政府债务的几点想法

写在财政部债务司新机构成立之际

债务债务，就是签了债。那么债务管理无非是，债务的形成，花钱的去向。社会主义制度的中国，有很多优越性，比如当年我参与过的新农村建设，村村通公路，村村通有线电视，村村通电，后来又高饮水安全，村村通自来水，后来又旱厕革命，村村户户搞冲水厕所，三级化粪池。现在，很多村又高了路灯照明。我善意地猜想，像贵州等债务爆发的省份，当年为了达成脱贫目标，应该时花了不少钱。去贵州自家了几次，他们的道路修的还不错，但繁忙的高速路不多。从贵州到安顺，这应该是很繁忙的了，但比起湖南的京珠澳等差的太远了。就是五一国庆也不拥堵。但贵州修高速的成本应该是湖南的一倍半以上。时华东华北的两三倍。隧道桥梁占了半数比重。天无三日晴，地无三尺平的贵州，其脱贫难度应该是中国省市区之最。所以其债务形成有他的特殊原因。

债务管理，需要理清债务形成。这就需要转账制度。像贵州，难免一锅粥，混在一起熬，债务的形成有各种原因，但谁能厘清那个合力哪个混账？所以，需要回归从前的专项财务账目制度。现在的国库统收统支，是有好处，但对于债务的形成管理就难免是一本混账。像前述贵州省债务，多少是扶贫造成的？没有专账制度，就很难说清楚了。从前计划经济的专账制度有参考意义。

债务的形成，比如地方政府的项目建设，几乎成了地方主要领导的意志。像怎么搞就怎么搞。有很多制度管理，但就没有经济制度。比如，看个大招标网，招标文书中约定的项目工程款和采购款的支付都是分期。这明显是不合理的，特别是政府项目，这种分期也是债务形成的主要原因。很多项目写了分期，到期也能推，特别是人士变动，或者故意找茬的或者小鬼难缠的等等。主要领导安任务，部门领导挖空心思住做项目，能拉来的建设班子进场再说，甚至还要带资进场。所以背后还得找老板来投资，正常的所谓建筑公司成了背后金主的白手套，公司收收管理费。这就很普遍的事情了。大家不过睁只眼闭只眼。

债务的形成有时是千般无奈，万般可怜。以湖南的部分农村县为例，基本上没有税收来源了。农业税2003年暂停，2006年取消了。小规模个体户基本不纳税了。当然，这些个体户要做对公生意，还是需要纳税住税务部门开票缴税。很多有财务制度的所谓有点规模的公司也需要开票。营改增后需要抵扣的也需纳税。电信和供电因是国企央企，也需纳税开票进账。这些地方的财政一般预算收入真的可怜，连基本的办公开支都维持不了，还有县乡公务员教师工资警察治安等。只能靠上级财政转移支付。就不说地方基本建设了。学校要维修不？设备要添置不？成立的学校要装空调了，这些地方的学校哪来的钱安空调？电费谁负责？所以，这类地方的债务，至少省一级政府财政要统筹。开支要从严，建设要思量，出了民生教育医疗，其它的能省则省。没有办法啊。

经济稍好的地方的财政，负债主要源于建设。这类地方的政府负债，主要是主要领导人的个人意志导致。但所谓的纪律约束，多于牛毛。执行起来太难。一个办法。所有项目，必须钱到位才能开工。专户管理。需要负债，需要先借到位到账才能动工。该账户的钱可以结转不能挪用。现在的国库统收统支，挪用了就挪用了，到时没钱支付就一推再推。找找乙方的问题反打一筢也可以敲打一下对方。对这些地方政府的负债管理，采取类似房地产企业的指标那种。一是你的经济规模主要是财政一般预算收入的决算规模；二是此前的负债规模达到一定安全水平，才能取得举新债；三是建设项目的合规审查；四是公示制度；五是市场审计和审计部门交叉审计。最好的办法是，所有政府建设项目开工前，需要由政策性银行以较低的收费开出信用证类似保险，以确保到期支付。有这样的保证措施，地方政府主要领导人要凭个人意志搞项目就有点难。

解决存量。对于地方财政确实困难的解决遥遥无期的历史债务，既往债务存量，应该由省一级对口部门拿出办法，经审计和交叉审计后，逐年消化。对于新增债务一律卡死。因为这些地方已没有预见的未来来改变。遇到特殊情况翻身的地方，可以依照前述发债资格申请审查取得发债资格后总额限制制度。

中央财政对中西部地区困难省份给予一定的转移支付补助。