地方财政危机也可以是一种转机

文 | 刘梦龙

一到春节，像我这种失意中年就是喜忧参半。喜吧，一年到头在外奔波，难得一家团圆，歇两天。忧吧，四处对账，就要和别人家的孩子拿来对比。就咱们这乡下干部，微不足道的薪水和空空如也的年终，那也没法和人家比啊。

可架不住人家要问：“梦龙啊，你也上了这么多年班了，老听你们抱怨乡下没钱，这是怎么个说道啊。你年终没钱不要紧，我这历年积欠的一堆工程款还能收齐不？”

我能怎么办呢？我就要绞尽脑汁，跟人家解释，我们基层财政紧张是怎么回事，您那一堆工程是怎么回事，我们基层以后大概会是个什么状态。总的说，基层的困难很大，按过去的经验和运行方式已经不可能解决了。这种困难也不仅是地方单纯财政紧张引发的。它是央地博弈的一部分，在如今随着技术空前的进步，达到了一个新高潮。正是有这样大的困难，这样激烈的对抗，才使更大的变革不得不发生，进步的希望正在其中。

我觉得首先要澄清一点，最近几十年来，虽然处处大建，空前繁荣，但分税制以后，基层财政的弱势地位始终没变化过。我们很难说，存在过一个基层财政普遍很好的状态。尤其是常做地方政府项目的人应该都深有体会。所谓财政还行，更合适的叫法，应该是政府欠的钱大体能及时还上。

我再举一个例子，大家可以很容易观察到，地方上建设的项目，往往建的快，坏的也快。大家总感觉要么是一年到头老在修，要么就是过两年就直接荒废了。其实，这就是有建设的钱，这钱是多方筹集，能形成经济拉动和政绩的，但普遍缺少后续管护的钱，因为这往往是地方自己负担的。从这里也能小窥过去看似充裕的地方财政之一端，钱用在何处，底色又如何。

说到底，通观我国历史，除了开国的快速恢复时期，治平时代的盛世，往往都伴随着适应当时生产力环境的中央体制不断完善与加强。而中央权威的强化正来自中央财政的强势。中央有钱了，才能集中力量办大事。科层制下，只要条件允许，不断增强中央和上级，逐步削弱下级的独立性，是一种必然趋势。不然，在行政上肯定要出现尾大不掉、各自为政的问题。这个最基本的道理，两千年前的贾谊《治安策》就说得很清楚了。

过去的地方财政看上去烈火烹油，基层也跟着沾光，主要是搭了两班车。一个是新世纪以来，近二十年的超景气。即使基层的财政分成低，总体财政收入依然是稳定可靠的，各种资源也在不断开发变现，这些都提供了稳定的财政担保。而在前者的基础之上，土地财政横空出世，让地方财政，特别是那些没有完全搭上前一班的三四五线城市，通通都拥有了一种近乎无限供应的金融抵押物。

一说到土地财政，大家就很自然想到房地产行业。房地产热潮和土地财政确实是一个相辅相成的关系。开发商提供了土地出让金，使地方政府有能力进行城市建设，城市的发展进一步提高了楼盘的价值。楼价的高涨又带动了土地出让金的提高，地王频出，开发商以超高价获得土地，必然要提高楼价才能收回成本。日益高涨的楼价持续拉动土地出让金的疯狂增长，地方政府由此拥有了比任何产业增长都要快，成本都要低的财政来源，可以肆意规划建设自己的发展蓝图。这就相当于左脚踩右脚，跳上天了。

当然，这种状态肯定是不能无限维持的。房地产的超景气随着若干巨头的轰然倒下，戛然而止，直接拉开了地方财政危机的序幕。关于如今房地产行业的分析，已经有很多了，我们也不赘述。对地方财政来说，一个现实问题是，由于开发建设成本的飞速提升，单纯靠土地出让金早就不可能满足地方建设的需求。地方政府不是房地产商，作为一级政府，它要统筹实现整个城市的发展，从民生到产业，大量投入是政策性，公益性，乃至前瞻性的，并不会产生直接的经济回报。

在天量的资金需求下，土地出让金更多时候起的其实是一个资金杠杆的作用。一个县，一年有十亿的收入，就能调动一百亿以上的资金量，土地出让金这笔稳定收益就是最大的底气，当然这也是如今天量地方债的源头。

不过，话说到这里，我觉得有必要为土地财政说两句公道话。虽然它造成了大量问题，但如果没有这样远超地方实际财政收入水平的资金长期注入，我国的城市建设，特别是大量的二、三线城市，是不可能达到如今这个水平和规模的。

当然，从另一个角度看，土地财政末期，还很红火的地方建设投资就已经出现了明显的边际效益。突出表现在大量的中心城区由于过高的征地成本根本无力改造，破旧不堪，而大量建设的新城区由于缺少人口支撑，哪怕标准再高，设施再全，依然容易成为荒城。

