土地财政问题

土地财政有广义和狭义之分。广义的土地财政是政府通过土地而获得的各项财政性收入，既包括低价征地、高价出让土地获得的出让金，也包括被征耕地占用税、土地增值税、房产税、营业税、城市维护建设税等税收收入，还包括政府征收的土地复垦费、新菜地建设基金等政府性基金。（程瑶《制度经济学视角下的土地财政》，《经济体制改革》，2009（01）：31）狭义的土地财政仅包括低价征地、高价出让土地获得的出让金。

政府征收土地财政种类的寡众，主要取决于辖地内工商业的发达程度。一般而言，行政区域内的工商业发达程度越低，土地和一般矿产品就越相似，狭义土地财政就越能引起域内民众的关注，因此“土地财政”的说法通常是指狭义土地财政。

一、土地财政发展的三个阶段

由于基础工业建设的需要，从一五计划到1988年《宪法》修改前，中国的各类土地的公有化程度非常高，法律明确禁止土地买卖、出租和转让。工业建设和城市发展用地主要依靠无偿或无限期的行政划拨。随着经济体制的调整，原先纯粹依靠行政手段调节土地使用也难以为继。

1987年深圳等地试水土地有偿使用，同年第一部《土地管理法》出台，宣告了土地使用需要“有偿”“有限期”。土地使用的“有偿”“有限期”使得地方政府可以通过出租、出让土地使用权获得一笔财政收入。不过，在早期的试水中由于参与市场流通的地块面积较小且单位价格低，地方政府只是将土地收入作为预算外收入，县级财政主要的承担者是农民、地方国有企业和乡镇企业。

试水阶段中，政府将因为征地而失去收入来源的农民给予城市户口，并安排到企事业单位。考虑到当时的经济发展水平和城乡差距，虽然获得的土地补偿费很少，但身份转变为被征地农民带来诸多长期收益，因此当时的征地矛盾较为缓和。

90年代初，由于中央财政收入减少和跨地域重复征收税费，中国在1994年进行了分税制改革。分税制改革后，地方政府征收的税种减少而且盈收率低，结果造成地方政府的财政收入大幅减少，但是承担教育、医疗、养老等公益类事责，部分地方还要补贴地方国企和失业工人。1994年地方财政收入与全国财政的占比从1993年的77.98%下降到44.3%，但支出从71.74%下降到69.72%。这就使得各地方政府，特别是县级政府普遍出现了财政亏空，地方政府在这种情况下就必须要寻找新的收入来源。

市场经济条件下，金融和高新产业无疑能够使地方获得巨大创收。但是，高端产业只有北京、上海和北京的飞地深圳能够耍起来，连广州这样的城市长期也只能搞搞来料加工。原先的苏式重工业在市场经济冲击下大多奄奄一息，若要重振又需大量且持续的资金投入，不能在短期取得回报。三农领域的各项税费虽然稳定，但提升空间日益收窄，但三农税费的获取成本却提高了，湖北、江西等地甚至出现农民抗税的群体性事件（这是农业税废除的一个重要原因）。于是，地方政府为摆任内的巨大困难，加上当时苏、东经济改革的国际背景，它们纷纷选择了最为简单的办法——变卖国有资产。持续至今的便是土地出让。

《土地管理法》和城乡二元体制使得地方政府成为土地供应唯一合法提供方，形成了完全的卖方市场。而在其他法律的配合下，地方政府则成为了土地的管理者，拥有土地经营的解释权，以“图发展”“重大局”等理由低价获取农业用地（多为耕地），这就又使政府在土地征收市场处于买方市场地位。由于能够两头通吃，地方政府纷纷将新的来源聚焦在土地上。1999年土地财政收入与地方政府支出的占比为15%，2013年达到56%，到2019年，部分县级政府已经超过100%，出现了以土地财政预期收入作为抵押物向社会融资的现象。

