转载：研究治理秸杆焚烧之美日欧经验+建议的三篇文献

笔者认为，在确保防火等安全条件下，就地、适时利用干枯的秸杆、杂草等植物材料燃烧，灭虫、获取含钾草木灰及土肥，并与人畜粪便拌合制成播种用的打底肥料，是中国人民在千万年刀耕火种的农业生产方式中创新创造的最简单实用、先进科学的原本根基的小农户生产生活方式。以这种生产方式种植出来的粮食、蔬菜、养出来的畜禽，优质味美醇香。这也是小农户普遍反对禁止秸杆焚烧“一刀式”做法的最简单的原因。

中国广阔农村还有数千万小农户。

笔者搜集了实事求是研究美日欧治理焚烧秸杆事办法的经验与建议的三篇高质量文献，希望对大家科学认识治理秸杆焚烧事能起到促进作用。

【农民日报】锐眼看秸秆丨美国、日本真的可以随便烧秸秆吗？_中国农业科学院农业资源与农业区划研究所 

【农民日报】锐眼看秸秆丨欧盟制定“地板”标准，成员国为焚烧秸秆“划圈”_澎湃号·媒体_澎湃新闻-The Paper 

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【农民日报】锐眼看秸秆丨美国、日本真的可以随便烧秸秆吗？

发布者：管理员发布时间：2023-04-25

作者：王亚静

来源：农民日报2023-04-08

【农民日报】锐眼看秸秆丨美国、日本真的可以随便烧秸秆吗？_中国农业科学院农业资源与农业区划研究所

https://iarrp.caas.cn/ysdt/mtbd/2dc6e2f36cce47d1bd47153d700e8791.htm

近年来，随着自媒体、短视频的迅猛发展，“到底该不该烧秸秆”这一备受争议的话题时不时便会引发一场唇枪舌战。我们经常会看到网友在评论区发问，“美国、日本都可以随便烧秸秆，为什么我们不能？”那么，美国、日本等发达国家真的就可以不受约束地烧秸秆吗？

先来看看美国吧。上世纪90年代的美国也饱受过秸秆焚烧问题的困扰。对于农场主来说，就地焚烧秸秆的做法无疑既经济又便捷。但是，秸秆焚烧过程中产生的大量烟雾和有害气体，却让生活在周边的居民不胜其扰。在一些秸秆焚烧较为集中的地区，政府部门经常收到居民的投诉。以加利福尼亚州为例，1994年该州的萨克拉门托河谷地区因焚烧稻草引发的公众投诉事件就高达335起。

为了兼顾公众、农业生产者等多方利益，减少秸秆等农业废弃物焚烧造成的污染，1999年美国农业部发布《农业焚烧政策》，建议各州针对较大规模的农业焚烧制定各自的管理计划。按照要求，各州陆续出台了以减轻农业焚烧污染为主要目的的烟雾管理计划。这些计划被美国环境保护部批准发布后，便可根据联邦法律强制执行，具有极强的法律效力。

根据烟雾管理计划的规定，农场主想要大规模地焚烧秸秆，第一步必须参加农业焚烧管理部门的焚烧培训，学习如何科学焚烧、如何将焚烧危害降到最低限度，培训合格后，方能获得申请焚烧的资格。第二步是填写申请表、撰写焚烧计划书，申明焚烧的原因和必要性、焚烧的数量等。随后，焚烧授权部门会依据烟雾管理计划的相关规定进行审批。如果授权部门认为存在其他可替代的秸秆处置手段，很可能不会批准焚烧申请。农场主在获得焚烧许可证后，并不意味着马上就可以开烧了，农业焚烧管理部门还会在预定焚烧的前一天，根据气象条件等因素再进行一次研判。如果发现焚烧条件不允许，会立刻要求更改焚烧时间，直到焚烧时机足够成熟。但是，城市建成区、村镇、学校、医院、疗养地、独立工矿区等，以及机场等交通设施、风景旅游区和各类自然人文保护区等这些敏感地区在任何时候都是绝对不允许焚烧的。

美国的烟雾管理计划主要针对一定规模的焚烧，小规模的焚烧虽然不必纳入该管理计划，却也需要按照其他规定（如露天焚烧条例）有序焚烧。违反规定的焚烧行为都会受到国家和州行政法指定的执法部门的处罚，如现场阻止无证焚烧、发出违法焚烧通知书、逮捕违法焚烧责任人或进行经济罚款等。在内华达州、怀俄明州和夏威夷州，每次每天违规焚烧最高可罚款1万美元。密歇根州则实施了违规焚烧累积积分制，当累计达到一定分值后当事人的焚烧申请资格将被取消。

美国严苛的农业焚烧管理制度大大增加了农场主的焚烧成本，使得秸秆焚烧行为看起来不再那么“便捷”，无形之中起到了很好的禁烧作用。2002年，加利福尼亚州萨克拉门托河谷地区秋季的烟雾侵扰投诉次数由1994年的335次下降至13次，年度稻草实际焚烧面积也由13万公顷左右降至3万公顷以下。