这些建设标准很高的空壳城区，并不能简单的一废了之。它们依然要通水通电保交通，各种亮化工程，基础设施保障不能少。面对天量的沉没成本，很多决策者也不肯束手待毙，东拼西凑一点钱，搬点学校、医院过去，建设一些只能运椅子的城市轻轨，看看能不能招来一点人口，万一搞活了呢？不死不活，起码吊一口气嘛，也算我努力抢救了。这就跟住ICU一样，就是不停往里砸钱，凑一点是一点，哪天凑不动了，甚至连本地人都没有了，就死心了呗。

伴随着出生人口的不断下降，中小城市在大城市的人才抽取和世代更替下，快速进入老龄化和人口萎缩。土地财政末期的超规模建设，正在成为很多小城市严峻的负担。一个可能十年后就剩下十万人规模的城市，如今却要努力支撑按二十万人标准建设的城区，现在的城市运转维持成本已经很高了，而越往后压力越大。

但我们说这么困难，地方财政的投入实际上是不能停止的。不考虑新城区的无底洞，本就因为改建成本高而落后的老城区基建，随时间流逝依然要更新，各种项目的推进也还是当前考核的重点。

我们不妨实事求是地承认，相比服务能力，在当前的地方考核体制下，我们更看重的是地方领导干部的经济发展能力。而越是向下，到县级、乡镇级，特别是那些资源禀赋不够突出，缺乏鲜明产业特色的地方，这种能力可以简化为建设能力。通过建设和投资，以地方政府为主体拉动本地经济。

所以说，哪怕到现在，一些地方在财政上已经很困难了，但还要勉力支持，尽力搞一些城市建设。这种情况实际上是双向的，越是产业发展相对薄弱，财政相对困难的地区，当地的经济结构越是依赖政府支出来维持。正因为这种客观情况的存在，在当前的地方财政危机下，这种竭诚尽力显得尤为雪上加霜。

就像我们最早说的，在地方做过项目的人都知道，欠款是一种常态。关系和欠账实际上形成了一种相对封闭的县域经济小圈子。有关系是你能得到项目的一种能力，而经得起欠账则是你能承接工程的一种资质。

既然地方选择以基建促增长，自己化身经济增长带头人，大搞两只手抛五个球的把戏，经济好时，承包商多等些日子，多找点门路，多打点折扣，总能还上。这些不断开工的新项目，哪里是项目，这就是地方财力的体现，信用的象征，是还债的希望。

对很多地方来说，这种发展路径也是迫不得已。几十年来，能尝试的发展方向早就都试过了，如今还能怎么办？总不能束手待毙吧？自然能坚持尽量坚持。仅仅是这几十年间的新账旧债，就难以措手。我们直白地说，对很多地方来说，努力上新项目不仅是考核的要求，更是在给旧项目兜底、续命，安抚人心，避免债务问题的总爆发。

在很多地方，几十年来，围绕政府建设已经形成了完整的产业生态链。在这里，已经不是老百姓养政府，而是政府在维持本地经济的基本运转。这种情形，实际上就和县域经济中的公务员经济一样，在当前的经济转型期，显得尤为明显。对很多地方政府来说，项目能撑则撑，甚至应该看作一种社会维稳。

所以，很多在基层一线的人会发现一个很惊恐的现实。那就是财政危机很严重，开支还是那么多，甚至越来越多，就算再怎么节衣缩食，也没有多少真正可压缩的余地。

我为什么要用这么长的篇幅，努力向大家解释地方财政危机？因为，这样才能有助于理解现状。这一轮的地方财政危机，绝不是单纯的经济不好，而是过去二十年来地方经济发展模式，特别是那些缺乏有效经济增长点的地方，已经走到了路的尽头，开始支付透支的代价。而这种困境，哪怕大家都心知肚明，又偏偏像健身靠群勃龙，哪怕眼看要去类固醇星球了，也不是想停就能停的。

那些缺乏有效经济增长点的地方政府再怎么努力开源节流，勒紧裤腰带，试图靠苦熬来度过这一轮地方财政危机，是做不到的。无论他们通过削减福利，减少雇佣人员，卖天（低空经济）卖地（承包车位，公共建筑）卖空气（碳汇），增加资金周转周期，乃至四处抵押贷款，东拼西凑出多少钱，最终都会投进无止境的项目建设中去。世上没有永动机，只是为维持而维持，总有维持不下去的时候，这是最基本的道理。

确实，现在的基层非常痛苦，贫穷是痛苦的重要原因，所谓贫贱夫妻百事哀。但当代基层一线人员真正痛苦的根源不是缺钱，只是财政危机和基层转型撞到一起，大大增加了困难而已。很多人却没有意识到这一点，或者说，在刻意模糊这点。因为没钱尚能指望苦熬，而大变革反而使人无措。

