关于以资产置换为主线的存量房去库存与老旧小区改造二合一创新工作建议

当前，我国城市发展正处于从“大拆大建”向“精细更新”转型的关键阶段，一方面，房地产市场存量房积压严重，开发商资金链紧张、银行不良信贷风险凸显，大量库存房长期闲置形成“死资产”；另一方面，老旧小区改造任务艰巨，传统“财政补贴+居民出资”模式面临资金压力大、推进效率低、居民意愿不均等问题，同时核心城区老旧小区占用优质土地资源，未能充分发挥城市空间价值。为破解上述双重难题，推动城市更新提质、房地产市场健康发展、金融风险稳步化解，结合实际探索，现提出以资产置换为主线，实现城市存量房去库存与老旧小区改造“二合一”的创新工作建议。

一、核心思路：以资产置换为纽带，构建“一举多赢”闭环体系

本建议的核心逻辑的是摒弃传统“财政硬投”“大拆大建”“单纯去库存”的单一思路，以“资产互换、无现金闭环、多方共赢”为核心，将银行存量房、开发商闲置资产与核心城区老旧小区土地资源进行精准对接，实现“存量房去库存、老旧小区焕新、金融风险化解、城市空间升级”四大目标协同推进。

具体闭环路径为：政府牵头统筹，推动银行（及资产管理公司）将闲置存量房（不良资产）移交政府，用于老旧小区居民安置；政府将老旧小区拆除后腾出的核心区熟地，置换给银行（及资产管理公司），作为优质资产盘活变现；同步推进老旧小区拆除后土地的规划利用，优先布局商业、公共服务设施或绿地公园，兼顾城市品质提升与长期资产增值，最终形成“居民受益、政府减压、银行解困、城市升级”的良性循环。

二、核心举措：聚焦落地实操，破解关键痛点

（一）建立跨部门统筹机制，打破权力与流程壁垒

针对当前土地、住建、金融、财政等部门各自为政的现状，成立由政府主要领导牵头的“资产置换与城市更新专项工作组”，整合自然资源、住建、银保监、财政、街道办等相关部门职能，明确各部门职责分工，实现“一站式”统筹推进。具体职责分工如下：自然资源部门负责老旧小区土地评估、规划调整及土地置换手续办理；住建部门负责存量房筛选、居民安置统筹及老旧小区拆除组织；金融监管部门负责协调银行、资产管理公司（AMC）参与资产置换，推动不良资产处置；财政部门负责政策指导、资金监管（不涉及大额现金支出，重点监管资产置换流程合规性）；街道办负责居民意愿征集、政策宣传及搬迁协调。

建立月度会商机制，及时解决资产置换过程中的流程衔接、政策衔接、利益协调等问题，打破部门壁垒，确保各项工作高效推进。

（二）精准筛选置换资产，确保供需匹配、价值对等

1.

存量房筛选：由住建部门联合银行、AMC，对全市存量房进行全面摸排，重点筛选区位相对便利、配套基本完善、房屋质量达标、适合作为安置用房的存量房，建立“存量房置换储备库”，明确房屋位置、面积、户型、评估价格等信息，优先选择开发商抵押给银行、长期无法变现的闲置房源，降低银行不良资产处置压力。

2.

老旧小区筛选：优先选择核心城区、地段优越、土地增值潜力大、居民搬迁意愿较高、结构安全隐患较小（或加固成本过高）的老旧小区，建立“老旧小区置换清单”，由自然资源部门对小区土地进行精准评估，明确土地出让价值、规划用途（商业、公共设施、绿地等），确保土地价值与存量房价值基本对等，实现“以物易物”的公平性。

3.

价值评估：引入第三方专业评估机构，对存量房、老旧小区土地进行独立评估，严格遵循“公平、公正、公开”原则，确保评估结果真实反映资产价值，避免出现资产贱卖、利益输送等问题，同时兼顾居民安置需求，合理确定置换标准（可适当扩大置换面积、优化户型，提升居民搬迁意愿）。

（三）优化资产置换流程，简化手续、提高效率

制定标准化资产置换操作流程，简化各项审批手续，缩短置换周期，降低操作成本：一是简化存量房移交手续，银行、AMC将存量房移交政府时，简化产权过户、抵押注销等流程，由专项工作组统一协调办理；二是优化居民安置流程，提前开展居民意愿征集，明确置换标准、安置方案，对愿意搬迁的居民，优先安排存量房安置，无需居民额外支付大额差价（可根据房屋价值差异，采取“多退少补”的小额补差模式），避免居民因资金压力拒绝搬迁；三是简化土地置换及规划手续，老旧小区拆除后，自然资源部门优先办理土地确权、规划调整手续，为银行（及AMC）盘活土地资产提供便利，可允许银行通过自主开发、联合开发、土地出让等方式盘活土地，实现资产增值。

（四）兼顾各方利益，化解博弈矛盾

1.

