地缘政治观察｜乌克兰能接受特朗普的和平协议吗？【走出去智库】

走出去智库（CGGT）观察

当地时间11月23日，美国白宫发布声明称，美国与乌克兰代表团当天在瑞士日内瓦就美方提出的结束俄乌冲突“28点”新计划举行会谈。美乌双方同意在未来数日继续就联合提案展开密集工作，同时与欧洲伙伴保持紧密联系，确保相关进程协调推进。

走出去智库（CGGT)观察到，多位欧洲领导人11月22日发表联合声明，指出美国就结束俄乌冲突提出的28点新计划“需进一步完善”，并重申国际边界不应被武力改变的原则。德国外交部长瓦德富尔表示，该计划草案中部分条款需从欧洲角度重新商讨，未来几天将与美方召开专家会议审议。法军总参谋长曼东公开表示，法国必须准备好应对俄罗斯带来的威胁，此前法国军方表示正制定2026年直接派兵乌克兰的计划。‌

“28点和平计划”能否落地？今天，走出去智库 (CGGT) 编译美国外交关系委员会欧洲高级研究员Liana Fix的文章，供关注俄乌和平进展的读者参阅。

要点

1、该计划的出台时机对乌克兰及其合作伙伴而言极为不利：一方面，美国国会的制裁法案在历经数月等待后终于取得些许进展；另一方面，欧洲各国正就未来数月如何使用被冻结的俄罗斯资产展开更为严肃的商议。

2、该计划要求北约在其章程中明确规定 “永不接纳乌克兰为成员国”，同时基辅必须同意 “永不加入北约”。

3、这份 28 点和平计划的结构与规模表明，特朗普政府认为，通过模糊的美国安全保障承诺，就能说服乌克兰接受部分 “红线” 条款。这本质上是一场 “浮士德式的交易”。

正文

特朗普总统已公开支持一项新的“28 点和平计划”，这是白宫为推动俄罗斯与乌克兰之间停火谈判取得进展所做的最新尝试。此前诸如阿拉斯加会谈等初步努力，均因俄罗斯的强硬态度而陷入停滞。目前，俄罗斯军队在乌克兰东部缓慢推进，美国对乌克兰的军事支持也举步维艰，在此背景下，俄罗斯总统普京对开展真正意义上的谈判毫无兴趣。

然而，这项效仿特朗普提出的加沙和平计划而拟定的协议，对俄罗斯而言是一个有用的工具，它能让克里姆林宫加大对乌克兰的压力，同时规避来自美国和欧洲的进一步施压。该计划的出台时机对乌克兰及其合作伙伴而言极为不利：一方面，美国国会的制裁法案在历经数月等待后终于取得些许进展；另一方面，欧洲各国正就未来数月如何使用被冻结的俄罗斯资产展开更为严肃的商议。至少在特朗普看来，俄罗斯会试图将阻碍和平的责任归咎于乌克兰。

该计划能否落地，很大程度上取决于这份最新提案是已尘埃落定，还是仍有调整空间。提案中诸多条款表述模糊、含义不明。乌克兰与欧洲合作伙伴已就如何调整并抵制部分条款展开磋商，但特朗普为乌克兰设定了周四（11月27日，感恩节）为达成协议的最后期限，留给他们的时间十分有限。不过，这种时间压力以及乌克兰总统泽连斯基对特朗普计划的回应似乎表明，这可能是特朗普政府迄今为止为迫使乌克兰达成协议所做的最认真的一次尝试。

那么，提案中哪些 “红线”是乌克兰和欧洲必须坚决抵制的？又有哪些条款可作为进一步谈判的切入点？

需坚决抵制的 “红线”

领土让步：要求乌克兰军队从其仍控制的顿涅茨克州部分领土撤军，并推动国际社会承认该领土为俄罗斯领土，这一要求对乌克兰而言完全无法接受。此举将使乌克兰丧失最坚固的防御阵地，且移交的领土既不属于俄罗斯，也未被俄罗斯完全占领。即便该地区将成为非军事化缓冲区，目前也没有任何机制能阻止俄罗斯的渗透。格鲁吉亚和乌克兰过往的冲突已证明，俄罗斯从不尊重非军事化缓冲区的规定。

限制乌克兰军事力量：将乌克兰武装部队人数从目前约 90万削减至60万，这对乌克兰而言同样是不可接受的起点。尽管自战争爆发以来，俄罗斯已略微放宽了这一限制，但考虑到俄罗斯人口规模更大、人力优势显著，对乌克兰军事力量的任何限制，都将使其在未来面临俄罗斯进攻时更易受到冲击。