当代基层干部痛苦的根源在哪里？做的事比过去更多，资源比过去更少，考核压力，追责压力比过去更大。说得更直白一点，基层工作的模糊空间在消失，一俊遮百丑的时代将要过去了。今后，你的一切工作都要达标合规，直接接受来自中央，基于大数据的全方位监督，眼里容不得沙子。

这在过去，是被所有基层干部认为不可能的。上面绝没有那么多精力，人力进行如此精细化的关系，下面也没有那么多资源，精力来完成理论上的那些任务。但随着技术进步，这种前景越来越明显了。这种眼看就要超过极限的加压，要比发不出绩效对基层干部的压力更大，更不用说叠加上发不出绩效了。

我们应该实事求是地肯定这一点，随着当代社会的发展，社会治理的要求也在不断提升。各种规章制度都在完善，各种监管手段也在增强。这是一种空前未有，革命性的变化，最终必然要引起基层工作同样革命性的变革。

其中最直接的，前所未有的变化是什么？中央从技术层面上说，已经可以通过自动化无人机站，各类监控端口，财税、物流、能源，一系列复杂系统，直接获取数据，进行监督，发现问题，并向最基层直接下达指令。

如今，应该说这方面的整合还在初期阶段，但成效已经逐渐显露。现在，越来越多的基层同志开始习惯直面中央有关部门，在一套系统上进行数据直报，也初步尝到了来自顶层直接监督问责的压力。

与之相对，现在很多我们的基层干部，总觉得好像动辄得咎，每一天的工作都好像在给自己挖坑。巡查越来越频繁，凡事刨根问底，上纲上线，倒查几乎没有时间限制，这是如今基层的常态。尽职免责已经是当前基层工作最最重要，必须牢记于心的第一原则。

但监督越严，也意味着烫手山芋要落到越弱势的群体身上，而越弱势的群体，自然也越没有办法去解决棘手问题。不能解决问题，却被迫去承接问题，即使上报问题，最后问题的解决依然要落到自己头上，最终只能导致基层无视，乃至掩盖那些自己无法解决的问题，直到问题彻底爆发，无法掩饰为止。这已经是当代基层之头号大弊。

在这样的工作环境下，面临诸多掣肘，各方压力，资源和精力双重不足，作为弱势中的弱势，又有几个基层干部敢说自己总能遵章守纪，坚持实事求是呢？基层的所有人，只能说尽量保留工作痕迹，遇到问题尽量不背锅，能有所辩解，寻求网开一面。

随着大数据和人工智能技术的不断升级迭代，配合制度的完善。在可见的未来，即使不能说代替当前的一线工作，至少监督力度必然是不断提升，难以规避的。而基层干部所面临的困境，只要不发生基层治理根本性的改变，就只会不断增强，绝不会改善。

这样极限施压，是一定有个爆发点的，不能真的无限发展下去。世上哪有可以无限挖下去的矿，土地是这样，人也是这样。在这一点上，当代基层干部和基层政府面对的困境，其实是如出一辙的。

其实，我国作为一个有二千年大统一史的古老大国，自古以来，是一个善于使用大数据的国家。但自古以来，中央政府也都面临着数据获取和数据失真的问题。

过去，绝大多数情况下，中央依然必须通过地方来获取足够的信息，再综合这些或真或假的信息进行决策，通过复杂的层级来保障落实。作为传统历史周期率的一部分，这种数据获取和随之而来的决策，往往是开国时英明神武，中期差强人意，末期不知所谓。就像洪武朝的鱼鳞册要比万历朝更加精准。随着王朝逐渐老朽，这种数据失真也越来越严重，中央行政能力也随之下降，各种决策日益脱离实际，最终迎来新一轮王朝轮替和制度补强。

而如今发生了前所未有的变化，是中央的数据获取逐渐开始优于地方。很多时候，数据流实际上是先进入中央的系统，再流向地方。当前，这种数据权限的争夺，其实也是央地博弈的一部分。

这就是为什么很多地方在财政紧张的情形下，依然要拼命上马自己的地方大数据系统，千方百计请求在中央已经推出更完善的大系统的情况下，保留自己地方的小系统。而中央又在很多时候强调，要打破地域、部门隔阂，实现大市场，大数据的统一。

当然，对当代基层一线来说，这种叙事也许过于宏大遥远了。但我们依然要客观承认，当代基层治理已经陷入了一个人要同时追逐两只不同方向兔子的困境。

一方面，要满足日益精细化的社会治理要求，要应对真切的监督压力，按理说应该极大规模地充实部门，增加人手，向一线倾向更多的资源。以现在基层的工作量，考核要求，基层人员非成倍增加，是不能有效承担的。但现实又是，在当前财政和政策双重限制下，一线人员疲于应付，得不到有效补充，现有人员反而争先恐后地试图逃离基层。

