“第702条”：美国监视全球的“霸权之眼”

【本文转载紫微信公众号“上海美国研究”，作者 Connor，资深美国外交战略观察员】

近年来，以美国为首的西方情报机构，已经开发出且在不断完善能够适应于信息时代的情报监视体系。助力美国打造全球最强大、最完备监视系统的坚实根基是美国《涉外情报监视法》等在内的一系列法律条约。其中，臭名昭著的“第702条"更是授权美国情报机构不经法院批准即可监视美国境外的非美国人。美国的情报监视由此渗透到世界各地。

一、第702条的起源

第702条最早可追溯到"9.11"事件。"9.11"事件造成2973人丧生，极大震惊了全美上下。时任美国总统乔治·沃克·布什宣布发起“反恐战争”，并秘令美国国家安全局使用电子监视收集有关恐怖主义的情报。不久之后，布什进一步授权国家安全局对部分国际通信进行监视。这一连串的总统授权行动后来被广泛称为"恐怖分子监视计划"。

2005年12月，《纽约时报》曝光了美国政府这一秘密监视计划，引起美国各界对总统涉嫌违宪的批评。2007年8月，美国国会通过了《保护美国法案》，暂时将监视权力收归国会。2008年7月，美国政府修订了《涉外情报监视法》，新增第7章，其中第702条替代了当时已到期的《保护美国法案》。至此，第702条规定正式成为法律条款。2012年12月、2018年1月、2024年4月，美国国会先后三次批准将第702条的期限分别延长五年、六年和两年。

二、第702条的运转

第702条的运转可以概括为“一个目标、两组模块、三项程序、四方参与、五种监督”。

一个目标：第702条旨在通过对位于美国境外的非美国公民进行无证监视，以获得涉及外国情报的信息。

两组模块：第702条的实施依托于执行模块与监督模块两大部分。执行模块主要承担监视任务的实施；监督模块则确保执行模块的活动合法合规。

三项程序：执行模块基于三个核心程序展开：目标的确定、信息的收集、信息的查询。

四方参与：参与执行模块活动的部门主要有四个，分别是中央情报局（CIA）、联邦调查局（FBI）、国家安全局（NSA）以及国家反恐中心（NCTC）。

五种监督：监督模块主要由五大机构负责实施，包括：国会（主要包括参议院和众议院的情报和司法委员会）、司法系统（由涉外情报监视法院、涉外情报监视法院复审法院以及最高法院构成）、上述四家执行部门内部的合规机构、行政部门（主要包括司法部、国家情报总监办公室以及白宫），以及其他独立的监督机构（例如隐私和公民自由监督委员会等民权组织）。

第702条具体的运转情形如下：

第一，确定监视目标。联邦调查局与国家安全局负责确定监视对象；中央情报局有权向上述两个机构提名监视对象，但国家反恐中心则无权设定监视对象。情报分析师发现线索并经过内部合规机构审核后，将监视对象的“标识符”（Selectors），即被监视对象所使用的通信设备，如电子邮箱地址、电话号码等，传递给执行第702条法规的电子通信服务提供商，以启动监视流程。例如，2009年，美国国家安全局通过监视“基地组织”驻巴基斯坦分支使用的电子邮箱，发现一封来自美国的电子邮件，内容是请求指导如何制造炸弹。美国国家安全局随即命令电子通信服务提供商启动对发件人纳吉布拉·札齐（Najibullah Zazi）个人邮箱的监视。

第二，监视信息收集。美国联邦调查局、国家安全局、中央情报局以及国家反恐中心都有权接收和处理监视信息。信息收集活动可分为上游收集、电话监听以及下游收集三种类型，上游主要通过美国控制的骨干网络收集信息，而下游指人肉监视“识别符”以收集信息。需特别注意的是，仅国家安全局被授权执行上游收集任务，联邦调查局获得所有下游收集活动产生的原始数据，国家安全局可接收下游收集数据的副本。2009年，联邦调查局根据国家安全局提供的上游线索，发现纳吉布拉·札齐及其同伙将在一周后对纽约曼哈顿地铁发动袭击，随后果断出击将该团伙抓捕。不久，指挥该团伙的基地组织对外行动部负责人萨利赫·索马利（Saleh al-Somali）和特工拉希德·劳夫（Rashid Rauf）被国家安全局精准定位后遭美军无人机击毙。

第三，监视信息查询。信息查询过程可以类比为图书馆的文献检索工作，情报分析师只需在检索框内输入相关关键词，如人名、地名、电话号码、身份证号等，即可获取数据库中的相关信息。若查询的关键词被识别到涉及美国人员信息，则称为“美国人查询”。而若所查询的美国人员属于政界人士、媒体从业者或宗教领袖，此类查询则被视为“敏感查询”。美国情报机构在使用信息查询程序时违规行为屡禁不止，甚至包括多次涉及美国政要的非法查询。此前，美国众议院情报委员会议员达林·拉胡德 （Darin LaHood）奉命牵头调查情报机构违规活动时，震惊地发现自己的信息也曾被联邦调查局违规查询过。

