最低工资制度保护对象需要调整

中国现有最低工资制度创立于上世纪90年代上半叶。起初，该制度的保护对象，是全家工作与生活在城镇的城镇户籍劳动者家庭。随着大量农民工进城务工，该制度的保护对象逐步转变为“工作在城镇、家属留乡村”的农民工家庭。在当年城乡二元体制的背景下，这种转变具有历史合理性。进入21世纪后，中国经济与社会发生的一系列变化，不断挑战现有最低工资制度的合理性。现在，有必要重新调整最低工资制度的保护对象，即调整为保障全家工作与生活在城镇的城镇常住劳动者家庭的基本生活。

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中国最低工资制度实施之初，中国各省市自治区的最低工资占平均工资之比大体上参照了当时国际上“一般最低工资相当于平均工资的40-60%”的做法[1]。1994年，各省市自治区的该占比基本高于50%[2]。但随后该占比急剧下降，进入21世纪后平均占比约为1/3左右[3]。

导致该占比急剧下降的原因，在于最低工资制度与城乡二元体制的矛盾。

最低工资制度设立的隐含前提，是它所保护的当地劳动者家庭，有着大体相同的基本生活支出，因而可以按照统一的标准确定当地的最低工资。

但在当时的城乡二元体制下，城镇低收入阶层包括两部分人，一是城镇户籍居民，二是外来农民工。城乡二元体制允许农民工进城工作，但不允许农民工家庭进城落户。导致这些农民工家庭中，只有一部分劳动年龄人口进城工作与生活，而由农民工负担生活费的、家庭中的老幼病残人员及其照看者，则仍然留在家乡乡村，农民工的家庭生活用房也建在家乡乡村。

在生活支出方面，城镇户籍居民家庭与农民工家庭存在巨大差异。论人均日常消费支出，全国城镇居民是乡村居民的2-3倍[4]（详见附表一）；就住房支出而论，从城市开始住房改革的1998年到2017年，全国城镇商品住宅平均售价，是当年全国乡村竣工住宅造价的7.26-8.98倍[5]（详见附表二）。可见，进城农民工家庭的生活支出远低于城镇户籍职工家庭。中国乡村曾经有数以亿计的剩余劳动力[6]，供过于求压低了农民工的工资，因而进城农民工的平均收入水平也远低于城镇户籍职工。最近15年，这两类劳动者人均月工资的差距大体保持稳定。2010年，农民工人均月工资水平为城市正式职工的55.5%[7]；2024年，为54.5%[8]。【注：附表一、二、三见https://www.yicai.com/news/102807499.html】

同一个城镇中，城乡两类劳动者并存，两种相差很大的收入水平与基本生活支出水平并存。在此背景下，在确定最低工资时，应该以哪一类劳动者的收支为准呢？现实中发生的，是各地最低工资制度保护对象由城镇劳动者家庭转变为农民工家庭。前面提到，进入21世纪后，各地最低工资在平均工资中的平均占比，只有1/3。这个结果，是将最低工资与城镇职工的平均工资相除得出的。如果把城镇职工换成农民工，则作为除数的平均工资下降为原数值的55%，最低工资在平均工资中的平均占比相应上升为60%，“一般最低工资相当于平均工资的40-60%”的国际标准，也算达到了。

至于家庭生活支出远高于农民工的城镇户籍职工家庭，则通过城镇最低生活保障制度来予以保障[9]。

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以农民工家庭作为最低工资制度的保护对象，为什么具有历史合理性呢？

理由一，是因为农民工是城镇劳动密集型行业的就业主力。

2003年，中国建筑业、加工制造业、批发零售及餐饮业中，乡村户口的从业人员即农民工在全行业从业人员中的比重，就已分别达到79.8%、68.2%、52.6%[10]。保护了农民工，最低工资制度就保护了城镇蓝领劳动力的大头。

理由二，是因为当年乡村待转移进城的劳动力严重供过于求。

社会各界公认，上世纪90年代，中国乡村待转劳动力数量数以亿计[11]。

乡村待转劳动力严重供过于求，对最低工资制度产生了两方面的影响。

一方面，从当期来看，为了解决待转劳动力众多的问题，就得用“低工资”促进“多就业”。农民工不加班时的工资水平通常与当地的最低工资水平大体相当，待转劳动力严重供过于求，最低工资水平就高不了。

另一方面，从劳动者全生命周期来看，乡村待转劳动力众多，用工方就有挑选的余地。被劳动密集型企业选中的，绝大多数是年纪轻、体力强、反应灵敏、动作准确、劳动生产率高的青年农民工。2001-2004年，全国外出农民工中，年龄在30岁及以下的平均占62.9%，年龄在31-40岁的平均占23.1%，40岁以上的平均仅占14.0[12]。2000年，全国第一外来劳动力打工大省的广东，来自外省的15-64岁就业年龄流动人口中，年龄在15-29岁的占73.15%，年龄在30-34岁的占21.51%，年龄在40岁及以上的仅占5.34%[13]。换句话说，年轻时进城务工的乡村劳动力，步入中年后绝大多数不可能在城市中继续工作。即使不考虑当时户籍制度对农转非的限制，多数农民工也不敢冒着中年失业的风险全家进城落户。因此，只要能保障在“家属留乡村”条件下农民工家庭的基本生活，最低工资制度就达到了目标。

