「问责手段」是精准用词似宜慎用「问责制」

　　行政会发言人张永春及行政公职局局长吴惠娴日前在介绍《澳门特别行政区主要官员守则》修订法案的内容，在谈到优化对领导及主管人员的管理机制时，是使用「增加问责手段」一词。这与过去长期以来，包括立法会议员在内的社会各界意见领袖，所使用的「问责制」一词，有着微妙的差异。或许，特区政府最终是采用「问责手段」而不是「问责制」，是从政治、法律等方面，进行认真谨慎的研究对比，甚至是咨询了有关权威机构和人士的意见，才确定采用偏于行政管理的「问责手段」一词，而弃用体现政治体制的「问责制」概念。

　　其实，即使是从《澳门特别行政区主要官员守则》修订法案中「增加问责手段」方面的措施看，也是偏重于行政管理的，而不是政治体制的。实际上，「增加问责手段」，指的是保持现时的基本行政架构，但实行政府各行政主管部门的主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。而「问责制」，其本意则有着「部长制」以至是「内阁制」的影子，亦即是指从民选中当选的国家首长亲自选出合适的官员来负责各项事务；当政策出现失误时，那么首长必须向相关的官员问责，而犯错的官员将要引咎辞职或被解职，以示向首长当责；如果政策失误过于严重的话，首长便须接受其它官员和市民的问责，而自己须下台以示当责。由于澳门特区是在中央人民政府直辖下的地方行政区域，因而是不适用通常在独立政治实体中实施的「问责制」，但却可引进不涉及「民选政府」的「行政问责机制」。因而《澳门特别行政区主要官员守则》修订法案使用的是「增加问责手段」一词，不但符合法案中建议增加的各项行政措施，而且更重要的是，契合《澳门基本法》对澳门特区政治体制的设计，尤其是维护澳门特区是直属于中央人民政府的实行高度自治的地方行政区域，而非「政治实体」的「一国两制」形态。

　　笔者查阅西方政治学的教科书，都指出「问责制」（accountability）是代议制政府之基石之一。议会制政府，特别是西敏制政府，普遍使用「问责制」，其特征包括：行政部门首长由议会任命并向议会负责，失去议会信任即应当辞职。

　　国家元首（例如君主）必须通过责任部长（即对议会负责的行政部门首长）行使国家权力，不可以其它方法行使权力。责任部长有义务对元首提出建议以及如此建议的理由，以使元首能够依照建议行使国家权力。当政策出现失误时，那么首长必须向相关的官员问责（究问责任），而犯错的官员将要离职（引咎辞职或被解雇）以示向首长当责（承当责任）；如果政策失误过于严重的话，首长便须接受其它官员和市民的问责（究问责任），而自己须下台以示当责（承当责任）。

　　实际上，当年香港特区在推行「问责制」之初，由于有媒体称之为「部长制」以至是「内阁制」，即有内地法政学者发表论文，批评这个提法违反《香港基本法》。因此，在香港特区政府的正式官方文件中，是并没有将之称为「部长制」或「内阁制」的。而当时香港特区政府实施「问责制」下，职业政治家担当最主要的政府职位，并组成了在内阁首席部长（即行政长官）领导下的政府。从政府体制的类型来看，这样的政府体制的确属于「内阁部长制」的形式，也保留了完整「内阁制」的一些特征；但由于香港特区政府并非是由全体选民直接选举产生，因而又并不是真正意义上的「内阁制」，只是具有「内阁制」的特色。准确地说，它是一种类似于「内阁制」的政府体制。

　　然而，它与真正的「内阁制」又有很大的不同。由于香港特区不是独立政治实体，只是中央人民政府管辖下的地方行政区域，特区政府不是由民选产生，因而不可能实行「政党轮替」、「三权分立」式的政党政治，而是实行行政主导，这就使得这部类似「内阁制」的「问责制」，缺乏政党政治的支撑，出现了许多问题，似是比推行前更为纷乱。其原因是多方面的：

　　首先，「问责制」官员之间缺乏共同的政治理念。「问责制」是对行政长官负责，而不是对香港的立法会或全体选民负责。但是，行政长官本身不属于任何政党，「问责制」高官也不属于任何党派，也就是说，行政长官和「问责制」官员没有政党基础。这就使得这个管治团队缺乏共同政治理念作为维系和团结的基础，缺乏共同的意识形态基础，因而在运作中容易出现分歧和矛盾。其次，「问责制」官员的民意基础不足。「问责制」的官员并不是通过竞选产生的，他们也不直接向民众负责，因而缺少管理香港的民意基础，故而一旦出现问题，就往往无法摆脱民众和舆论的责难。再次，在「问责制」下形成的管治团队的素质不高。董建华实施的主要官员「问责制」，要赶在他第二届任期开始时出台，时间十分仓促，以至于他没有足够的时间组建一个高素质的管治队伍，「问责制」官员给人以拼凑成军之感。继任的梁振英管治团队也出现了同样的情况。另外，董建华和梁振英自身的管治经验均不足，政治手腕缺乏，也对这项制度的推行造成了不可忽视的影响。因此，在曾荫权上任后，基本上改回了旧制。

　　其实，董建华要推动「问责制」，有着极为深刻的政治背景及现实背景。一方面，当时的香港特区政府，除了行政长官董建华之外，主要官员及所有行政官员，都是前港英政府在「反英抗暴」之后，实行「以华制华」殖民政策培养的精英，带有浓郁的殖民管治意识形态遗绪，因而是「香港回归，香港高官人心未回归」。尤其是那个后来成为「乱港四人帮」之一的陈方安生，有如英国人撤退时埋下的「卧底」，不屑也不顾《香港基本法》的各项政制规定，自搞一套，时时处处与董建华作对，因而董建华只好以推出「问责制」以图节制以陈方安生为首的「殖民官残渣余绪」。

　　另一方面，一九九八年香港新机场启用发生大混乱，其后香港政府委任的调查委员会认为身兼机场发展策划委员会主席的时任政务司司长陈方安生负有责任，但陈方安生却坚持「公务员传统」不愿道歉，只表示「非常遗憾」，引起市民不满。后来也连续多次揭发多宗「居屋短桩事件」，引发民众向官员究问责任（问责）、要求犯错官员承当责任（当责）的呼声。陈方安生其后以私人理由提早退休，后来透露是因无法说服董建华不实行「问责制」。

　　澳门的情况不同。澳门的华人公务员，全部都是在《中葡联合声明》签署后的「公务员本地化」浪潮中，透过各种途径入职的，因而基本上没有受到「殖民管治意识」的污染，因而就没有董建华要推行「问责制」的环境需要。因此，澳门特区是不适宜引进这种「问责制」的。当然，澳门特区不适合「问责制」，不等于是澳门不能引进「行政问责机制」。而从张永春及吴惠娴所介绍的《澳门特别行政区主要官员守则》修订法案的内容，及使用「增加问责手段」一词看，澳门特区政府要推行的正是「行政问责机制」而不是「问责制」。