美智囊: “特朗普此举威胁盟国, 将改变世界对待中国的方式”

罗伯特·阿特金森 | ITIF创始人兼总裁

特蕾莎·朗 | ITIF政策分析师

​慧诺 (译) | 文化纵横新媒体

【导读】据美国媒体报道，特朗普就职在即，他表示正在考虑宣布美国进入“国家经济紧急状态”，从而为对他国大范围征收高额关税提供法律依据。如果说中美贸易冲突已是前奏，那么特朗普入主白宫前的这一步“不分敌我”的战略性预热，则意在挑动全球的紧张神经，进一步贯彻“美国优先”的原则。

在此背景下，美国重要科技政策智库“信息技术与创新基金会（ITIF）”推出的“特朗普风险指数”尤其耐人寻味。通过评估国防开支、对美贸易顺差、反美政策以及对华立场四个指标，该报告盘点了美国近40个盟友在特朗普上台后面临的关税风险。本文认为，冷战以来，美国优先考量地缘政治和国家安全目标，贸易和经济利益被置于次位。特朗普的“美国优先”打破了这一传统，转向竞争现实主义理念：结束单边贸易协定，并对那些“损害美国经济利益”的盟国采取报复措施，并动用关税作为重要工具。

根据该报告的排名，墨西哥、泰国、斯洛文尼亚、奥地利和加拿大可能是美国出击关税重拳的高危国家：他们的国防开支占GDP比例低于平均水平，对美贸易顺差较大，且被认为对华立场软弱，不愿与美全面结盟对抗中国。因对美存在贸易逆差，且在对抗中国方面表现积极，立陶宛、爱沙尼亚、波兰、拉脱维亚和澳大利亚等国则相对安全。

如果说特朗普在第一任期内的大肆“退群”行为，给国际社会，尤其给美国盟友带来了极大震荡，那么当下美国的智囊团不但开始默认这一立场，同时也积极协助造势。这份报告可视作提前给美国盟友打的预防针，继而转变盟友的对中合作立场，例如通过法律限制来自中国的外商投资，与美国分享商业反情报，共同实施出口管制等。为寻求对美合作机会，盟国可能还需折损部分本国企业的利益为对美贸易让步，例如放弃数字服务税和限制性反垄断法等，以适应特朗普政府的要求。可以预见的是，如果特朗普的计划付诸实施，这将改写几十年来的全球贸易秩序，并进一步拉高各国民众的生活成本。

本文为文化纵横新媒体原创编译系列“美国之变的想象与真实”之二十六，编译自ITIF网站，原题为《哪些美国盟友最有可能面临特朗普的关税？他们如何避免“美国优先”政策的制裁？》，仅代表作者观点，供读者参考。

哪些美国盟友最有可能面临特朗普的关税？

他们如何避免“美国优先”政策的制裁？

▍引言

当一个国家自信其经济实力坚不可摧时，它往往能够展现出慷慨与大度。自冷战以来，美国一直在权衡取舍，将贸易和经济利益置于地缘政治和国家安全目标之下。

在冷战期间，美国为了遏制苏联的威胁，与潜在盟友达成了有利的贸易协议，降低关税，提供外援和技术转让，甚至鼓励美国企业进入这些国家的市场。即便在苏联解体后，“华盛顿共识”仍然主张通过技术和经济让步来实现外交政策目标。

然而，这种旧有的做法如今已难以为继。特朗普的“美国优先”政策标志着一种新原则的崛起：结束单边贸易协定，不再为不愿承担自卫责任的国家充当全球警察，也不再对盟国损害美国经济和企业的行为视而不见。在这一新战略中，关税成为了特朗普政府的重要工具。华盛顿的传统“国际主义者”要么适应这一转变，要么将被边缘化。

从特朗普的公开言论及其执政期间的行动来看，他的“美国优先”政策将首先针对以下几类国家：那些在国防和药物研发等领域依赖美国投资，却不愿分担责任的国家；那些利用美国市场开放来壮大自身经济，且长期对美保持贸易顺差的国家；那些制定损害美国经济和企业的政策的国家；以及那些为经济利益向中国低头，却没有与美国“统一战线”的国家。

美国智库战略与国际问题研究中心（CSIS）曾提出一项创新排名，通过国防开支和对美贸易平衡两个变量，评估美国盟友在特朗普政府下遭受关税的风险。在此基础上，本报告将扩展上述分析框架，采用如下四个指标构建一个“特朗普风险指数”（Trump Risk Index）的评估模型：国防开支、贸易平衡、反美贸易和技术政策的综合衡量指标，以及对抗中国经济技术的意愿。