我们如果从长期来看，基层的加法最终还是要走向减法。随着技术的进步，中小城市人口规模的快速减少，我们势必要面临基层的收缩合并，许多基层岗位迟早要被替代。而随着时间推移，更为明显的问题，则是一些原本社会治理的中间层是否还有存在的意义？他们占有的大量行政资源是否应该要转移到一线基层，才能发挥真正的价值。

现在，让我们回到一开始的问题，就像前面说的，基层政府和基层干部面临的困境是如出一辙的，也是二位一体的。本轮地方财政危机，最终来看，尤其是对那些缺乏明确区位优势，已经陷入人口衰退的二、三线城市来说，是不可能靠自身的力量来解决的。

这就像庞大的地方债，人人也都知道，靠地方自己的力量是不能解决的。那么，能解决这个问题的外力是什么？中央财政嘛。人人不都指望中央来承担，来化解吗？那么代价是什么？

说到底，中央的财政接济也是统筹协调来的，可一不可再。如果地方还按过去那套搞法，有入无出，那中央支援再多资金，迟早也要消耗殆尽。既然想依靠中央的支援，甚至长远来看，很多地方，今后是需要依靠转移支付才能维持局面的。那今后，地方建设和治理上自然也要改弦易辙，更务实起来，要量入为出，不能浪费中央的任何一分钱。现在很多基层的同志拿到越来越多的中央资金，也能感觉到，这个钱不好拿，对使用效率，使用范围都很严格，拿着烫手。现在就这样，以后大家要真指望吃中央这碗饭，那是不容易，不好糊弄的。

那么，要怎么保证地方能贯彻中央意图呢？难免，地方要交出更多的权力，包括财政和人事的一些让渡。实际上，一些从事财务工作的人可能注意到，政府财政的一元化，已经有些苗头了。我们更直白地说，地方财政危机的大背景，有利于中央权威的进一步强化，有助于中央意志对全国一盘棋的进一步布局，重塑。

当然，中央也不是无所不能的，对地方行政的干涉，接收地方的权力，实际上也意味着承担地方的责任。谁都是喜欢吃肉而不想啃骨头。这就像各地都在大搞委托执法，但也都只是把不好执法的部分丢给基层。基层干部不可或缺，但谁也不想去当是一样的。

央地之间的拉扯依然还要持续，毕竟，你不能只拿走权力，又不想承担责任，过度削弱地方，最终会像如今濒临崩溃的基层一样，是要出大问题的。

但无论如何，地方资源如果能在更高的层面上，实现综合调度，避免重复浪费是一件好事。过去几十年，确实是狂飙猛进的时代，社会上下都在争，在卷，每个人，每个地方都在狂奔，唯恐落后。但这样的时代已经结束了，你不能指望每个人都锻炼成奥运冠军。

对那些缺乏区域优势的二、三线城市，最终明确自己的定位，服从中央安排，获得更多中央财政支持，把资源集中投入到本地社会服务中去，做好老龄化时代的社会保障。这也是一种分工合作，一种尽职尽责，并不是都要飞黄腾达，力压群雄，这才叫作好工作。

大概，也只有这种时候，如今对养家糊口忧心忡忡的基层干部，才能真正放心兜里的仨瓜俩枣能保质保量拿到，也拿得更心安理得。同样，基层干部们也能少面对几个层层加码的老爷，能以更加实事求是的态度面对工作。我们说得不好听一些，哪怕以后基层干部还是只能继续裱糊下去，能得到中央层面的直接背书，指出边界在哪里，那起码也糊弄得安心，被砍了也能做个明白鬼。

当然，在这样的历史进程中，一整代基层干部势必要大吃苦头，一代新人要换旧人。过去那种深入骨髓的，县官不如现管的思想，总觉得天高皇帝远的理念，也只有通过真实的教训，现实的淘汰，才会真正形成人人都要对中央政策负责，监管就在每个人身边的新认知。时代和政治进步，最终是要通过人来实现的，而这种人的思想更替，又往往是通过人的更替来实现的。

在这样风云激荡的时代里，作为身处变革之中的人们，茫然与痛苦是正常的。困难是现实的，苦难也是真实的，但进步的希望确实也在其中。也许有希望，也许我们只是那个进步的代价，这是人们所担忧恐惧的。但时间，世事总是在流动的，我们不能拒绝变化，只能努力去适应，让自己尽量过得好一点，不要在浪潮中粉身碎骨。分享思考，共同探索这个新时代，找到我们的位置，这也是我们最早开启这个公众号的初心之一吧。