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进入21世纪后，中国经济与社会发生的一系列变化，不断挑战现有最低工资制度的合理性。

第一个变化来自教育领域。

一方面，大学的大规模扩招。大学本专科招生人数从扩招前1998年的108.4万，增加到2023年的1042.2万[14]。另一方面，义务教育布局调整，大量乡村学校被撤并，县域内优质教育资源不断向县城聚集，同时县城教育资源向全县城乡开放[15]。

大学扩招拓宽了乡村学生向上流动的渠道。让孩子去优质中小学就读，争取考上大学、毕业后进城工作安家，成为相当多乡村家庭的追求。为此，这些家庭宁愿让孩子去县城读书。若县城离孩子乡村老家较远，长辈就只能跟着孩子进县城陪读。有研究表明，父母双方中，一方陪读的比例越来越高，中西部一些村庄中，该比例已超过1/3[16]；陪读时间也越来越长，从只陪读高三、到陪读整个中学甚至小学[17]。

为了县城读书与陪读，农民工家庭必须在县城买房或长期租房，还必须承担远高于乡村的城镇日常生活支出。而那些经济条件相对差的农民工家庭，就只能放弃让孩子进城读书的机会[18]。

第二个变化来自近年中国政府对乡村人口城镇化的大力推动。

2014年3月公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，2014-2020年期间，“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”[19]，这一目标已顺利实现[20]。2024年7月公布的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》又提出，“实施新一轮农业转移人口市民化行动”[21]。

如前所述，城镇的基本生活开支远高于乡村，乡村人口（特别是非劳动人口及因照看他们影响到工作与收入的人口）要城镇化，除了政府提供基本公共服务（包括完善多元化住房保障与扩大社会保障）外，还需要增加进城农民工家庭的收入，其中就包括重新调整最低工资制度的保护对象，即由保障“家属留乡村”的农民工家庭的基本生活，调整保障全家工作与生活在城镇的城镇常住劳动者家庭的基本生活。

第三个变化来自以农民工为主的蓝领劳动力市场。

根据历年《农民工监测调查报告》，中国50岁及以下农民工人数，2013年达到22806万的历史最高点，2013-2016年在最高点附近徘徊。此后连年下降，从2016年的22790万，减少到2024年的20502万，共减少了2288万，即减少了约10.0%，平均每年减少286万。中国50岁以上农民工数量，则从2016年的5381万，增加到2024年的9471万，共增加了4090万，平均每年增加511万（详见附表三）。

以上数据表明，近十年，蓝领劳动力市场（以农民工为主）的供求态势发生了巨变。全国50岁以下青壮年农民工已供不应求，为满足对蓝领劳动力的需求，用工方不得不增雇更多50岁以上的高龄农民工，包括已达到退休年龄的超龄农民工。了解了这一点，才能明白：①2022年建筑业出于人身安全清退大龄工人时，为什么会把清退年龄的标准定在当时的退休年龄，即男60周岁以上、女50周岁以上[22]。②为什么今年，人社部等部门会起草《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》，并就此向社会公开征求意见[23]。

以上三个变化中，前两个变化意味着最低工资制度的保护对象有必要调整，第三个变化意味着上述调整有可能实现。

长期进县城陪读，意味着作为最低工资制度保护对象的农民工，其工作/生活方式已经由原来的“工作在城镇、家属留乡村”，转变为“工作在城镇、家属进县城”。最低工资制度应该适应这一变化，把农民工家庭看作全家工作与生活在城镇的城镇常住劳动者家庭，根据城镇居民的基本生活支出来确定各地最低工资水平。应根据推进乡村人口城镇化的需要，调整初次收入分配格局，把最低工资制度的保护对象，由“工作在城镇、家属留乡村”的农民工家庭，调整为全家工作与生活在城镇的城镇常住劳动者家庭。

如前所述，就日常消费支出水平与住房开支（乡村是自建房、城镇是买商品房或租房）而论，城镇远高于乡村。因而把最低工资保护对象由家在乡村的农民工家庭转换为全家工作与生活在城镇的城镇常住劳动者家庭，势必会导致最低工资水平的大幅度上升。蓝领劳动力市场（主要用工方）能否接受这种大幅度上升？我认为，接受不接受，最终得由市场说了算。尽管近几年中国就业市场不那么景气，尽管城市中农民工（特别是大龄农民工）工作不好找的报道常常见诸媒体[24]，但前面引用的统计资料与全国性的现象表明，蓝领市场的供求态势，已经从二三十年前的严重供过于求，转变为供求大体平衡，甚至供略小于求。这意味着大幅度提高最低工资，具有可行性。

总之，把最低工资的保护对象重新设定为工作/生活都在城镇的家庭，有利于增加劳动收入在初次分配中的比重，有利于解决需求不足，有利于农民工家庭的城镇化。但改变这一前提牵涉面广，不可能一蹴而就，需要及早布局、稳步推进。特别是要考虑保护对象变动后，对收入相对下降（包括相关生活开支上升）的社会阶层的影响，并预先准备对策。