土地作为重要的生产要素，具有稀缺性和不可再生性。《土地管理法》规定了土地使用“有限期”（20-70年），在一定程度上缓解了稀缺性和不可再生性，土地使用到期后，政府再次征收税费或改变土地用途。但是，由于本世纪以来中国的工业化和城市化急剧发展，土地供需矛盾紧张成为多数县级政府面对的重要问题。由于工业化和城市化普遍喜好地势平缓的土地，地势平缓的农业用地成为了政府征用土地的首要目标。但是，中国严重的人地矛盾和粮食供应隐忧迫使我们守住18亿亩红线。因此，部分地方政府的土地储备随着经济发展已经陷入不足，甚至负数的局面，加之目前经济下行的大背景，土地财政便难以为继。

这就要求部分非农用地必须做出调整。政府的相关文件都是强调限制和调整农村建设用地，均不涉及城市，主要是因为农村的投入收益率过低。

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）出台，提出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。在此之前，已经有文件要求限制和调整农村建设用地。

2000年《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号）提出，“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”国土资源部随后发出《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发[2000]337号），第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”、“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决”，对试点小城镇“可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧”。

2019年国务院同意了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，即增减挂钩指标由原先的行政域内管理变为全国性的调剂分配。发达地区可以通过向欠发达地区购买用地指标获得城市和工业建设用地，欠发达地区在获得异地政府支付资金时需要开发出新的耕地。但是，很多地区由于地形、土质、气候等原因已经不再具有向自然索取潜在耕地的可能，所以调整农村建筑用地（主要是宅基地）成了唯一选项。增减挂钩政策允许地方政府（无论发达与否）重新获得土地财政。【增减挂钩政策的详细操作参见黄姓前重庆市长今年以来的演讲】

（由于国家对机械化大农业发展的需求，未来还会由于为发展农业而对非农用地进行“改造”。首当其冲的是大灌区，比如关中地区，渭河、泾河等河流都在大规模建设大坝，关中地区会重新成为具有战略意义的粮食主产区，为了获得“改造”非农用地的资金，增减挂钩调剂政策应该会更早更快地落地关中地区。）

前不久，中央深改委会议指出“深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适宜放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地共有之性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。”由于具体“路径和办法”还没有出台，这里不方便讲它们对土地财政的影响，大家自己体会就好。

二、土地财政与城镇化

随着生产方式的变革，人类生活方式由乡村化变成城镇化，在空间上，人口由乡村迁移到城市。城镇的经济、社会、文化等各方面从城镇向乡村逐步扩散的过程就是城镇化，城镇化过程中人口结构伴随着产业聚集愈发集中，越来越多的人口不再直接从事农业生产。虽然，人口集中会带来诸多问题和风险，但人类前几次的科技大进步都是人口集中后爆发的，所以决不能排斥这一进程，除非战争风险极大。

【目前，乡建派和工业党之间对乡村的存在与否严重分歧，但乡建派也并非是为农民着想，乡建派希望农村为经济危机充任缓冲器和转移地。但无论是增减挂钩政策，还是合村并居政策，都是（地方）摆脱经济危机和资本下乡的操作。】

中国目前的城镇化主要由政府主导，农民自发进行的城镇化由于缺少资金往往陷于失败（城中村和城乡结合部）。政府主导的城镇化不仅通过征用农地来获得城镇化用地，还通过土地出让和土地抵押融资来为城市基建提供资金的主要来源。

随着土地财政收入的增加，政府会更倾向于将土地出让金收入投入城市基建。城镇化的建设水平也反过来促进土地财政，城建的完善，城镇化的推进，会导致城乡土地由中心向四周渐次升值，从而允许地方政府获得更多的土地出让收益。同时，由于城镇化对人口的吸附能力不断提高，城镇产生集聚效应，人口的增加又导致住房需求的增加，又进一步引起了包括土地价格在内诸项固定资产的上涨，更进一步拉高了地方政府对土地财政的偏好。这种正向循环的事实，使得政府一方面依靠土地财政获得城建资金，一方面又将更多的土地出让金投入城市基建。当然，这种正向循环极大地拉高了房价，地方政府在推高房价的过程中扮演了一个不光彩的角色。

