要看懂近期激烈的“外卖三国杀”，关键在于回到“新劳动”本身

尹建堃 | 人社部就业促进司原一级巡视员

本文原载《探索与争鸣》2025年第3期

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尹建堃

当下，以生成式人工智能为代表的科学技术的快速发展，使得新经济、新业态蓬勃兴起，在此背景下，劳动世界的思维方式和实践逻辑正掀起一场重要的范式革命。新就业形态从业者正成为当前就业格局中的重要力量，发挥着“蓄水池”“稳定器”的功能，面对数字时代新就业形态所带来的风险与挑战，需要我们创新理念、思路和方法，推进制度改革和政策革新，引导新就业形态高质量发展，更好承担起经济职能和社会职能。

把握新就业形态的关键点

大数据、互联网技术、人工智能等技术的发展，开辟了与之相适应的劳动力市场，催生了新的就业形态。第九次全国职工队伍状况调查结果显示，目前全国职工总数在4.02亿人左右，新就业形态劳动者约8400万人。可见，在经济结构性转型的时代背景下，新就业形态已成为当前就业格局中的重要增长极，其拓宽了就业渠道，增强了劳动力市场多元化和活力，促进了就业公平，提高了劳动参与率，既是保就业的“蓄水池”，也是促增长的“稳定器”。这种新就业形态，契合技术发展的方向，也符合劳动者的基本愿望，正展现出强大的生命力。总体来看，一方面，新就业形态从业者不仅人群数量规模庞大，而且涵盖各阶层、地域、行业。另一方面，新就业形态呈现出由简单劳动向复杂劳动综合发展，由过去的生活服务向生产服务、文化服务等现代高端服务业扩展的趋势，并且不断创造出许多新职业，以及许多新的就业机会和空间。笔者认为，对于当下新就业形态的关键特征，可以从以下几点来理解：

第一， 当下的新就业形态是一种融合性就业形态。关于新就业形态的定性，有学者认为，新就业形态是“传统产业在互联网条件下延伸而产生的、尚未完全转化成独立新形态的就业形态”。此类观点看到了新就业形态的一个侧面，但不够完整精准。笔者认为，新一轮技术革命是新就业形态的基础和推力，在此背景下，就业形态出现两种变化趋势，可以用“融合性”来概括。具体而言，一是从无到有的创造，即新经济创造开放式数字平台生态，催生了一批与传统行业截然不同的全新灵活就业岗位，这些职业更依赖知识技能和创新创意，在时间地点和工作机构上更加灵活，摆脱了传统的空间束缚，也即通常所言的“用时间换空间”工种的出现。二是对传统劳动组织方式和就业模式的变革。例如，既有的平台既有组织的功能，又有中介的功能，直连供求双方，配置更加精准高效。新技术革命创造了新劳动市场，催生了新就业形态，可将其统称为新的融合就业形态。

《网游主播的工位》蔡浩摄，图源｜“聚焦新就业形态劳动者”人文摄影作品征集活动获奖作品展

第二， 新就业形态的“五化”。新就业形态在实践中的具体表征，呈现出就业形式多元化、零工就业全时化、组织方式平台化、用工管理去雇主化、劳动关系复杂化的特点。上述“五化”特征，意味着对于新就业形态的制度供给和管理模式也需要及时转变。比如，组织方式平台化意味着新就业形态打破了传统“泰罗制＋福特制”的组织模式，转向了“平台+注册+个人”的新形式。相应地，制度规制的主要对象也从传统工厂转移至平台，算法、数据成为治理主体需要重点考虑的范畴。再如，劳动关系复杂化的特征意味着用人单位和劳动者的传统劳动身份契约关系被打破。依附于平台的从业者与平台之间的法律关系尚未明确，由此带来了新劳动的风险与新就业形态从业者的社会保障问题。

第三， 新就业形态的多重表现形式。理解新就业形态，不能仅将其狭窄地等同于零工经济。应该说，零工经济是新就业形态的一个“子集”，共享着新就业形态的总体特征。除此之外，自主创业、自由职业、多重职业、单位灵活雇佣等，都属于新就业形态的表现形式。比如，近两年较为火热的“数字创客”（digital maker），就是利用互联网和数字技术进行创新创业，其追求自由、自主灵活的生产生活方式，将远程工作模式和创新思维有机结合，成为新就业形态的典型代表。可见，新就业形态表现形式多元、涉及领域广、覆盖高中低端各层次，具有很强的包容性。

新就业形态的“五难”