[1] 原劳动部：《企业最低工资规定》，劳部发[1993]333号，附录“最低工资率测算方法”。引自泰州市人力资源和社会保障网，http://www.jstzhrss.gov.cn/art/200510/10483.html。以下引用时不再注明。

[2] 杨宜勇、朱小玉：《我国最低工资标准合理区间实证研究》，《中国物价》2012年第6期，第30-31页

[3] 杨宜勇、朱小玉：同上；王希、张强：《浅析我国最低工资标准存在的问题及改进建议》，《重庆科技学院学报（社会科学版）》2013 年第12 期，第49页。

[4] 中国经济景气月报杂志社编：《数字中国三十年》，2008年，第44页；《中国统计年鉴》，各年。

[5] 《中国统计年鉴》，各年。2018年及以后各年的乡村住宅造价数据，《中国统计年鉴》没有公布。

[6] 参见原劳动部农村劳动力就业与流动研究课题组：《中国农村劳动力就业与流动研究报告》，中国劳动出版社1999年版，第224页；农业部课题组：《21世纪初期我国农村就业及剩余劳动力利用问题研究》，《中国农村经济》2000年第5期，第6页。

[7] 卢锋：《中国农民工工资走势：1979-2010》，《中国社会科学》2012年第7期，第65-66页。

[8] 国家统计局：《2024年城镇单位就业人员年平均工资情况》，国家统计局网站，2025年5月16日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202505/t20250516_1959826.html；国家统计局：《2024年农民工监测调查报告》，国家统计局网站，2025年4月30日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202504/t20250430_1959523.html。城镇统计指标演变的说明，见《中国统计年鉴 2024》，第119页，注1。农民工采用外出农民工月工资。

[9] 《调查发现我省一些地区最低工资标准形同虚设》，《南方日报》2006年5月16日；黄岩、杨方：《最低工资制度的保障性程度分析》，《中国人口科学》2011年第4期，第87页；章铮：《经济结构变动、城乡生活支出差异与农民工城镇化——从民工潮年代到今天》，载《中国城镇化研究》2024年第一辑（总第三辑），中国社会科学出版社2024年6月版，第118页，注⑤。

[10] 《农民工已成产业工人重要组成部分》，《新华每日电讯》2004年1月19日。

[11] 原劳动部农村劳动力就业与流动研究课题组：《中国农村劳动力就业与流动研究报告》，中国劳动出版社1999年版，第224页；农业部课题组：《21世纪初期我国农村就业及剩余劳动力利用问题研究》，《中国农村经济》2000年第5期，第6页。

[12] 盛来运、彭丽荃：《农村外出务工劳动力的数量、结构及特点》，载鲜祖德主编：《中国农村劳动力调研报告 2005》，中国统计出版社2005年版，第77页。

[13] 根据广东省人口普查办公室：《世纪之交的中国人口 广东卷》（中国统计出版社2005年第一版）第244页数据推算。

[14] 《中国统计年鉴 2010》，表20-7；《中国统计年鉴，2024，表21-9

[15] 张一晗：《教育变迁与农民“一家三制”家计模式研究》，《中国青年研究》2022年第2期，第64-65页；《从“半工半耕”到“半工伴读”——教育驱动下的县域城镇化新特征》，《城市规划》2020年第1期，第36页。

[16] 张一晗：同上，第62页。

[17] 齐薇薇：《县域教育“供给-需求”匹配视角下母亲陪读研究》，《中国青年研究》2022年第1期，第78页。

[18] 「妈妈为什么要打工」，《人物》杂志，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1840756135479147710，2025年8月18日。

[19] 《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，新华网，http://news.xinhuanet.com/2014-03/16/c_119791251.htm。

[20] 《国家发改委4月份例行新闻发布会》，中国网，2021年4月19日，http://www.china.com.cn/zhibo/content_77418155.htm。

[21] 国务院关于印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的通知，中国政府网，2024年7月31日，https://www.gov.cn/zhengce/content/202407/content_6965542.htm。

[22] 《多地发布建筑业清退令，超龄农民工路在何方？》，《工人日报》，2022年3月18日；《全国多地发布建筑业“清退令” 超龄农民工路在何方？》，央广网，2022年3月20日，http://china.cnr.cn/gdgg/20220320/t20220320_525771320.shtml。

[23] 人力资源社会保障部关于《超龄劳动者基本权益保障暂行规定（公开征求意见稿）》公开征求意见的通知。人社部网站，2025年7月31日，https://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zcfg/SYzhengqiuyijian/zq_fgs/202507/t20250731_551592.html。

[24] 王欧：《大龄农民工的“下沉式”工作流动》，《中国社会科学报》2024年1月30日；张成刚：《数字化下，零工群体的就业状况如何？》，《虎嗅》2023年12月20日，https://www.huxiu.com/article/2442657.html；《中国第一代农民工，还在打零工》，《财经网》2023年4月12日，http://m.caijing.com.cn/article/296169；《“变老、变少”的建筑工人，不得不离开工地》，《澎湃新闻》，2022年6月10日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_18495978。