城镇化的加快无疑需要投入更多的建设资金。从2000年开始，地方政府以土地出让金为后盾，通过土地储备中心和各类融资平台，将土地质押，来获得足够的融资，从而确保土地开发和基础设施建设的资金来源。财政、贷款和筹款是城市基础建设主要资金来源，2016年，城市基础建设资金投入中，政府直接财政占34%、银行贷款占27.6%、企业自筹占28.9%。

由于各地资源禀赋的不同，土地财政呈现出明显的级差。现阶段，行政中心和交通节点城市财政来源多样，土地财政收入虽然很高，但在财政占比中一般处于合理水平。不过，因为年轻人口和工商业流失，普通行政县的土地实际价格在扣除通胀因素后是下降的，但土地出让金在财政收入中的占比却越来越高，土地财政和城市基建出现不可循环的局面，向基建投入的资金越多，财政就越容易出现亏空，例如鹤岗、独山。（很多县级政府也做过开辟新收入来源的努力，但是由于去产能和环保政策加码，小型加工厂、养殖场等产业纷纷逼停。近年来经济下行的一个重要原因就是政策法规越来越多，行业经营的门槛越来越高。）

近年来，中国大范围铺设高铁。由于在高铁建设过程中，地、县两级财政基本只承担土地成本，这明显是“花别人的钱，办自己的事情”，高铁为地、县两级单位提供了通向域外的昂贵基建，一个城市是否通高铁直接影响着该地土地价格。高铁的大规模建设也使得节点城市的吸附能力越来越高，人口和工商业进一步趋向于沿着主要交通干线分布。地方政府依靠高铁等跨区基建带来的土地价格溢出效应，推动本地城建，强化自身在城市群中的地位。

除了基础设施建设外，社会保障、医疗卫生、养老保障等公共服务资源越来越成为现代城镇化的必需，城镇化水平越高，对公共服务资源的需求也旺盛。由于现代人普遍追求优质的公共服务资源，导致人口流动向城镇涌入，并进一步向大城市富集。因此，公共服务资源的极差不仅导致城镇化发展水平出现级差，加剧了土地财政收入的分层。

虽然中国目前已经进入三大资本（产业资本、商业资本和金融资本）过剩阶段，但一般行政县的土地预期收益并不乐观，资本下乡动力不足，而城镇化仍需要大量资本投入，加上政绩考核的压力，县级政府将更加亲资本。中西部各县的城镇化未来将更加依靠东部的资金注入。在市场作用下，增减挂钩的跨区域调剂会逐渐形成买方市场，县级政府为获得资金将更加愿意将土地指标卖给东部发达城市，北京、上海一类的发达城市将可以在全国范围内收割土地剪刀差。

三、土地财政的弊病与隐忧

部分地方政府，尤其是执行决策的基层政府和村级机构，在征地过程中的表现已经不能用吃相难看来形容了，它们严重损害了政府形象，破坏了政府在群众中的公信力。为实现征地成本的最小化，部分地方政府在征地时实施了许多违法行为，上瞒下欺，包括但不限于：骗取及倒卖征地批文、降低补偿标准、克扣征地补偿款、非法改变被征土地用途、暴力征地。而在具体的操作中，一些官员以公权为筹码，谋取非法利益，十八大以来的反腐以来，地、县两级的贪腐普遍都与征地、房地产行业有关。

由于地、县级政府主官的任期短，所以地方政府偏好一次性的高额土地出让金，土地成为了带有稀缺性的一般矿产品。自从2003年土地“招拍挂”出让制度实施以后的十三年间，土地出让面积为344.55万公顷，出让金超过30万亿元。这是透支使用了有限的土地资源（特别是农地），破坏了资源利用的代际公平，增加了地方财政收入的不稳定性和不可持续性，推高了地方政府财政风险。

地方政府为大规模发展城市基建，极大地增加了财政支出，为缓解财政压力，以土地为质押品，四处融资，债务压力攀升。为缓解债务压力，地方政府又不断抬高土地出让价格，这导致商品房建造成本和出售价格不断飞升，因购房产生的贷款不断上升，这个过程实际是政府将债务转移到给购房者承担。

