香港產業轉型最宜借鑑美國

作者：方舟，一國兩制研究中心研究總監。

看回香港，优惠措施吸引龙头科创企业和新质制造业落户更加适合他。

近年來，隨着各個國家的產業競爭愈來愈激烈，通過產業政策來支持對經濟具有重要意義的產業發展，尤其是創科產業，已經是全球各地政府普遍採取的政策實踐。

當年的日本和除了香港以外的亞洲三小龍（南韓、台灣、新加坡）都通過實施積極的產業政策，克服了經濟發展中勞動力成本上升的挑戰，成功實現了產業轉型與升級。特別是在先進製造業和高科技領域，這些地區都取得了顯著成就，在全球佔有一席之地。

唯獨香港，在傳統製造業流失之後未能實現類似的產業升級。

當年港英政府將這種「無為」美其名曰為「積極不干預」，但實際上，所謂的「積極不干預」只是殖民政府的說詞，試圖掩蓋其中潛藏的問題。香港與其他三小龍的重大分別在於，其他三地的政府是本地政府，而香港則是處於殖民統治之下。

英國殖民政府僅僅將香港視為一個承擔中介功能的地方，缺乏對香港本地長遠發展的承擔，所以並未採取主動的產業政策來推動香港的經濟轉型升級。

當然，現時香港政府已經放棄了過去「小政府」和「積極不干預」的迷思，並明確提出了「有為政府」與「高效市場」相結合的理念。

政府需要制定有效的產業政策促進經濟發展──尤其針對攸關香港長遠競爭力的創新科技產業，這點在社會各界已形成基本共識。不過必須正視的是，香港在產業培育方面仍處於摸索階段，無論是政策工具的運用或產業生態的整合皆需深化。

值得特別關注的是，由於本地缺乏系統性的產業升級經驗，如何借鑑國際成功案例，進而轉化為符合香港實際需求的策略方案，將是創科產業突破發展的關鍵所在。

美國防部統領開發新技術

綜觀國際發達國家所採用的產業政策，總體上有三個類型。

第一種是通過政府對科技研究的投入，推動前沿技術的發展，激發溢出效應（spillover effects），而商業公司可以借助溢出效應及相關的創新成果進一步成為領先的前沿技術公司。

這其中最成功的案例之一，是美國國防高級研究計劃局（DARPA）。

DARPA由美國國防部統領，採用「高風險、高回報」的模式專注於開發顛覆性和突破性技術，以此保持美國在科技創新領域的領先地位。DARPA的代表性成果有互聯網的前身阿帕網（ARPANET）、GPS全球定位系統、mRNA疫苗技術等，這些創新科技成果帶來的溢出效應令Intel、Google、Boeing、Pfizer等著名的美國科技巨頭受益匪淺。

香港政府雖然對大學也有不少科研投入，其產生的科研成果也成功孕育了一些商業公司。但因為香港只是一個城市經濟體，不可能像美國那樣大量投入國防科研，並借助其帶來的溢出效應來帶動商業發展。這種模式對香港的參考價值有限。

第二個類型則更多通過貿易保護，尤其是關稅和非關稅的手段，來保護舊的已經失去競爭力的產業。

這方面的政策實踐大部分被證明是不太成功的，典型的代表便是特朗普政府。儘管特朗普現在把貿易保護手段用的登峰造極，試圖用強加關稅的手段重振美國工業雄風，但目前看來收效甚微。

因此，這種貿易保護模式對香港也沒有多大的借鑑意義。一方面是因為貿易保護手段已經被實踐證明效果不佳，另一方面是因為香港作為自由貿易港，採用貿易保護手段的做法無異於「自廢武功」，肯定是不可取的。