观察新就业形态发展的总体趋势，可以发现当前新就业形态发展面临“五难”：一是就业状态稳定难；二是法律责任确定难；三是政策帮扶难；四是权益保障难；五是引导激励难。

第一， 就业状态稳定难。在理论指称中，新就业形态往往被定义为一种“过渡劳动”，即劳动者始终处于一种悬浮的状态，游离于传统的全职工作和自由职业者（如作家、画家等）之间，这种状态是伴随着中国城镇化和数字化转型被塑造出来的。新劳动形态使得社会的流动性大幅增强，相较于传统的流水线作业，外卖员、快递员等新就业形态更为灵活、门槛也较低，也更容易更换工作城市、工作类型。同时，在解决就业难题层面，新就业形态给了年轻人更多选择，但工作的稳定性相对降低，比如大学生、失业者可能会将新就业形态作为过渡的选择，在此意义上，新就业形态能够实现去存量的效果。例如，电影《逆行人生》中徐峥塑造的中年失业后加入外卖骑手队伍的程序员，就是典型的过渡劳动者，他的工作状态是不稳定的，且很长一段时间不敢向家人吐露自己失业的事。他只是将送外卖作为维持生计的暂时性工作，同时还在寻找其他全职工作。可见，新就业形态难以长期稳定，主要由客观原因——暂时找不到合适的全职工作，以及主观原因——新就业形态难以被社会共同体承认所决定。

《逆行人生》剧照

第二， 法律责任确定难。这方面主要是平台法律责任的确定难。实践中，不同于传统企业的用工模式，从业者与平台不存在严格意义上的组织、人身、经济上的附属关系，双方更类似于完成计件、计时劳动的合作者，这导致一旦从业者的权益被侵害，往往只能援引《民法典》等法律规范。平台与从业者的关系像一场“永不停歇的猫鼠游戏”，平台利用算法来规制从业者，而在算法合法合规但确实可能对从业者权益产生损害的情况下，如隐秘的算法歧视、算法黑箱等，监管部门一方面很难发现，从业者受限于自身的技术能力和认知能力等无法举证，法律责任就难以确定。职业伤害保障难、劳动纠纷调查取证难、事实认定难，相关法律法规仍不完善等问题逐步凸显。另一方面，平台的运行涉及多方市场主体，导致监管主体在对平台展开治理活动时常常会面临职能交叉、重叠等问题，监管空白和监管重复的现象同时存在，进一步加大了法律责任确定的难度。

第三，政策帮扶难。现有的就业和社会保障政策基于实体经济和传统劳动关系,这些政策难以覆盖新的就业形态。从政策对象看,就业帮扶政策主要针对失业人员,而新就业形态从业者并不是失业人员,相关政策无法享受，针对用人单位的政策,因为两者没有建立劳动关系,新就业形态从业者不是单位职工,也无法享受相关政策。与此同时，针对灵活就业人员的政策，因政策标准偏低，也不适应新就业形态的特征。新就业形态从业者整体参保热情不高，参保险种偏少，部分职业伤害易发多发，人群职业伤害保障不足等问题较为突出。现行积极就业政策体系对新就业形态支持较为原则化，现行劳动就业管理服务方式与新型用工模式、就业形式有待衔接，政策实施与就业服务方式运用互联网和大数据能力不足。新就业形态的概念和范围并没有形成统一规范的认定标准，对应的统计指标体系和监测手段不健全，新就业形态人群政策对象难以界定，导致无法精准切入实施政策。也因此，国务院办公厅《关于支持多渠道灵活就业意见》（以下简称《意见》）（国办发〔2020〕27号）明确提出，要研究制定平台就业劳动保障政策。

第四，权益保障难。新就业形态对传统就业模式中的劳资关系、单位制工作模式与流程、职业发展需要的公共服务体系等都带来了颠覆性变革，这为经济社会的转型与发展带来新的机遇，又因其灵活多变的职业样态给从业者的权利保障带来了巨大的不确定性。比如，《劳动法》《劳动合同法》以及配套法律法规所面向的对象是传统劳动关系中的劳动者，对于新就业形态的从业者关注不足甚至没有提及；而且很多法律法规与新就业形态表现出明显的不兼容，若是强行适用反而会带来对企业和劳动者的束缚。目前，在新就业形态从业者的权益保障方面，因为缺乏统一的法律关系作为基准，新就业形态从业者的劳动权益保障问题成为政产学研各界讨论的焦点。同时，缺乏统一的法律关系作为基准，也使得工作、劳动仲裁等传统劳动者的权益救济机制难以发挥作用，进一步加深了该群体权益保障的困境。