本报告涵盖了近40个美国盟友。图1展示了在特朗普第二任期内，面临最高和最低关税风险的研究对象。

图1：ITIF “特朗普风险指数”排名

▍“美国第二”的历史

在深入分析一个国家的风险之前，有必要简要回顾一下过去的外交政策方针，我们称之为“美国第二”（America Second）。在冷战期间，为了遏制苏联，受“华盛顿共识”指导的美国决策者始终将经济利益置于外交政策利益之下。

这种做法并非没有批评者。早在1971年，美国贸易和投资政策委员会就警告称，华盛顿过于强调地缘政治考量，而牺牲了美国的经济利益。委员会指出，由于其他国家的产业政策以及美国对这些政策的默许，美国的制造业基础正在逐渐衰落。

美国将地缘政治利益置于经济利益之上的典型例子，或许是20世纪70年代末和80年代与日本的贸易冲突。当时，日本采取了重商主义和出口导向型的经济增长战略，实施了一系列政策以倾斜贸易利益并限制美国企业进入其市场。

这些政策包括对美国产品征收高额关税、设置进口配额和繁琐的法规、限制美国企业对日本公司的所有权、调控日元汇率，以及将美国企业排除在汽车、半导体和大型计算机等关键市场之外，同时以低于成本的价格向美国市场倾销产品。

结果，到1984年，日本企业已经占据了美国半导体芯片市场60%的份额。面对这一局面，美国商界、劳工组织和国会向白宫施压，要求根据《关税与贸易总协定》对日本提起不公平贸易诉讼，并依据美国法律将日本列为不公平贸易者。

然而，美国政策界在应对日本的问题上陷入了两难境地：一方面，国家安全机构（包括国务院、国防部和国家安全委员会）以及财政部和经济顾问委员会（遵循新古典主义经济学原则）主张以地缘政治为重；另一方面，商务部和白宫贸易代表办公室则倾向于采取更务实的经济政策。外交官和军事领导人的态度是：“日本是我们永不沉没的航空母舰”，美国的贸易和经济利益应让位于地缘政治需求。

正如时任助理国家安全顾问加斯顿·西格尔（Gaston Sigur）所强调的：“我们必须保住驻日军事基地，这是底线。”

经济学家们也加入了这场争论。卡特政府的贸易谈判代表阿朗佐·麦克唐纳（Alonzo McDonald）主张对日本采取更强硬的政策，但他对财政部和经济顾问委员会的新古典主义经济学家的抵制感到无奈（这种抵制至今仍在延续）。他感叹道：“这些人完全脱离了现实，就像让生物学家去做心脏手术一样。”

随着冷战的结束，克林顿政府提出了新的战略方针，将经济问题提升到与地缘政治和国家安全同等重要的地位。时任国务卿沃伦·克里斯托弗（Warren Christopher）曾对参议院外交关系委员会表示：“在新政府外交政策的三大支柱中，经济增长位居首位。”正如军事历史学家安德鲁·巴切维奇（Andrew Bacevich）在《美国帝国》（American Empire）中所指出的，后冷战时代形成的新共识认为，“国家经济利益不应被视为‘次要的’或从属于国家安全利益”。从广义上讲，国家安全从此将涵盖“经济和地缘政治问题”。

为了推动这一优先事项的重新排序，克林顿总统成立了国家经济委员会（NEC），作为国家安全委员会的对应机构。罗伯特·鲁宾（Robert Rubin）在担任财政部长之前，曾担任国家经济委员会的首任主席。他指出，克林顿政府的“重大变化”在于“任何问题的经济部分都会与其他问题同时被纳入讨论”。克林顿的首席贸易谈判代表米基·坎特（Mickey Kantor）也强调：“贸易和国际经济已经加入了外交政策的谈判桌。”正如巴切维奇所写：“国家实体安全与经济福祉之间的传统界限，正是全球化所打破的障碍之一。”

然而，20世纪90年代后期的短暂经济繁荣让这些担忧暂时被搁置。随后，2001年9月11日的恐怖袭击事件再次将地缘政治和国家安全问题推到了首位。美国重新将重点放在国家安全上，而忽视了经济问题。小布什总统在自传中写道，防止再次发生恐怖袭击是他的首要任务。