保障居民利益：针对老旧小区居民，除提供存量房安置外，可适当给予搬迁补贴、过渡费，优先选择配套完善、交通便利的存量房，满足老人、儿童等群体的居住需求，尊重居民意愿，不强制搬迁，对不愿搬迁的居民，可保留原有住房，同步推进老旧小区基础改造，兼顾公平与自愿。

2.

保障银行及AMC利益：明确土地置换后的盘活路径，允许银行自主决定土地开发用途（符合城市规划前提下），优先支持商业、高端服务业等增值潜力大的项目，确保银行通过土地盘活弥补存量房处置损失，化解不良信贷风险；对置换后的土地，可给予税收减免、规划优化等政策支持，提升土地增值空间。

3.

兼顾开发商利益：对涉及存量房的开发商，可通过债务重组、政策扶持等方式，帮助其化解资金链压力，鼓励开发商参与老旧小区拆除后土地的联合开发，实现共赢。

（六）明确搬迁底线，破解钉子户阻挠难题

针对资产置换过程中可能出现的钉子户阻挠、导致项目停滞的问题，创新完善搬迁决策机制，明确“双90%”搬迁底线，作为《物权法》的有益补充，兼顾多数居民利益与城市发展大局，避免因少数人阻挠导致整个城市更新与存量房去库存工作失败。具体规定为：单个老旧小区参与资产置换、同意搬迁的居民比例达到90%，即视为越过搬迁底线，该小区资产置换与拆除工作可依法推进，有效破解少数钉子户的不合理阻挠。

同时，建立钉子户差异化处置机制：对合理诉求未得到满足的居民，由专项工作组牵头一对一沟通，优化安置方案、补齐利益短板，切实保障其合法权益；对无正当理由、恶意阻挠搬迁、影响项目推进的钉子户，依法依规采取约谈、劝导、联合执法等方式，推动工作落地，确保资产置换闭环顺利推进，维护多数居民利益与城市发展秩序。

（五）强化政策保障，推动长效落地

1.

出台专项政策：制定《城市资产置换管理办法》《存量房置换安置实施细则》等政策文件，明确资产置换的范围、标准、流程、各方职责及优惠政策，规范置换行为，确保各项工作有章可循。

2.

强化金融支持：协调政策性银行、商业银行出台资产置换专项金融政策，对参与置换的银行、AMC给予低息贷款、不良资产核销优惠等支持，降低其处置成本；鼓励社会资本参与存量房运营、老旧小区拆除及土地开发，丰富资金来源。

3.

加强宣传引导：通过街道宣传、社区宣讲、媒体报道等方式，向居民、银行、开发商解读资产置换政策的优势，普及置换流程、利益保障措施，消除各方顾虑，引导各方积极参与，营造良好工作氛围。

4.

建立试点先行机制：选择1-2个老旧小区集中、存量房较多的区域作为试点，先行先试，总结经验做法，破解实操中的细节难题（如居民博弈、流程衔接、资产评估等），逐步在全市推广，避免“一刀切”，确保政策落地贴合实际。

三、工作意义：多方共赢，推动城市高质量发展

1.

破解存量房去库存难题：通过资产置换，将银行、开发商手中的闲置存量房转化为安置用房，快速消化库存，化解房地产市场过剩压力，推动房地产市场健康稳定发展。

2.

降低老旧小区改造财政压力：摒弃传统财政硬投模式，通过“以地换房”实现无现金闭环，大幅减少财政资金支出，同时高效推进老旧小区改造，提升居民居住品质。

3.

化解金融不良风险：帮助银行将劣质存量房资产置换为优质土地资产，盘活不良资产，降低不良信贷率，保障金融体系稳定。

4.

提升城市空间价值：将核心城区老旧小区拆除后，优化土地利用，布局商业、公共服务设施或绿地公园，完善城市功能，提升城市品质，实现城市空间的高效利用与长期增值。

5.

保障民生福祉：为老旧小区居民提供优质安置房源，改善居住环境，同时通过土地盘活、商业开发，带动就业、提升居民生活便利度，实现民生与发展共赢。

四、注意事项：聚焦细节落地，破解博弈难题

当前，以资产置换为主线的“二合一”创新思路，核心难点不在于逻辑设计，而在于落地过程中的细节把控与利益协调。一是要妥善处理权力交织与部门制衡问题，通过专项工作组统筹，明确各部门职责，避免推诿扯皮；二是要充分考虑居民、银行、开发商等各方利益诉求，建立公平合理的利益分配机制，化解博弈矛盾，争取各方支持；三是要强化流程监管，规范资产评估、置换等环节，杜绝利益输送、资产浪费等问题；四是要坚持试点先行、循序渐进，及时总结实操经验，优化政策措施，确保创新思路真正落地见效，服务于城市更新与高质量发展的大方向。

综上，以资产置换为主线的存量房去库存与老旧小区改造二合一模式，是破解当前城市发展多重难题的最优路径，既无需大量财政投入，又能实现多方共赢，符合城市高质量发展要求。建议政府高度重视，牵头统筹、精准施策、稳步推进，推动各项举措落地见效，切实破解存量房积压、老旧小区改造滞后、金融风险凸显等突出问题，助力城市焕发新活力。