第五，引导激励难。由于新就业形态的“过渡性”特征，以及劳动关系的不确定性,导致新就业形态从业者缺乏社会认同，他们多是将此作为过渡性安排，造成部分行业的流动率非常高，部分新就业形态从业者没有主动规划职业生涯发展的意识和能力，缺乏对工作目标的追求，既不利于其对所从事职业的角色担当，也影响到其社会地位认同和法律制度保障。新就业形态从业者没有类似固定单位员工的晋职路径，多依赖平台从事程序性工作，被动地跟从平台组织进行技术和服务迭代，能力提升空间受限，职业生涯发展扁平化，职业上升的路径、技能提升、流动性、职业转换等都存在较大局限，不利于个人成长和总体人力资源开发利用。新就业形态依附于新的技术和新的组织方式，以“个体”形式存在，技术不断发展，组织方式不断变革，会导致从业者进一步分化。这对高技术、高技能人员具有赋能效用，对低技能群体则更多表现为挤出效应，进而拉大劳动者之间的收入差距。平台企业算法应用的效率偏向性，忽视从业者的权益诉求，强化其对平台既定规则的被动从属性和依赖性，部分从业者只能在算法的驱动下为了提高收入疲于奔命，成为“困在系统里的人”，这导致部分从业者劳动权益受损、就业质量难以提升。

新就业形态呼唤新的理念和改革

面对新就业形态的“五难”，需要推进制度改革和政策创新。党的二十届三中全会提出，支持和规范发展新就业形态，健全新就业形态人员社保制度。习近平总书记在中共中央政治局第十四次集体学习时也强调，根据经济社会发展新趋势和人民群众高品质生活新期待，大力发展新业态、新模式，积极挖掘、培育新的职业序列，开发新的就业增长点。为了促进新就业形态健康规范发展，中央还出台了一系列政策举措。

一是明确支持新就业形态发展的总体思路。随着“人工智能+”战略的全面推进，新就业形态的重要性愈发凸显，且呈现出更多的新特征，党的十八届五中全会公报已指出，“实施更加积极的就业政策，完善创业扶持政策，加大对灵活就业、新就业形态的支持力度”，这也是中央层面首次提出“新就业形态”的概念。此后，我国在政策层面对于新就业形态给予了越来越多的关注和支持。如国务院办公厅《意见》明确提出，对传统的灵活就业提质扩容；对新就业形态支持发展，促进数字经济、平台经济健康发展，加快推动网络零售、移动出行、线上教育培训、互联网医疗、在线娱乐等行业发展。要求动态发布新职业，引导直播销售、网络配送、社群健康等新就业形态发展。未来，应进一步秉持分类施策的工作思路，对于分布在科技赋能、创新驱动、创意引领等领域高技术、高收入的新就业形态，设计出适合其特征的制度和政策。对于依托平台的从业者，要合理引导，支持将存在事实劳动关系的从业者纳入劳动关系保护范畴。对从事社区服务、个体摊贩等收入低、分散和临时性的从业者，加强托底保障。

二是推进监管模式改革。要取消不合理的限制，推动产业发展，有效增加就业机会。坚持创新监管方式，实施包容审慎监管。《意见》强调要合理设定互联网平台经济及其他新业态、新模式的监管规则，鼓励互联网平台企业、中介服务机构等降低服务费、加盟费等费用，创造更多灵活就业岗位，吸纳更多劳动者就业。此外,顺应新就业发展趋势，人力资源社会保障部出台的《关于开展人力资源服务行业促就业行动的通知》，也鼓励人力资源服务机构进一步拓展和优化人力资源，开展促进灵活就业服务。其重点涵盖鼓励人力资源服务机构进一步拓展和优化人力资源服务外包等业务，创新服务模式，提升服务水平；鼓励人力资源服务机构搭建线上线下信息服务平台，广泛发布短工、零工、兼职、自由职业等各类需求信息，支持劳动者灵活就业。由此，我国在政策层面初步确立了对新就业形态监管的基本原则和工作思路。而在实践中，面对新就业形态的跨领域、多模态特征，还要进一步探索如何解决监管部门职责交叉、责任不清、权责缺失的问题，以确保上述监管的总体原则落到实处，进一步提升治理效能。

零工市场内正在举办招聘会，图源｜劳动报

三是界定多方市场主体的责权利。要合理确定从业者、平台、消费者、劳务派遣以及其他参与各方的性质、法律责任、社会责任，理顺各方关系，构建适应新就业形态发展的新型劳动关系。其中，妥善定位新就业形态从业者和平台企业的法律关系尤为关键。对此，理论界提出了很多方案，如“准劳动关系说”“雇佣关系说”“不完全劳动关系说”等。政策层面，《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发 〔2021〕56号）采取了“不完全劳动关系说”，强调对符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者签订劳动合同；对不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务；对个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业的，按照民事法律调整双方的权利义务。

