大城市明确控制人口规模，可中国大城市真的足够大了吗？

12月25日，国务院批复同意《上海市城市总体规划(2017-2035年)》，明确要将上海大都市圈打造为世界级城市群。

批复全文共十点，毫无疑问，最引人注目的是第四点严格控制城市规模。

“坚持规划建设用地总规模负增长，牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线，着力治理“大城市病”，积极探索超大城市发展模式的转型途径。到2035年，上海市常住人口控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里。要严守城镇开发边界，完善管控办法。坚持节约和集约利用土地，严格控制新增建设用地，加大存量用地挖潜力度，合理开发利用城市地下空间资源，提高土地利用效率。继续坚持最严格的耕地保护制度，保护好永久基本农田。构建空间留白机制和动态调整机制，提高规划的适应性。”

有意思的是，21世纪经济报道指出，这次规划提出至2035年上海市常住人口控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里；但根据此前上海市的规划内容，“十三五”期间建设用地总规模不突破3185平方公里，这意味着2021年至2035年上海建设用地增量仅有15平方公里。

看到这里写到的目标人口数量和建设用地规模，不禁让人想到上海交大安泰经济与管理学院特聘教授陆铭于2016年出版的《大国大城》，书中有一段关于城市人口规划的描述：

回头看看城市已往的人口规划是件很幽默的事。1983年出台的《北京城市建设总体规划方案》提出，要把北京市2000年的人口规模控制在1000万人左右，但仅仅3年后的1986年，北京市总人口便已达1000万；《北京城市总体规划（1991-2010）》要求，2010年北京市常住人口要控制在1250万左右，事实是，2000年第五次全国人口普查结果显示，北京市常住人口已达1382万；《北京城市总体规划（2004-2020）》提出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万，但2010年第六次人口普查显示，北京常住人口已经达到1961万……

类似的现象同样出现在上海。2003年，媒体报道说，2020年的上海城市将以2000万人为目标，比原定的1700万城市人口又上了一个台阶……在此之前，上海的建设交通设计基本上都是以1700万城市人口设计……估计到2020年，申城6340万平方米的中心城区将拥有2000万的城市人口。而实际情况是，10年之后的2013年，上海的常住人口已经达到2317万。

城市人口规模一再突破“规划”，常常被用来作为需要控制人口的理由，但是，鲜有人换个方式来问问题，今天我们特大城市面临的各种“城市病”，是不是因为若干年前决定城市建设的预测人口规模远远低于实际的人口规模？（这个问题陆铭在其他章节中回答过，篇幅较长，这里不做摘录）。

这里，他用了一则材料是，2014年同济大学出版社出版的1940年代《大上海都市计划》艺术，在这份规划中预测，在50年内（即1996年），上海的人口将达到1500万。而制定这份规划的时候，全国总人口为4亿多，上海的远期规划人口是当时全国人口的3%；而今天，中国的总人口已经超过13亿。

在陆铭看来，城市的承载力是个伪命题，“人们习惯于用一个数字来表示城市的人口承载力，却看不到人口规模不断突破‘承载力’恰恰体现了城市的‘生命力’。”

他提出，中国社会各界始终存在一个认识误区，认为中国已经出现了大城市人口过密的问题。事实上，虽然伴随这经济的高速增长，中国的城市人口也在高速增长，但如果将中国放在国际视野中比较，就不能简单认为中国城市已经太大了。根据国内外学者的统计300万人口规模的城市与100-300人的城市、以及空间基尼系数（具体统计口径比较多，这里不赘述）等，得出的结论是，中国存在的现象恰恰是大城市不大、大城市数量不够多的规模均等化现象。

其中，印象比较深的是，区域经济学家藤田昌久计算得出，中国城市间人口规模的差异低于世界上其他市场经济国家，仅和中亚的其他前计划经济国家相近。

在随后的章节中，陆铭也谈到了几个与城市承载力直接相关的问题，比如自然、物理上的极限，资源供给、基础设施和公共服务等方面的承载能力。

他认为，如果制约城市人口增长的因素都可以随着经济发展以及技术和管理的进步而不断调整，那么，城市的人口承载力就可以继续增长。从世界上其他国际大都市的状态来看，最终城市的人口规模增长速度会随着规模经济效应逐渐释放而放缓，但人口持续增长的趋势并没有发生实质性的变化。