安全保障措施：提案中美国承诺的安全保障包括 “协调军事回应”，以及在俄罗斯再次发动进攻时恢复对俄制裁。但这并非乌克兰期望的美国安全保障 —— 基辅方面希望华盛顿作出承诺：若俄罗斯再次进攻，美国将像履行北约第5条集体防御条款那样为乌克兰提供防御支持。据 Axios 新闻网报道，这一点可能仍在商议。至少，乌克兰希望获得美国对其永久性军事援助的承诺，而特朗普此前几乎完全终止了这类援助。此外，“禁止北约部队在乌克兰驻扎”的条款，也排除了在乌克兰部署欧洲军事力量的可能性。今年早些时候，各方曾广泛讨论过部署欧洲部队，将其作为一种威慑手段和西方提供安全保障的方式，且由美国提供“后盾”支持。

俄罗斯对北约东扩的否决权：该计划要求北约在其章程中明确规定“永不接纳乌克兰为成员国”，同时基辅必须同意“永不加入北约”。乌克兰有权自主决定不加入北约，但“全面禁止北约东扩”的要求，等同于赋予俄罗斯对北约超出乌克兰问题之外的政策的否决权，这是不可接受的。长期以来，北约一直奉行 “门户开放”政策，所有符合标准且获得一致认可的国家均可加入。

可协商的条款

解除制裁：以“分阶段”“逐案处理”的方式解除制裁，而非像俄罗斯过去要求的那样全面取消所有制裁，这种方式或许是可行的。理想情况下，应建立一个自动 “恢复制裁”机制，以避免美国、欧洲、俄罗斯和乌克兰因某一方违反协议而陷入冗长且争议不断的政治磋商。

俄罗斯被冻结资产：按提案所述使用俄罗斯被冻结资产，虽能在一定程度上使乌克兰受益，同时改善美俄企业间关系，但该提案也将剥夺欧洲为未来支持乌克兰提供资金的一个来源。重要的是，该和平计划并未提及要将资产直接归还俄罗斯——若俄罗斯确实同意这一点，这一表述可成为谈判中的有利筹码。

北约与俄罗斯的缓和对话：这一条款表述模糊，可能导致谈判持续数年。它反映出俄罗斯长期以来的诉求：除乌克兰问题外，还希望缩减美国在欧洲的存在，并就更广泛的欧洲安全议题展开讨论。提案中要求美国在北约与俄罗斯之间扮演“调解者”角色，这一立场不仅欧洲无法接受，也会让欧洲不愿参与此类对话。这一安排令人担忧，因为它折射出美国似乎希望在未来欧洲安全事务中扮演的角色。

《新削减战略武器条约》（New START）：尽管和平计划提及的是《第一阶段削减战略武器条约》（START I），但实际上更可能指俄罗斯提出的将《新削减战略武器条约》再延长一年的提议。在特定条件下，这一提议可作为谈判的有益起点。

百日之内举行选举：要求乌克兰在百日内举行自由公正的选举，这一时间表过于仓促，尤其是在乌克兰尚未明确如何处理居住在俄罗斯占领区选民投票问题的情况下。俄罗斯势必会急于推动此事，目的是剥夺泽连斯基的合法性，并在乌克兰国内制造混乱——正如其在以往乌克兰选举中所做的那样。

只有“胡萝卜”，没有“大棒”

这份28点和平计划的结构与规模表明，特朗普政府认为，通过模糊的美国安全保障承诺，就能说服乌克兰接受部分 “红线” 条款。这本质上是一场 “浮士德式交易”（注：指为追求短期利益而牺牲核心原则的交易）。

正如泽连斯基所言：“如今乌克兰可能面临一个极其艰难的选择——要么丧失尊严，要么冒着失去关键合作伙伴的风险。”

迄今为止，美国承诺的安全保障缺乏具体内容，除非美国真的与乌克兰达成类似北约第5条集体防御条款的承诺。否则，整个协议的设计思路都是通过向莫斯科提供激励（“胡萝卜”）来推进，而非在其违反协议时实施惩罚（“大棒”）。对乌克兰而言，这样的协议毫无保障可言：乌克兰要么接受损害其自卫能力的领土让步和军事限制，要么面临美国的“惩罚”——这可能包括终止对乌情报共享和武器出售。对乌克兰和欧洲而言，这些都是不容谈判的“红线”。除非基辅方面及其欧洲合作伙伴能促使美国总统在这些具体问题上改变立场，否则协议恐难达成，乌克兰或将面临又一个艰难的冬天。

即便暂不考虑这些争议，该计划在许多争议较小的条款上也需进一步完善：“魔鬼藏在细节里”，而俄罗斯是极其冷酷的谈判者 —— 其谈判团队对乌克兰和欧洲的了解远超美国团队。

不过，从更乐观的角度来看，欧洲和乌克兰若仔细研读协议文本，从字里行间捕捉俄罗斯的担忧，或许能找到潜在的谈判筹码。例如，协议中异常具体地将 “乌克兰对莫斯科和圣彼得堡发动袭击”列为“使协议失效”的情形，这一细节恰恰暴露了克里姆林宫对未来可能遭遇远程打击的担忧。展望未来，欧洲和乌克兰若能利用这些信息，或将在谈判中占据更有利的位置。