labor Statistics）统计，截止至今年年初，美国失业率达到了6.2%，而在2019年美国失业率基本上能够维持在4%左右。显然，新冠疫情使得美国经济生产活动受到了极其严重的打击。

　　而面对新冠疫情和特朗普政府所遗留的诸多国内问题，拜登自上台之后签署了一系列致力于解决国内社会政治问题的行政令，譬如近日签署的1.9万亿美元的新冠救助资金。而值得注意的是，据美国财政部数据（Treasury Department），美国在2020年财政赤字为3.1万亿美元。尽管如此，美国于2020财政年在军费上的预算开支达到了7千亿多美元（占国家GDP的3.4%），而美国2021财政年所预计在军费开支则将达到7.4千亿美元。在国内经济下行以及财政赤字的巨大压力之下，美国进一步积极承担亚太盟国防务体系费用的可能性不高，遑论进一步加强该体系在亚太地区的势力。因此，尽管美国主观意愿上希望亚太盟国积极配合其再平衡战略，但该战略在亚太地区的落实则仍然将主要依赖于亚太地区国家尤其是盟国在战略部署上的配合，这无疑使得美国再平衡战略具有更大的不确定性。

　　（五）  结语

　　总而言之，到目前为止，拜登政府下的亚太（印太）再平衡战略的具体内容尚不明朗，但无可置疑的是加强既有亚太同盟体系以联合对华是美国再平衡战略的重要内容之一。而亚太国家面对美国所构想的强化版亚太安全同盟体系的态度较为矛盾——一方面期望美国能够进一步加强同盟体系建设，为维护亚太地区的安全贡献积极力量；但是另一方面，亚太国家也担心，由于再平衡战略的所针对的目标对象，美国的过度介入将引发中国的不满与反对，加剧中美之间的矛盾，导致其在华利益受损，因而对未来美国的亚太政策也保持着高度的警惕，试图在中美之间寻求利益杠杆的平衡。此外，美国经济实力的相对下降以及新冠疫情下的诸多国内社会问题的迭起，使得美国难以集聚充足的资源将再平衡战略进一步贯彻落实。拜登政府所面临的中国早已不是奥巴马时代的中国——后疫情时代的中国社会和经济所显示出的韧性和活力无疑为美国的再平衡战略造成了空前的压力。而这些种种因素的加成，极有可能将拜登政府所构想的再平衡战略导向与奥巴马时代战略同样的尴尬结局。