第三個類型的產業政策核心是對重要產業中的重點企業進行補貼，從而借助重點企業推動整個產業在區域的發展。

這方面其實歐洲、日本、美國都有不少成功的例子，也是比較值得香港政府借鑑的。

空中巴士成自主推動典範

歐洲產業政策最成功的案例是空中巴士（Airbus）公司的發展。其實質是政府為了發展某一個有重要策略意義的產業，完全自主推動培育出一個產業內的頂級企業。

二十世紀五六十年代，美國的洛克希德、麥道和波音佔據了全球客機市場的絕大份額，歐洲的商用飛機項目難以與之匹敵。

為了應對美國的衝擊和支撐歐洲航空工業的發展，英國、法國和德國在1967年簽署備忘錄，決定合力打造全新的空中巴士A300項目。

雖然英國一度退出了項目研發，但在法德兩國的努力下，1970年空中巴士集團還是得以正式成立。在項目初有成效後，西班牙和英國的企業也加入了空中巴士飛機的研發。

空中巴士集團隨之創造了「四駕馬車」分工合作的全新飛機研製模式。在這種模式下，幾個國家的合作公司共同承擔飛機不同部件的設計研發和生產製造，令其吸收了幾乎整個歐洲在民航工業領域的技術能力。

除了在技術和研發上共同出錢出力，歐洲國家還通過大量的資金補貼、採購支持、統一適航標準等手段支持空中巴士的市場壯大。

可以說，空中巴士成為世界航空業巨頭幾乎完全是由歐洲國家的政府從無到有製造出來的。但對香港而言，這種直接由政府落場創造產業龍頭企業的模式，需要極高投入和漫長的時間，香港政府想要參照效仿的難度很大。

日本的模式則是利用其負責產業政策的政府部門「通商產業省（MITI）」（現更名為「經濟產業省」），以「挑選贏家」（pick winners）的「行政指導」模式重點扶植個別行業及企業。

美國政治經濟學家查默斯．詹森（Chalmers Johnson）在其著作《通產省與日本奇蹟》中圍繞日本的汽車、半導體、能源等產業進行了案例分析，指出通產省主動識別和選擇具有高增長潛力或戰略意義的行業和企業，並通過低息貸款、稅收優惠、限制競爭等手段扶植這些「winners」的發展。

以日本的汽車產業為例，豐田和日產兩個大型車廠都是通產省大力培育出來的。當時通產省借助日本開發銀行等國有金融機構，向豐田和日產提供低息貸款建設工廠，還幫助其引進國外先進技術，同時限制三菱、馬自達、本田等新興企業擴張，令資源集中於豐田和日產兩家企業，從而推動了他們的快速發展。

歐洲日本產業政策難效仿

但其實這個模式對香港而言，想要效仿的挑戰性也很大。這是因為在很多企業規模尚小的時候，很難準確判斷其是否為真正的「winner」。

即使是在產業政策領域專業程度很高的通產省，當年選擇培育汽車企業的時候也並沒有選擇以摩托車製造起家的本田公司，甚至對其發展進行限制，但後來本田還是憑藉自身的研發能力和市場戰略崛起為汽車領域的龍頭之一。而在香港政府現有的條件下，想要在一批小規模創科企業中準確地「pick winners」並不容易。

既然歐洲和日本的產業政策都不容易效仿，那香港究竟應該參考怎樣的產業政策模式呢？與香港境況更相似的其實是美國各個州政府的產業政策，他們吸引龍頭企業和具有潛質的科技公司的模式是最值得香港學習的。

很多人習慣認為歐洲和日本的產業政策干預比較多，而美國偏向自由經濟，其實不然。早在美國開國元勳之一的亞歷山大．漢米爾頓（Alexander Hamilton）擔任美國首任財政部長時，就已經推出了產業政策的雛形。

在財政部任職期間，漢密爾頓成立了一個名為「建立有用製造業協會」（S.U.M.）的投資者團體，旨在利用新澤西州帕塞伊克河的水力資源，建立製造業中心，為本國消費者製造商品，減少對英國製造業的依賴。雖然這個項目早期遇到了很多挑戰，但漢密爾頓將政府引導和私人投資結合的產業政策思維得到了延續。

