为什么要制止餐饮浪费？廉价粮食时代已成为过去

编者按

习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示，节约粮食的话题日渐炽烈，甚至出现了令人啼笑皆非的形式主义做法。如何在“生态文明”这一更高层面上理解“节约粮食”的意义，保马今日推送李昌平老师多年前就粮食安全所作的一篇文章。尽管当前国内外形势已经发生了变化，但是，文中的思考建议，一定程度上仍然能够为当下提供参考。在李昌平老师看来，面对可能到来的粮食危机，政府施策的一个大前提就是要巩固土地集体所有制，巩固农民共同体（村社集体），而非土地去集体所有制和解散农民的村社共同体。因为历史和现实的实践已然表明，“分田单干”促使粮食增长的边际效应已经逐年递减，过度依靠化肥投入和透支水利积累的“恶果”已不容忽视；走农业公司化和资本下乡之路所导致的小农失地也在损害着农民的切身利益。由此，在深化农业体制改革的过程中，必须坚持农业制度改革的上述前提，探索化解粮食安全危机之道。

本文原载《探索与争鸣》2011年第5期，转载自公众号“人民食物主权”。

为什么要制止餐饮浪费

——“廉价粮食的时代已经成为过去了”

文 | 李昌平

一

二

三

工作中的农民工

四

粮食一旦供给不足，就是头等大事，其他过去认为都是大事的事都会变成小事了。譬如：“增人不增地、减人不减地”、“30年不变”、“长久不变”、“承包权物权化” 、“承包农户自主生产经营权”等等；譬如：粮食流通体制的市场化改革、生产资料生产经营体制的市场化改革、农村金融的社会化和市场化改革等等；譬如：水利服务的社会化和市场化改革、技术服务的社会化和市场化改革等；譬如“公司+农户”、“龙头企业+基地+农户”的现代农业模式等。当前最为紧要的是怎么找到应对“粮食安全危机”最有利的办法。

为了应对近几年极可能出现的粮食较大缺口，增加粮食供给、保障粮食安全的可能办法有：

一是大幅增加水利建设的投入。但由于现在已经没有农民共同体发挥作用了，投入再多的钱搞水利，粮食增产的效果也不会很明显，在“分田单干”的背景下，这招不灵。如果搞水利社会化、市场化，这招不仅不灵，还是损招。如果农民共同体得到巩固和加强，这招会起到很大的作用。

农田水利

二是提高粮食直补标准。这招不灵，因为现在的粮食直补是按照土地面积直补到户的，补贴不到粮食生产者，再多的粮食直补对增加粮食供给几乎都没有作用。

三是控制生产资料价格上升，增加良种和肥料的供给。现在的农民没有组织，无法和生产资料供给商博弈，控制生产资料价格上涨就只能靠政府对生产资料生产商和经销商实施高额补贴了；但即使补贴了，未必销售到农民手上的生产资料价格就会便宜。因此，在“分田单干”农业制度下，这招也不灵。如果农民高度组织化，这招会有作用。

四是重建乡村农技推广队伍。这招会有作用，但在“分田单干”农业制度下，作用不是很大，如果在合作社农业制度和集体农业制度下，这招效果会事半功倍。

五是大力推广“公司+农户”，强制将土地流转给公司，由公司主导农业生产。这招在短期内可以增加粮食供给且还会减少化肥的使用量，但一旦公司得到了农民的土地，成为“地主”，要生产粮食可以，但需要更多的补贴，因为公司从是非粮食生产的机会收益大于小农从事非粮食生产的机会收益。这招的另外风险是小农失去土地，一旦经济危机发生，大量的农民工失业后无法返回农村和农业，可能会出现上个世纪六十年代菲律宾出现的情况——农民 “农村土地革命”升级为农民工“城市民主革命”。