四是加强新就业形态从业者的就业质量和权益保障。构建和完善对行业企业、平台主体进行服务和管理的体系、制度、自律机制和行为规范，指导其在提升管理效率的同时，推进从业者就业质量的提高。建立数字经济相关职业（工种）的职业发展通道，完善新就业形态从业者的职业发展路径，增强其就业获得感和满意度。通过各种渠道帮助劳动者获取就业信息，将碎片化的任务整合起来，提升劳动者收入水平的稳定性。激励劳动者发挥自身主观能动性，做好职业生涯发展规划，主动适应职业变化和转换的要求，积极参与人社部门公共就业服务机构提供的职业介绍、职业培训，对劳动者参与新就业形态工作，及时提供信息咨询、政策引导和服务保障，为其解决就业中遇到的难题提供帮助。加强数字就业平台规范化建设，通过算法的优化和治理，使算法能够兼顾企业效率和从业者权益，并结合企业文化和人文关怀，提升用工管理的规范性，大力支持平台企业积极参与就业服务和职业培训。要建立政府、平台企业、行业协会、产业联盟以及劳动者等沟通参与的多方协同治理机制，建立新就业形态从业者诉求表达机制。完善劳动权益保障立法，加强劳动基准研究，特别是新就业形态从业者的基本权益保障。完善社会保障制度，特别是加快完善职业伤害风险相对较高行业的政策措施和行业标准。

五是合理界定新就业形态范围，研究统计监测指标，构架统计监测办法，为政策决策提供数据支撑。《意见》提出，要研究制定平台就业劳动保障政策，明确互联网平台企业在新就业形态从业者权益保护方面的责任，引导互联网平台企业、关联企业与新就业形态从业者协商确定劳动报酬、休息休假、职业安全保障等事项，引导产业（行业、地方）工会与行业协会或行业企业代表协商制定行业劳动定额标准、工时标准、奖惩办法等行业规范，并提出了一系列支持措施和政策。

概括而言，相关政策的核心是促进新就业形态高质量发展。一要防止企业用工泛临时化、泛零工化，借新经济、平台经济之名，规避社会责任，侵害新就业形态从业者合法权益。二要防止片面强调灵活就业正规化或稳定化，尊重新就业形态的特殊性，不能用过去传统的劳动理论、制度和政策硬套，要支持鼓励其健康发展。三要充分认识新就业形态对劳动力市场和社会带来的风险。从劳动力市场角度看，需要对就业重新定义，对劳动权益重新界定；从社会角度看，传统就业强调团体性、组织性，新就业形态强调灵活性、过渡性、个体性，新就业形态也会对今后整个社会结构与发展产生深刻影响。四要有创新的理念、思路、方法，努力在稳定性和灵活性之间找到一种新的平衡，重新定位、设计、构造一套新的适应新技术和社会发展的新就业形态的劳动法律制度、管理服务和政策模式。

六是高度重视就业替代，培养新型劳动力。新技术在创造新需求、新岗位的同时，对现有的一些就业岗位会产生替代效应，并带来新的失业风险。比如，自动化、智能化技术的应用，在推动人类劳动从传统的简单、重复工作向高创造性、高附加值岗位上转移的同时，也使部分重复性工作内容和可预测的程序性任务构成的职位越来越多地被取代，部分工作岗位也将由人机协作取代人力操作，由此会导致传统或现有就业岗位在一段时间内被挤出和淘汰，从而造成传统企业消亡和劳动岗位消失。

无人机送外卖

未来数字技术应用会产生更广更深的就业替代。尤其伴随着大数据、智能技术的深入应用和工作自动化率的提升，被替代的工作范围也会逐步扩大或产生梯次变换，如无人驾驶、无人配送、无人工厂等技术的发展和应用，可能会替代部分网约车司机、网约配送员和机器人操作员等就业岗位。更值得注意的是，巨型智能技术系统的持续增长和演化将从根本上改变工作的性质，一些创造性就业岗位也面临被大规模替代的风险。毫无疑问，DeepSeek爆火后，我们的“本领恐慌”和关于“无用之人”的担忧进一步加剧。对此，必须践行包容性发展观，处理好公平与效率、资本与劳动、技术和就业的关系，重视人工智能新技术对就业的影响，实施就业优先战略和强化就业优先政策，构建就业友好型增长方式，深化教育培训改革，及时培养符合新技术变革和高质量发展需要的新型劳动力，加强对就业变化的监测，完善失业防范化解机制，在确保就业形势稳定的前提下，谋求经济高质量发展。