奥巴马政府也未能摆脱这一趋势，传统国家安全官员依然主导政策。例如，在2009年11月奥巴马访华期间，他承诺加强技术合作，并加快中国商飞C909通勤飞机的安全审批。目前尚不清楚奥巴马为何承诺帮助中国研发商用喷气式客机，但最可能的原因是为了换取中国在朝鲜和伊朗问题上的合作，或是为了缓解当时美国对台军售引发的紧张局势。

然而，尽管美国在达成此类协议时主要考虑地缘政治因素，其他一些国家却专注于获取经济利益，并将这些优势转化为军事优势。例如，在美国同意向中国提供技术援助以开发商用喷气式飞机的几个月前，温家宝总理就在一篇题为“让中国大飞机翱翔蓝天”的演讲中，明确阐述了中国开发和生产自己的商用喷气式飞机以与国际巨头直接竞争的愿景。尽管中国凭借每年2000亿美元的贸易顺差完全有能力购买所需的波音飞机，甚至更多，但如今中国商飞正在崛起，而波音公司却陷入困境。

50年过去了，情况依然如故。美国决策者仍然频繁地用经济利益换取全球外交政策目标，就像那些热衷“搞慈善”的富人一样，他们认为美国的经济地位坚不可摧，因此可以一次又一次地做出让步。然而，正如我们团队此前发布的“先进产业竞争力指数”所揭示的，这种长期用经济利益换取地缘政治利益的做法，已经导致了结构性经济衰退。讽刺的是，随着时间的推移，这种做法反而削弱了美国的相对军事安全。

（本文发表截图）

▍“美国优先”

特朗普从未认同过前几届政府的政策愿景。事实上，2016年4月，他在第一任期内的首次政策演讲中明确表示：

“现在是时候摆脱美国外交政策上的锈迹了。现在是时候接纳新的声音和新的观点了，我们必须这样做。我今天要阐述的方向将使我们回归永恒的原则。我的外交政策将始终把美国人民的利益和安全放在首位。这必须是第一位的，也必须如此。这将是我每一个决策的基础。”

这一理念确实成为其第一任期内部分决策的基石，但并非全部。他的外交政策团队中的许多人，尤其是财政部长史蒂夫·姆努钦（Steve Mnuchin），仍然坚持旧有的体制，并积极抵制特朗普的改革努力。美国外交政策机构整体上也表现出类似的倾向。可见，特朗普第一届政府中“全球主义者”的影响力不容小觑。

然而，我们有理由相信，在第二届政府中，全球主义者的声音将会减弱。例如，国务卿候选人、佛罗里达州共和党参议员马可·卢比奥（Marco Rubio）就是一位著名的对华鹰派。

此外，2024年特朗普/共和党的政纲承诺“重新平衡我们的贸易”并“成为制造业超级大国”。特朗普还多次暗示将对中国采取强硬立场，并希望盟友也能效仿。他长期以来一直批评盟友在国防投资上搭美国的便车。

种种迹象表明，如果特朗普再次执政，他的政策可能会更加聚焦于保护美国的经济和国家安全利益，同时减少对全球主义传统的依赖。

▍“特朗普风险指数”

那么，考虑到特朗普计划优先提升美国的经济利益——尤其是技术先进产业——这对其他国家意味着什么？

虽然目前尚不清楚特朗普在判断各国是“支持我们”还是“反对我们”时会采用哪些具体标准，但有充分理由相信，以下四个主要领域将成为焦点：国防开支；贸易公平性，包括贸易平衡和不公平贸易行为；是否愿意与美国站在一起对抗中国；以及其他损害美国利益的政策，例如利用反垄断法歧视美国科技公司、知识产权保护薄弱以及实施跨境数据限制。

被特朗普视为“反对”美国的国家更有可能成为报复行动的目标，包括加征关税。基于上述四项指标，我们对各国在特朗普第二任期内面临关税或其他报复措施的风险进行了评估和排名。

下表列出了各国在“特朗普风险指数”（Trump Risk Index）四项综合指标上的加权得分及其总分。得分越负，特朗普政府对该国采取行动的可能性就越大（在其他条件相同的情况下）；而得分为正的国家则处于更有利的位置。