六是大幅提高粮食最低收购价。这招既要花很多的钱给粮食收购部门——刺激农民生产，又要花很多的钱给粮食供给部门——补贴市民消费。给农民的补贴越多，给市民的补贴也会越多。这招对提高粮食产量肯定是有效的，但缺点是补贴要年年增加，因为在“刘易斯拐点”出现后，劳动力价格加速上涨是不可避免的，粮价越高，工价就越高，工价越高，粮价也会水涨船高，否则就会影响粮食供给。这招一旦使用起来后，就会出现日本的局面——粮食国内收购价是国际市场价的数倍，一旦粮食过剩，休耕补贴也会高得惊人。使用这招，比照日本的水平，每年的补贴最终会稳定在3万亿的水平上，至少我国的财政现在难以承受。

除了粮食生产环节的问题外，我国在现有的粮食流通体制之下，粮食一旦出现较大缺口，投机粮食之风就会刮遍全国的每一个角落，供需缺口就会因为惜售、抢购和储备等行为放大数倍甚至数十倍。在农产品可以投机的流通体制下，大蒜在短短几个月之内可以炒到10元/斤，粮食在短期内炒到10元/斤更是可能的。一旦这样的局面形成，就乱套了！到时，即便把准备金率和存贷款利率提得再高，对控制物价也不会有任何作用。过去粮食流通体制的市场化改革成果甚至所有市场化改革的成果，就会被认为是“恶果”。粮食流通体制回到过去的声音就会高涨起来。

笔者预计，一旦粮食出现较大缺口，“以粮为纲”就会再次变成真理！“米袋子”就是各级政府排在第一位的“一票否决”的工作了，层层指标就会下达，“粮食订购任务”也许会就此恢复。

五

如前已述，中国一旦因为粮食供给出现较大缺口，做出恢复“粮食定购任务”的制度安排的可能性极大；而一旦做出恢复“粮食定购任务”的决策，土地制度改革就会发生180度的大转向，即再次转向集体所有制。这个判断也契合邓小平1993年3月所说的“两次飞跃”——重回集体所有制和集体经济为主导的“统分结合双层经营体制”和“联产承包责任制”，不再是“大包干”，更不是“分田单干”了。

如果重回“粮食定购任务”体制，粮食任务只能下达到村社，村社再实施“联产承包到户”或“联产承包到合作社”或“联产承包到互助组”。对于粮食产区来说，承包耕地就应该承担粮食任务，这是中国保障粮食安全的最根本的原则和办法。

承担了粮食定购任务的农地承包者，也必须承担农田水利设施建设和管理义务；反过来，承包者是水利建设和管理的主体，有利促进土地的产出最大化，确保粮食安全。由于农地承包权是有义务（粮食任务和水利建设）的，因此农地承包权有可能会再次成为“负产权”，在城市非农就业了的人就有可能将农地承包权重新交回村民共同体——村社集体，或委托村社集体转包，土地的发包权和调整权就可能重新回到农民共同体（村社集体）的手上。已经多占承包地、宅基地、自留地的人和现在不占有或少占有承包地、宅基地、自留地的人，在地权上会重新回到同一公平线上——平均地权。村社共同体内部的种粮能手可能会成为农地“联产承包”的经营主体和农田水利建设和管理的主体，承包权不应是无偿和无义务的了，而应是有偿和有义务的。多数农村人虽然依然是土地集体所有制的所有人（有份额所有权），但有可能并不承包经营农地了。农业补贴不会补贴到农户了，而是补贴到农民共同体（村社集体），再由村社集体补贴到联产承包的农民或合作社或互助组。进城工作和居住了的村社成员，有偿永久退出村社共同体（村社集体）的诉求会在土地集体所有制回归后变得可操作，这有利于城市化。如是，是农民没有承包地且得不到农业补贴，有承包地却不是农民获得补贴的不公平现象会得到彻底解决。

土地制度在“粮食定购任务”恢复后可能出现诸多改变，最大的好处是粮食安全得到保障，水利等基础设施建设和管理有了主体。此外，还有一个好处是：村社组织——集经济发展、社区建设和社区治理“三位一体”的农民共同体，会得到恢复、完善和加强。这不仅是水利建设和粮食安全的需要，也是新农村建设的需要和村社有效治理的需要，还是农民有效参与政治和管理基层政府的需要。

