逾越火災傷痛 啟動體制改革

作者：方舟，一國兩制研究中心研究總監。

​痛定思痛，灾难既定，更应借此“事件”加快推动防火体制和旧楼重建体制的完善和改革，那是百万人口安全和职能部门执政能力的命题。

11月26日，大埔宏福苑發生五級火災，熊熊烈火吞噬了七座樓宇，造成最少156人遇難，全城悲痛。這場火災是香港百年來罕見的重大災難，數千居民無家可歸，整個城市都為之沉浸在傷痛中。

這場重大人員傷亡的悲劇反映出不少方面存在問題，特區政府也已啟動對火災的全面調查。在探究火災起因和過程之外，還值得注意的是此事件中折射出的香港樓宇老化問題。宏福苑是1983年落成的居屋屋苑，至2025年樓齡已達42年，火災發生前，其正在進行維修工程。

其實像宏福苑這種有數十年樓齡的舊樓在香港比比皆是，全港有近三萬幢私人大廈樓齡在30年或以上。立法會議員、城市規劃師出身的林筱魯曾指出，現時全港達50年樓齡以上的樓宇不足一萬，但預計到2042年，數目會增至近3萬，要花超過120年才可全部拆卸，未來需要加快重建步伐。

数据来源：香港市区重建局网上学院

香港之所以有這麼多舊的高層建築，背後其實與城市發展的進程有緊密聯繫。

上世紀五十至七十年代是香港人口激增的時期，為了解決大量人口的住房需求，當時便已經興建了大量高樓。但由於當年香港還未發展成富裕社會，加上時代發展所限，早期建造的高樓消防安全標準並不高。

舊樓「三無大廈」成隱患

1964年香港出台第一份《最低限度之消防裝置及設備守則》（簡稱《守則》），對建築的消防安全進行指引，至今已經過十餘次修訂。

香港近年新建成的樓宇，都根據最新修訂《守則》要求，安裝了齊全的消防裝置及設備。然而，上世紀五十至七十年代建成的舊式樓宇因為是根據舊版《守則》的要求而建成，與現在的標準相比有較大的差距。

以消防花灑裝置為例，1987年修訂的《守則》才明確要求所有大廈必須安裝花灑裝置並覆蓋至建築物的樓梯、公用走廊及廁所，故在此之前落成的多數大廈未必符合這個要求。

近二十年來，在社會共識推动下，對舊式建築物的消防安全規管有新的要求和提升，但客觀上仍有不少在消防等方面不能完全達到現時安全標準的老舊樓宇。

而且在老舊樓宇中，還存在不少「三無大廈」（泛指沒有業主立案法團或任何形式的居民組織，亦沒有聘用物業管理公司管理的大廈），缺乏系統的管理、維護和保養，有潛在的安全隱患。

2024年初，政府曾在立法會披露，截至2023年12月，全港約有3100幢「三無大廈」。

因此，大量老舊樓宇實際上成為香港社會發展的一大問題。不僅僅是在消防等安全方面的風險，而且對香港這樣一個富裕社會來講，眾多居民生活在老舊的樓宇之中，他們的居住和生活品質相當不理想，亟待提升。

建跨區地積率轉移機制

如果要將老舊樓宇拆卸重建，現時最大的問題是在城市的分區計劃大綱下，每一個地塊的地積比率（Plot Ratios）都已經確定，這個地盤可建的樓宇面積也隨之確定了。

在這樣的情況下，地積比率沒有用盡的，重建之後有利可圖的，發展商已經基本重建了，剩下的多是地積比率難以增加的舊樓和地塊。

即使允許提高重建樓宇的高度，但在市區中發展「竹竿樓」和「屏風樓」終歸不是太理想的選擇。而且在樓宇的地積比率之外，重建的建築物還受到交通容量的限制。不少老的市區道路狹窄，承載的交通容量有限，也難以建設容納高密度住戶的樓宇。

雖然政府早已成立市區重建局（URA）來加快市區重建，但僅憑市區重建局推動重建面臨兩大問題。

一是每年推動的舊樓重建量有限，二是由於50年以至60、70年樓齡的樓宇不斷貶值，按照「同區七年樓齡」賠償機制，收購舊樓的價格與其實際市場價值的差距愈拉愈闊，將難以善用社會資源推動市區更新。

所以未來在推動舊樓重建的過程中，需要更多藉助市場的力量，同時設計新的機制，令市區重建的模式更加可持續。

其中的一個關鍵是，應該加快建立起跨區地積比率轉移的機制。考慮到香港的新發展區基本集中在北部都會區，所以實際上是應該將北部都會區新的發展建設與舊區重建結合起來，形成一個轉化互動機制，通過新樓建設補貼舊樓，用新的地塊補貼舊的地塊。

比如舊的地塊受地積比率限制只能建10萬平方呎，如果重建的新樓也只能建10萬平方呎，就相當於無利可圖，市場便缺乏參與的積極性。而通過新地塊與舊地塊的綁定，便是藉助新增的建築空間去補貼舊的重建發展項目，以此提高對市場參與者的吸引力，從而加快舊區重建速度。

更深入地看，這其中就涉及整個北部都會區如何加快建設的問題。如果按照傳統的發展模式，通常要由政府先收地，然後再平整土地，做配套的基建，將生地變成熟地，一個周期下來基本需要十年。

除了時間周期長，這種模式的另一大問題是政府在前期需要投入大量公帑，到發展後期才能通過土地拍賣獲得收入回報。在現時財政緊張的情況下，政府每年能投入北部都會區發展的資金有限，很難憑藉大額資金投入加快北都發展，也不利於藉此拉動舊區重建。

不應局限提高防火標準

今年《施政報告》已經圍繞北部都會區的建設提出新的想法和嘗試，重點之一是利用園區公司的模式發展北都。

園區公司不僅僅用於產業用地的發展，其實可以將產業用地與住宅用地綑綁發展。園區公司本質上是城市投資公司（「城投公司」），他們可以通過土地未來的收益去融資。

其實這其中的邏輯與私人買樓有相似之處，假設一個住宅單位價值500萬元，而購房者每年收入50萬元，需要不吃不喝儲蓄十年才能買下這個住宅單位。但是如果購房者以未來的收入作為抵押，便可以通過向金融機構貸款，憑槓桿效應放大自身的購買力，提早買下500萬元的單位。

土地發展的原理也很相似，園區公司的本質就是城投公司，以未來的收入為抵押，去加快城市建設發展的進程。雖然因為近年內地調控房地產，令城投公司的資產負債出現一些問題，但香港從中長周期看，土地價值相對能保持在較高水平。因此，透過一定的槓桿比率來加快北部都會區建設是可行的。

這次大火是個重大的悲劇，也帶來了很多教訓。希望香港能從災難中學習，推動新的改革。這些改革不僅僅是局限提高建築物及建築材料防火標準這樣的技術性改革，而是在體制和制度設計上，對香港整個的都市發展建設有新的改革。

1953年底，石硤尾的寮屋區發生大火，造成數萬人受災。當時香港近四分之一的人口居住在由居民自行用木板搭建的寮屋內。寮屋區既沒有規劃，木屋之間的間隔也十分狹窄。火災發生後，大量連在一起的寮屋連環起火，變成一場大災難。這場災難迫使港英政府進行房屋改革，後來香港公共房屋體系的雛形由此逐步形成。

今天我們希望大埔火災的悲劇不要重演，也希望香港能在反思是次災難的基礎上，開啟新的改革。

（本文仅代表作者个人观点）