基层政权怎样才能“切蛋糕”而非“抢蛋糕”？

当前基层治理面临的难题仍然是，在定价和议价的双轨交汇中，基层政权如何摆正角色？

如何理解转型社会？从基层治理角度看，转型社会一方面意味着新旧社会规范的交替，另一方面也意味着利益重新分配。两相交汇，巨变中的基层社会就像是一个竞技场，不同群体各显神通，争夺属于他们的那份利益。

乡土远去，使得地方性规范逐渐解体，情、理、法、力都找到了用武之地；开放社会，使得竞技场门槛较低，每个个体都可一显身手。因此，基层社会既充满活力，却又处处孕育着风险。

基层社会权力竞技场是一个讨价还价的系统，议价系统和定价系统相互交织、转化，各个利益主体因掌握着不同的定价权，具有不同的议价能力，而在社会议价系统中占据不同的位置。

大体而言，基层社会权力竞技场的竞争者主要包括政府、地方精英、普通民众、“钉子户”及灰色势力。

基层社会权力竞技场的重塑 

在转型期，社会议价系统并未固化、成型，使得定价权和议价权之间并无难以跨越的界限。在一个理想型的现代社会中，国家是合法拥有暴力的唯一主体，也是社会政策的制定者和执行者，理应是权力竞技场的裁决者。但在实践中，国家从未完全垄断暴力，一些社会团体和个人仍可以通过事实上拥有的暴力和决策角色，而在特定领域获得暂时的定价权。

比如，由于国家基础能力有限，使得基层政权不得不寻找代理人，赋予代理人自由裁量权；在极端情况下，基层政权还乐于采用权宜之计，与灰色势力形成默契。甚至于，如果普通民众敢于越线，并有足够的意志力，也可以通过充当钉子户角色，迫使基层政权暂时放弃定价权，转而与自己讨价还价。

更重要的是，在基层社会的权力竞技场中，基层政权既是定价者，同时也是议价者。很多情况下，基层政权受自利性驱动，甚至会转让定价权以提高议价能力。在上世纪90年代，由于计划生育、乡村教育、水利、交通等公共政策执行力度较大，再加上基层政权主要依靠农村税费征收维持运转，基层治理任务较重。为了调动村干部的积极性，绝大多数农村地区的乡镇政府转让了部分定价权，允许村干部根据实际情况灵活执行政策，从而形成了乡村利益共同体。

基层政权议价者色彩浓厚，村干部定价者的角色错位，使得普通民众在权力竞技场中失去了议价能力，相当部分农民因负担过重而放弃土地外出打工，或集体成为钉子户，导致上世纪末的基层社会权力竞技场失去活力。

进入21世纪，尤其是农村税费改革以后，基层社会权力竞技场得以重塑，主要表现在两个方面。

基层政权逐渐退居幕后，成为社会议价系统中的定价者。农村税费改革大大削弱了基层政权的自利性，基层政权逐渐从管理型向服务型转变，这客观上为其重新回归到定价者角色创造了条件。而一旦基层政权议价者色彩弱化，地方精英也就无法获得授权成为定价者。并且，随着行政理性化进程的开启，社会议价系统中的政府定价权也受到严格规制。

典型表现是，在各地征地拆迁过程中，一开始地方政府还延续了过去议价者的角色，积极参与其中。但很快，有经验的地方政府转而运用市场方式，让专业拆迁公司主导议价，而自己转而专注于设计议价规则，监控议价系统的有效运转。特别是以项目制为代表的技术治理，其主要目标也是规避基层政权直接参与议价。通过项目申报、监理以及招投标制度，基层政权在公共服务过程中直接参与议价的空间越来越小。