中间落墨：既要开放天空也需尊重澳航历史背景

　　澳门立法会昨日举行全体大会，其中议程是细则性表决通过《民航活动法》。该法律草案在经行政长官岑浩辉签署颁布后，将于明年(二零二六年)二月一日起生效。

　　《民航活动法》法律草案，是由上届特区政府拟制的，并于二零二三年六月九日由行政会完成讨论后，由时任行政长官贺一诚提请立法会审议。在立法会大会一般性讨论通过，并交给第三常设委员会审议，历经整整两年的审议，委员会共召开了八次会议，其中政府代表列席五次，政府代表也曾提交对原法案进行增订的工作文本，终于形成共识，于本月十二日完成审议并签署意见书，俾立法会全体会议审议表决。否则，如果在立法会的今个届期未能完成立法程序，按照规定该法案就将会成为「废案」，行政当局和立法会两年来的工作将付诸东流。

　　按照特区政府当时的立法原意，是鉴于现行规范澳门民航活动的法规生效至今已逾二十年，为落实逐步开放民航市场的政策，特区政府拟透过发出牌照的方式批准设立更多以澳门为基地的航空公司。为落实澳门航空运输市场的开放，法案对商业航空客运业务制度进行规范，要求从事商业航空客运业务者必须先获发业务牌照、须在澳门设立股份有限公司并作为主要营业地，并且证明具备适当资格、技术能力及财力等，以保证可履行法定和牌照义务。法案对现有的航空运输服务承批人作了过渡安排。法案设处罚制度，民航局可中止或废止执照、许可或证明书，以及在必要时可采取防范措施，违法者可被科处罚款。

　　在审议过程中，根据特区政府的要求，陆续增加了一些内容，包括配合《维护国家安全法》及国际民航组织提出的安全管理政策，订明对获发牌公司的行政管理机关成员或高级人员实行资格审查程序，若曾违反《国安法》被判罪，资格审查不会通过。不过，倘是属于《国安法》以外的违法行为，如是对民航安全不构成严重危险，容许涉嫌违法者可在指定时间内补正不合规范。

　　另外一项重大增订，是对商业航空客运业务制度作出重大调整，由现行的「专营批给制」改为「牌照制」。其中，建议牌照有效期从二十五年缩短至二十年，且行政长官可基于「显著公共利益」免除公开竞投，以直接磋商方式发牌。此举旨在配合民航市场逐步开放政策，吸引更多以澳门为基地的航空公司，提升航空业竞争力。

　　按照特区政府的设想，是一直希望开放天空，透过法案适度引入竞争，在维持市场稳定下，改善市场环境，为居民及旅客提供更优质的航空服务，期望适当的健康的竞争，开展更多航线。在货运方面，则是全开放，只要相关货运公司符合《民航法》及国际民航标准，便可以取得空运经营证明书后开业。在客运方面，政府首先考虑确保航空安全前提，保障市场稳定下，倾向循序渐进政策，在不对现有市场结构负面影响下，有条件逐步增加客运牌照服务，这不代表政府放慢手脚，而是要稳步、逐步推动。而开放天空的意思，不会是只保障本地公司，而是更多元化。

　　开放市场，取消专营垄断，这是全球贸易自由化的主要潮流趋向。按照《澳门基本法》规定，继续实行资本主义制度五十年不变，并享有「自由港」地位及实行自由贸易政策的澳门特区，也在迎合这股历史潮流。因此，除了博彩业终止专营制度之外，电讯、巴士服务、有线电视等，都取消了专营权。如果不是因为网管建设的原因的话，可能连供电、供水事业的专营权，也将会被打破。

　　开放天空更是当下的国际潮流，并成为主要国家的民用航空政策。开放天空旨在减低政府对航空政策的干预，消除国内或国与国间飞航的经营限制、或者降低航空公司的成立门坎，来营造自由的航空营商环境。美国在一九七九年实施开放天空政策后，航空公司纷纷成立，旅客有更多的选择。此后美国向各国积极推行开放天空。加拿大、澳洲及许多国家纷纷跟随，采取放松航空管制的措施。

　　澳门特区在结束「澳航」的专营权，实行开放天空政策后，就可逐步开放第五航权，充分利用已经与五十多个国家和地区签署的航权协议，使航空公司可以透过更多中间点与延远点提供与外国之间的航空服务，航空公司将自身所拥有的第三、第四航权结合在一起，以更换航班号码、而实际上执飞的飞机不变的方式，达成以澳门国际机场为中转地而衔接出发地与目的地，并引进更多的低成本航空公司，让乘客可以享受到更多航线的选择，及更廉宜的机票的服务。另外，这也是应对珠海机场「我们想飞国际航线却无国际航权，澳门国际机场拥有国际航约却没有充分使用」的怨怼。

　　更重要的是，在引进也是属于央企的「南航」、「东航」，以及既有实力的外国航空公司进驻澳门机场之后，就可以充分利用澳门特区政府已经与近五十个国家和地区签署的双边或多边国际航约，以「第五航权」或「经停」等方式，为澳门国际机场开辟更多更延远的国际航线，为国家的「一带一路」倡议、中国—葡语国家经贸合作论坛建设及粤港澳大湾区建设，为澳门特区的「世界旅游休闲中心」建设及推动澳门经济适度多元发展，发挥应有的作用，作出应有的贡献。

　　显然，澳门特区开放天空，除了是因应国家战略需要、迎合国际潮流之外，也含有对「澳航」未能充分发挥澳门国际机场的特殊作用的不满之意。不过，特区政府对《民航法》法案的工作文本，仍然增订了专为「澳航」而设的「过渡规定条款」，建议现有航空运输公共服务承批公司，在法律生效日起九十天内申请业务牌照，并需递交五年业务计划等，就可以获得新牌照。

　　在昨日立法会细则性表决《民航法》法案时，有直选议员表达反对，认为是变相发牌给「澳航」，要求独立表决该条条文并对法案投下反对票，另外也有个别直选议员投了反对票，但并不妨碍该法案以多数同意而获得通过。

　　其实，此类「过渡规定条款」，在此前的某些专营权行业的改制时，为了平稳过渡衔接，都有实施过。比如，在赌权开放时，为了避免「真空」，维持政府税收及博彩业员工的生计，就将其中一个赌牌批给予计分不高的「澳娱」。而澳门电讯公司的专营合约届满后，也对其持有的特许资产给予权宜性的处理。

　　另外，澳门国际机场和「澳航」的发端，还含有当时中葡两国政府为了澳门平稳过渡考虑的因素。而且「澳航」毕竟是澳门航空事业的「鼻祖」，为澳门的航空事业作出重大贡献。尤其是当年在台湾当局拒绝「三通」的背景下，「澳航」创造的「一机到底，间接直航」模式，促进两岸关系发展。而且，「澳航」是由央企主要持股的国家企业。

　　因此，《民航法》在开放天空，打破「澳航」的垄断权的同时，也在尊重「澳航」的历史背景下，给予特殊过渡权利，是「中间落墨」的政治技巧手法。