在粮食定购任务的约束下，土地制度的180度大转向，也许会令很多人感到惊讶甚至惊慌于土地制度改革回到了30年前的原点。笔者认为大可不必担心，现在是社会主义市场经济环境了，再不可能回到从前的计划生产和统购统销的经济环境下的公社体制了。

六

近年来，因为土地制度改革的趋势是“非共化”，农地承包权物权化一直是许多经济学家和法学家努力推动的大事，其目的是要增加农地承包者的财产性收益。最近几年中央一号文件也都强调要增加农民财产性收入。那么，什么是农民的财产性收入呢？农民的财产性收入就是指土地流转、出租和抵押的收益和政府对农地补贴的收益。

在东南沿海发达地区的村社，集体农地转为集体建设用地较多，以集体建设用地出租、转让，“农民”的财产性收入确实很可观；在城市郊区的村社，由于农地可以搞服务型农业，农地出租、转让给第三产业经营者，“农民”的财产性收入也是不错的。很显然，我国发达地区和城市郊区“农民”的财产性收入增加，实际是以牺牲粮食安全为代价的。改革开放以来，发达地区和城市郊区几乎不种粮食等主要农产品了，就是追求土地财产性收益最大化的结果。

对于全国大多数有农地承包权的“农民”来说，农地一般还是以种粮棉油为主，要想增加其财产性收入，就是将农地承包权高价出租、转让给种经济作物的人。如果农地承包权高价出租、转让了，实际增加的是“地主”的财产性收入，真正种地的农民（从事农业生产的人）不仅不会增加收入，还会减少收入，更主要的是粮食等主要农产品的供给会受到影响。农地承包权转让的财产性收益越多，也许标志着真正种地的农民的种地成本越高，种地收益越少，粮食安全越难以保障。

农地的财产性收入还有一项，那就是农业和粮食补贴。我国的农业补贴和粮食补贴，都是按照承包地面积直补到户的，实际就是承包农户的财产性收入，并没有对生产粮食等主要农产品的真正农民实施补贴。这同样是对粮食安全不利的。

从粮食安全的角度看“农民”的财产性收入，增加“农民”财产性收入，就是增加真正种地的农民生产粮食等主要农产品的成本。假如每亩粮食产量1000斤，不种地的承包人将承包权以400元/亩的价格转让给种粮农民，这就等于每斤粮食增加了4毛钱的成本，或真正种粮的农民每斤粮食少了4毛钱的收入，或城市居民就要多付出4毛钱。

在笔者看来，承包权物权化，不是增加真正种地的农民的财产性收入的土地制度，而是增加不种地的农民——“地主”财产性收入的土地制度，是不利于粮食安全的土地制度。为了粮食安全，非农民必须把农地归还给农民共同体（村社集体），确保“耕者有其田”。耕者不耕了，则必须还田于农民集体中的耕者。为了粮食安全，决不能增加不耕者的农地承包权的“财产性”收入。中国人均土地不到世界平均水平的一半，粮食安全危机将是一个长期存在的现实危机。在这个危机没有解除之前，近30年关于农地所有制和农地承包与管理的法律法规，应该重新审视和修正。

那么，有没有既增加农民农地的财产性收入，又对粮食安全有利的办法呢？答案是肯定的，那就是在农民共同体（村社集体）的主导下，对村庄的各种土地进行整理和改良，节约出更多的宅基地、自留地，同时改良更多的“四荒地”、盐碱地、废地，并实施“非转农”，国家在现有的“土地增减挂钩政策”框架内，对农民共同体实施“非转农”的土地给予高额补贴。如果一亩地补贴30万，100亩就是3000万，这是既增加农民财产性收入，又利于粮食安全的一举两得、利国利民的好办法。这个办法有效实施，需要巩固土地集体所有制，需要巩固农民共同体（村社集体），而不是土地去集体所有制和解散农民的村社共同体。