表 1：美国盟友在 “特朗普风险指数”中的得分

（分数越低，风险越高）

结果显示，“风险最高”的五个国家依次是墨西哥、泰国、斯洛文尼亚、奥地利和加拿大，其中墨西哥和泰国的风险尤为突出。这五个国家的国防开支占GDP的比例均低于平均水平，且都对美国保持贸易顺差，尤其是墨西哥和泰国的顺差最大。

图2：国防开支（左）与贸易顺差（右）得分

此外，特朗普政府很可能认为这些国家对中国持“软弱”态度，不愿与美国全面结盟以抵制中国在军事、外交政策和技术经济领域的崛起。在针对技术先进产业的重商主义政策方面，加拿大和泰国表现低于平均水平，但其他三个国家也存在类似问题。在面临特朗普政府关税或其他报复措施的风险方面，排名前十的其他国家包括新西兰、匈牙利、土耳其、斯洛伐克和卢森堡。

图3：“反华”强硬度（左）与“反美”政策（右）得分

另一方面，最“安全”的五个国家是立陶宛、爱沙尼亚、波兰、拉脱维亚和澳大利亚。除澳大利亚外，这些国家的国防开支均高于平均水平，而澳大利亚的国防开支也接近平均水平。所有国家对美国都存在贸易逆差，并且在“对抗中国”方面都做出了一定努力。除波兰外，这些国家在针对美国的保护主义政策方面均不突出。其他位列“最安全”前十的国家包括荷兰、捷克、丹麦、芬兰和希腊。

▍各国应做什么？

到目前为止，特朗普尚未完全兑现他的承诺，但各国仍应认真对待他的政策倾向，这是一种稳妥的做法。许多被特朗普针对的国家可能会抗议，并坚称不会屈服于这种压力。尽管这种立场在国内政治上可能受欢迎，但从政策角度来看，这很可能是一种短视行为。

对于那些在“特朗普风险指数”中得分较低的国家，它们面临特朗普政府征收关税或其他报复措施的风险更大。这些国家可以采取一些措施，向特朗普政府表明它们愿意成为更好的盟友：

首先，如果国防开支较低，它们可以承诺增加国防预算，从2025年的实际拨款开始。事实上，搭美国国防开支的便车既自私又不公平，这种行为应该停止。

其次，这些国家可以明确表态，不再对中国采取“中立立场”，而是坚定地站在自由和民主的一边。这包括采取一系列措施，例如通过法律限制来自中国的外商投资，与美国及其核心盟友分享商业反情报，抵制中国的积极外交和其他强硬行为，以及与美国共同实施出口管制。当然，对于一些习惯于“鱼与熊掌兼得”的国家来说，这将是困难的——它们希望不抵制中国的技术经济扩张，并从中国庞大的市场中获益。然而，这种立场是自私和短视的。如果特朗普政府的压力能促使这些国家在国内政治上转向对华更强硬的立场，那么特朗普实际上是在“帮它们一个忙”。

第三，也是最困难的一点，各国可以立即搁置或废除那些旨在损害美国公司的现有政策，例如数字服务税和仿照欧盟《数字市场法》制定的限制性反垄断法。它们可以打击知识产权和软件盗窃，提高药品报销率，并支持跨境数据的自由流动。这些政策之所以被制定，是因为各国相信它们能带来经济利益。例如，对美国数字公司“不公平征税”可以为国库带来额外收入，对美国公司实施严格的反垄断法可以为国内较弱的企业创造优势，而压低药品价格则更容易搭便车。然而，这些问题只需政治意愿就能解决，各国只需动动笔即可。

第四步——减少对美国的贸易逆差——则更为复杂，因为贸易平衡受多种因素影响，私营部门在其中扮演关键角色。尽管如此，各国仍可以采取一些简单措施。例如，确保对美国进口产品征收的关税与美国对其出口产品征收的关税对等；鼓励本国企业多购买美国产品，少购买中国产品；如果各国补贴出口或操纵货币以获得竞争优势，它们可以停止这些做法。

这并不是说美国可以将所有贸易逆差归咎于其他国家。在财政部和华尔街的压力下，历届政府坚持保持强势美元，导致贸易逆差比本应达到的水平更大。此外，美国缺乏战略性产业政策，导致生产空心化，出口减少，进口增加。然而，特朗普和他的团队无疑会关注外国在这些问题中的角色。

无论如何，如果这些国家不想成为特朗普的“目标”，就应该认真对待他及其执政团队的关切。毕竟，我们正进入一个竞争现实主义的新时代。