既然谈到大城市控制人口规模数量，那就不得不谈到城市原住民和外来人口的问题。换句话说，要控制这样的人口数量，最有可能的切口是哪个？

那么，是不是也可以这样问，外来人口是负担还是财富。如果想不通这个问题，那么问个更简单的问题是，谁来为大城市养老？

大城市人口结构的优化是否能通过行政方式来规划，这个毫无疑问难度相当大、且成本比较高，而保持人口流动显然是保持城市人口结构合理的途径。

当然不可否认，大城市都喜欢高技能者，但如何在吸引高技能人才的同时，也能保证低技能者进入，这是一个城市发展不可回避的问题。因为后者的存在直接关系到了城市产业结构的构成，比如服务业，此外还可以一定程度上避免低技能劳动力短缺、工资上涨的现象。（而事实上，这一点在当下的大城市都已经出现，无论是北京、还是上海。）

反过来，我们应该一直反思的一个问题是，大城市的发展与治理。城市扩张并不可怕，只有在扩张与管理的博弈发展中，才能不断突破城市的边际效应，从而使城市保持发展的新鲜活力。

最后，用书中某一章节的标题来讲，“大城市不死”，大城市生机和活力的根本来源是什么？那就是人性。

（声明：我不是书托，也不认识陆铭教授，纯粹只为问题讨论。“城市”这个话题，一直都是关注焦点，大家从不同角度来探讨其发展和规划，而最终目标都是指向“如何让城市发展得更好”。从这点来说，陆铭的观点也只是其中一种说法，不过对我们而言，多了解各家之言，总是有利于我们如何更合理地看待与思考问题。）

如果没有看过《大国大城》、想要初步了解的读者，可以先贴个《南方人物周刊》对陆铭的采访，里面讲到不少他对城市的思考，也算是对《大国大城》这本书的一个总结了吧。（PS：其实书里面也有一部分篇幅是在谈关于建设用地指标的，这也是开头上海市总体规划中提到的一点，鉴于篇幅比较长了，这里就先不写下去了，大家有想法的可以在回复中聊。）

http://mp.weixin.qq.com/s/OpaUC6KIzkWvdtWG_oWhbQ

哦，顺便附个目录吧：

【上篇 大国难题】

第一章　中国经济的欧洲化

1. 欧洲正经历大考

2. 为什么大国梦如此迷人？

3. 大国的难题

4. 发展中大国的困境与机遇

5. 统一市场符合公共利益

第二章　在集聚中走向平衡

1. 三个有关空间的误解

2. 自由移民的意义

3. 空间的力量 ： 3M 与3D 47

4. 城乡和区域发展中的要素流动和政策

第三章　打破大国发展的“不可能三角”

1. 政府与市场的边界 ： 为城市化“立法”

2. 世界不是平的

3. 行政配置资源的方向与人口流向相悖

4. 以效率换均匀的代价

第四章　警惕“扭曲之手”

1. 区域发展的公平性原则

2. 何不土地和户籍制度联动改革？

3. 劳动力都去哪儿了？

4. 地方政府的产业政策之殇

5. 转变发展方式为何那么难？

【下篇 大城之解】

第五章　大城市不死

1. 大城市的生机

2. 包容性的就业创造

3. 活在城市，还是生活在城市？

4.“ 以业控人”是南辕北辙

5. 挑选劳动力技能的后果

第六章　全球视野下的大城市

1. 中国城市发展：全球趋势的又一例证

2. 国家规模与首位城市：国际视角

3. 巨型城市的人口：东京道路

4. 中国的巨型城市：以上海为例

第七章　城市化之辩

1. 城市化模式 ： 事实胜于雄辩

2. 外来人口是负担还是财富？

3. 城市化会遭遇耕地瓶颈吗？

4. 拥挤的绿色城市

第八章　城市社会分割之困

1. 农民工留下青春和健康，带走自己

2. 歧视的原则

3. 户籍制约了消费

4. 为什么户籍不能成为身份？

5. 大城市的收入差距

6. 文化的融合将日益重要

第九章　向“城市病”宣战

1. 应对城市病的国际经验

2. 治理“城市病”：宜疏不宜堵

3. 集聚有利于污染减排

4. 贫民窟是“非典型性城市病”

5. 城市管控 ： 对人，还是对行为？

结语 为了公共利益

写给未来的一封信 （代后记）

致谢