第四，监督第702条。情报机构内设的监察长办公室承担主要的内部监督任务，美国司法部则携手美国国家情报总监办公室共同负责对整个行业进行外部监督。通常来说，司法部更侧重于合规性问题，而国家情报总监办公室则更着重于政策性问题。司法部内部设有一个由大约30名律师组成的专业团队，团队进一步划分为专责监督特定机构和程序的不同小组。

涉外情报监视法院作为主要的司法监管机构，其职责仅限于审查三类程序的设计是否符合宪法及相关法律法规，不审核具体的监视目标。涉外情报监视法院实行秘密审理，不对外开放，其诉讼记录也需脱密处理后才能公开。该法院亦负责处理电子通信供应商与四个执行部门之间的诉讼请求，一旦任何一方对裁决感到不满，都可以向复审法院乃至最高法院提起上诉。监管机制看似完善，但美国司法部门对第702条的监督实则相当松懈。涉外情报监视法院很少驳回情报机构的监视请求，也无法管制情报机构的阳奉阴违；复审法院的开庭次数寥寥无几，而最高法院则是多次驳回美国公民自由联盟关于提高查询透明度的要求。

国会作为监督模块的最高权力机构，其主要职责包括起草、延期、授权、改革或终止相关法案，以及监督司法部长、国家情报总监办公室和涉外情报监视法院开展相关工作并要求其定期提交报告等。

此外，像隐私和公民自由监督委员会等独立组织也有对执行机构进行独立监督的责任和权力。

三、第702条的价值及争议

第一，第702条是美国情报霸权的法律支柱，是美国获取全球情报的合法性依托。据统计，第702条的授权为美国关键情报产品《总统每日简报》及《全球情报评估》分别贡献了59%及40%的内容，也为中央情报局提供了核扩散情报70%的信息来源，以及国防情报局20%的情报来源。正如最近辞职的联邦调查局局长克里斯托弗·雷所言，失去第702条等同于“自我裁军”。

第二，第702条严重侵犯人权，暴露美国政府的“双重标准”。隐私权是每个人的自然权利，未经法院批准不受侵犯，正所谓“风能进、雨能进、国王不能进”。但第702条却允许美国情报机构绕开法院直接对不在美国境内的非美国人进行监视。在第702条的授权下，美国情报机构肆无忌惮侵犯世界各地民众的隐私权，海量收集民众信息。2011年上半年，美国国家安全局通过上游收集路径就获得了约1325万条互联网通信数据，而这仅占其信息总数的9%。2023年，美国对世界各国及地区的监视计划达26万多项。

至于美国人或者在美国境内的外国人，似乎拥有“更高的人权”，必须经过法院批准才可被监视及查询个人信息。这种双重标准受到美国最高法院的默许和次级法院的支持。但在历次判决中，美国法院都坚称“外国人”不受美国宪法第四修正案的保护。由此可见，第702条是美国政府人权双重标准的集中体现。

然而，尽管有多重监管机制，美国公民的隐私权也并不总是能得到保障。美国情报机构从未严格按照规定开展监视活动，联邦调查局目前已被裁定的违规率超过1%。美国情报分析师甚至为一己私欲滥用职权，违规查询他人隐私信息。例如2022年美国国家安全局某分析师违规查询了自己当时的约会对象的私人信息。

第三，第702条在热点问题上拱火浇油。美国情报机构通过监视热点地区相关人物，为秘密行动提供关键情报支持。据悉，第702条为2020年美军刺杀苏莱曼尼提供了核心情报。此外，通过定期推出所谓权威情报产品，不断挑动地缘对抗。例如，美国情报机构通过炮制朝鲜、伊朗的核动态报告，以及俄罗斯在乌克兰危机中的行动报告，成为加剧地区安全紧张局势的幕后推手。

第四，为美国对华竞争污名化捏造证据。在第702条的授权下，美国情报机构通过对收集到的信息断章取义，捏造污蔑、抹黑中国形象的证据，连续出台所谓“跨国镇压”报告、芬太尼来源报告、疫情起源报告、网络攻击报告、选举干预报告等等，为美国对华战略竞争捏造污名化证据，充当反华“急先锋”。

第702条拥有较强生命力。在两党极化的背景下，拜登政府仍然顶住多方压力，在对第702条的相关内容进行了简单改革，象征性地加强了情报机构在获取信息方面的约束后，给予了条约两年延期。这无疑体现了美国对第702条的重视。美国对全球的监视项目仍会持续增加，霸权之眼俯视之下的全球安全时代或将长期保持。