美國歷屆政府都在採用不同的產業政策手段，即使是當年大力主張自由化的列根總統，在面對美國與日本的汽車貿易逆差時，也要求日本車廠在美國境內設廠。上屆民主黨拜登政府任期內，美國參議院通過了《美國創新與競爭法案》，其中包括520億美元用於促進美國國內的半導體製造。這些都說明，美國實際上是非常重視產業政策的國家，並非像其過去常喊的「自由經濟」口號那般「自由」。

在美國地方政府的產業政策中，很重要的模式是通過補貼或稅收優惠等政策，將已有的成功龍頭企業吸引到當地落戶，從而帶動當地相關產業的發展。其中有兩個非常著名的例子，分別是阿拉巴馬州吸引平治（Mercedes-Benz）車廠落戶和238個城市競逐亞馬遜（Amazon）第二總部。

上世紀八九十年代，阿拉巴馬州仍以農業和傳統製造業為主，面臨經濟增長緩慢的挑戰。當時其州政府希望通過吸引大型高端製造業項目來推動經濟轉型，恰好平治公司計劃在北美設立首個生產基地。

儘管當時北卡、南卡等其他州也想吸引平治落戶，但阿拉巴馬州採取了更有力的產業政策，包括長達20年的稅收減免激勵、免費幫助平治工廠培訓勞動力、低價提供數百英畝的土地、完善高速公路、鐵路及水電基礎設施等一系列措施，最終成功爭取了平治落戶。

北美逾230城爭亞馬遜落戶

通過債券，阿拉巴馬州和平治公司落戶的塔斯卡盧薩縣分別為工廠建設提供了4300萬美元和1100萬美元。州還建立了一個培訓設施，並每年補貼500萬美元。

當時合計補貼的金額大約相當於平治最初工廠的成本。後續平治在阿拉巴馬州多次追加投資，不僅推動了當地汽車產業集群的形成，還直接間接帶動了數萬個就業機會，對當地整體經濟競爭力提高產生了積極作用。

亞馬遜的例子也與之相似。

2017年，亞馬遜宣布將投資50億美元建造第二總部，並提供5萬個高薪工作崗位。這引發了北美超過230個城市的激烈競爭，各地政府都深知這一科技巨頭的落戶能為當地帶來重大的發展機遇。在競逐過程中，無論是紐約、洛杉磯、芝加哥這樣的大城市，還是一些相對偏遠的縣或郊區，都各顯神通提出多樣化的產業政策，希望通過稅收優惠、財政補貼、土地和辦公空間優惠等措施吸引亞馬遜落戶，甚至還有城市承諾為亞馬遜量身定做法規和政策。

譬如，新澤西州州長在競逐的第一天就承諾，如果亞馬遜選址在本州的諾瓦克（Newark）並創造足量的就業機會，他們將會為亞馬遜提供包括70億美元潛在稅收優惠在內的「大禮包」。波士頓專門成立了亞馬遜第二總部落地專班，從公共服務部門抽調人手協調亞馬遜第二總部落地過程中的種種事務。費城提出了共計超過50億美元的稅收減免、就業補貼、基礎設施投入和土地優惠。

美國第一城市紐約更是讓標誌性建築帝國大廈在夜晚亮起與亞馬遜標誌顏色一樣的橙黃色來展現誠意。由此可以看出，為了吸引優質企業落戶，美國地方政府在採用產業政策時有多麼不遺餘力。

回到香港，從現有的條件看，如果想要在較短時間內提升創科產業的產值，並創造更多的優質就業機會，最直接的辦法就是參考美國地方政府的產業政策模式，採用多樣化的優惠措施吸引龍頭創科企業和優質先進製造業企業落戶，進而以企業帶動產業的集聚和發展。

（本文仅代表作者个人观点）