为推进城镇化，政府主导的基建刺激了房地产行业的大发展，并带动了行业上下游相关产业的发展，所以才会有“房地产才是真正的实业”一类说法。不过，房产行业导致了建材、家具、小五金等低端产业的严重过剩，一旦房产行业出现波动，这些上下游产业就会产生一系列经济和社会问题。

盛文君、何帆《资产型通货膨胀——成因、后果与治理》（《武汉金融》，2014（12）：06）认为土地财政既不利于人力资本的积累，阻碍了劳动者素质的提高，也不利于实体经济的发展，经济虚拟化严重，从而不利于科技进步，最终削弱国家经济的持续增长潜力。

近年来科技企业和大型制造企业不断从一线城市外迁，企业难以继续承受高昂的用地成本，高昂的房价也驱赶了人才，而企业又不可能离开人才获得发展。举个例子，中芯国际作为我国目前芯片研发的关键企业，它所处的上海市却恰恰是房价最高的几个城市之一，员工迫切需要更高的工资支付生活成本，但其投资主要方向仍然是设备和产品开发，对人力资本的投资相比于台积电仍明显不足，这就导致中芯国际的离职率高达20%，影响了研发进程。华为搬到东莞，深圳的房价是重要的助攻。

土地财政造成的高额房价还抑制了消费。比如六个口袋买房，其后果是六个老口袋在面对风险时变得更加脆弱了，在平时更加抑制自身消费。举个正面的例子，重庆的房价在大城市中的排名是落后的，但是重庆的食品消费水平却排在北京、上海之前，合理的房价允许劳动者将更多的收入花费在发展数据消费和享受性消费，因此重庆才会有繁荣的餐饮和零售市场。

18亿红线是土地征收的红线，东部一些发达的县级市基本已经没有土地可征，比如昆山。不过，对土地财政最大的制约因素不是政策，而是中国的人口在未来不足以支持土地财政的野蛮生长了。从2016年以来，新生婴儿已经几年下降了，高龄少子化将不可避免。参考日本的情况，除了东京、大阪等几个大城市，一般行政县境内的年轻人口外流，曾经兴旺的市镇成了无人区。中国东北人口持续外流，若持续下去，无论地方政府采取何种刺激政策，房价都难以和关内城市相比，地方政府的土地财政面临枯竭。而人口外流已经从东北蔓延至关内了，山东、山西、甘肃等省的常住人口都在不断下滑，这些省份多数县的房市都不容乐观。

四、土地财政的未来

作为两头通吃的土地财政，政府利用公权力发挥经营主体作用，它的继续存在将阻碍社会主义市场经济体制的完善，它未来将会成为历史名词。

土地市场作为社会主义生产要素市场的重要组成部分，也是社会主义完整的市场体系的基础组成部分，因此建立完善的土地市场势在必行。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在加快完善现代市场体系的具体措施部分中明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，为了实现这个目标，拟进行的改革措施有:（1）农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下不仅可以租赁和入股，还可以像国有土地一样出让，与国有土地在建设用地市场上享受同样的待遇，做到“同等入市、同权同价”；（2）缩小征地范围，完善被征地农民的保障制度；（3）改革土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，兼顾国家、集体、个人的利益；（4）完善土地的二级市场，包括土地租赁市场、土地转让市场和土地抵押市场。

不过，从目前的形势看，狭义土地财政的萎缩的同时，广义土地财政的建立不可避免。城市基建不是一锤子买卖，需要政府或社会不断投入资金进行维护，土地财政时期建立的道路、桥梁、广场、花园、下水道等公共设施的后期维护成本在不断上升，城镇化中建立起配套的教育、医疗、养老等社会保障体系更是吞金巨兽。由于土地财政的枯竭和相关行业经营门槛的不断提高，一般县级政府在辖境内征收的税费难以应付财政支出，依靠财政转移支付只能糊口，不能大富。所以，对存量土地征收物业税、房产税便被提上了桌面来了。虽然过去在深圳等地试点的房产税改革并不成功，但政府并未放弃，近年来房产税的立法工作仍在不断推进，而且舆论也在不断放风试探民意。