再来看看日本。日本主要依据《废弃物管理和公共清洁法》对秸秆焚烧实施管理。该法于1970年出台，后经多次修订，是日本在固定废弃物管理方面的一部综合性法律。《废弃物管理和公共清洁法》对废弃物处理提出了许多明确的要求，规定除因风俗习惯和宗教活动而必须进的行废弃物焚烧、农林渔业生产过程中不得不进行的废弃物焚烧、篝火及其他日常生活中常见的情节轻微的废弃物焚烧之外，其他的露天焚烧行为都为禁止。一旦违规，当事人将会被处以5年以下徒刑或罚款1000万日元（约合人民币63万元），严重者也可两者并罚。在严格执行上述法规的同时，一些地区政府部门还会提醒焚烧者在不得已实施焚烧时须注意风向，且应提前通知当地消防部门等事项。

日本政府非常重视对各类废弃物的循环利用，确立了减量控制(reduce)、回收利用(reuse)和循环再利用(recycle)的废弃物循环利用“3R”原则。具体到秸秆处理方面，政府通常会不遗余力地鼓励农民通过秸秆堆肥还田、饲料化利用、养殖垫料等方式开展秸秆资源循环利用。通过“禁疏并举”，到20世纪末，日本秸秆焚烧现象已大大减少，全国稻草废弃和焚烧量逐渐降至4%左右。

可见，美国、日本尽管没有“一禁了之”，却也并非像有些网友认为的那样可以随意焚烧秸秆。严苛的焚烧管理法规和复杂的申请流程使得农业生产者切身体验到按规定焚烧秸秆也需要成本，进而不得不考虑采取其他替代手段合理处理秸秆。

与美国、日本等国相比，我国秸秆资源量非常巨大，如果随意焚烧，必然会对居民的日常生活和出行造成更大的影响，也存在着严重的火灾隐患。尽管我们的基本国情与这些发达国家不同，但其在秸秆焚烧管理方面的经验仍对我国秸秆禁烧管理有一定的参考价值。

一是应尽快调整和优化实际工作中“一禁了之”的做法，进一步明确秸秆禁烧区。尽管《中华人民共和国大气污染防治法》第七十七条明确规定，省、自治区、直辖市人民政府应当划定区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。然而，在实际工作中多数地方却选择“一禁了之”，仅有广西壮族自治区等极少数地区明确了秸秆禁烧区和限烧区。随意焚烧要不得，“一禁了之”同样不可取。建议尽快推动秸秆“一禁了之”转变为“禁疏结合”，对秸秆全域禁烧等“一刀切”政策进行调整优化。

二是建议出台专门针对秸秆焚烧治理的法律规定，提高秸秆禁烧执法效力，或从国家层面制定秸秆禁烧区管理办法，推动各地进一步明确秸秆禁烧区，提出划定秸秆禁烧区的具体要求和标准规范，对禁烧区之外的“非禁烧区”提出许可焚烧和限制焚烧等要求。进一步完善秸秆焚烧违法处罚规定。推动开展“非禁烧区”的限制焚烧试点工作，逐步在条件适宜的地区推广。

三是进一步加强秸秆综合利用，为逐步削减秸秆焚烧奠定基础。当前我国秸秆综合利用正处于攻坚阶段，应进一步抓好技术创新、典型示范，因地制宜推进秸秆科学还田和高效离田，不断提升秸秆综合利用水平，实现“以用促禁”。

作者：中国农业科学院农业资源与区划研究所研究员王亚静

图片：新华社监制：高雅编辑：杜娟

锐眼看秸秆丨欧盟制定“地板”标准，成员国为焚烧秸秆“划圈”

农民日报2023-04-09 22:09来源：澎湃新闻·澎湃号·媒体

锐眼看秸秆丨欧盟制定“地板”标准，成员国为焚烧秸秆“划圈”_澎湃号·媒体_澎湃新闻-The Paper

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_22634720

欧盟层面未制定统一的秸秆焚烧法规，但设定了野生动物栖息地、水质和土壤质量的最低环境标准。各成员国尤其是农业大国，根据各自国情对作物秸秆的处理规定及利用方式总体呈现多样化特征。如法国秸秆的饲用占比约为40%；用于生产纸浆、纤维板、热能等的原料用途占比约为30%，秸秆还田率约为20%，秸秆特许燃烧占比约为10%；德国秸秆处理的主要方式是堆肥和还田，两者占比分别为36%和27%，其他方式包括焚烧、发电和生物气体化等；在荷兰，堆肥和还田是秸秆最主要的利用方式，其次是饲用和发电热能利用，工业原料利用比例较小。

欧盟涉及秸秆的主要法规是根据理事会制定的共同农业政策（CAP）交叉合规原则。根据该原则，CAP向欧盟农民提供直接支付，但获得该补贴的要求之一是农民必须遵守良好的农业和环境条件（GAEC）标准。CAP和GAEC中虽然没有直接关于秸秆处理方式的规定，但GAEC制定了涉及野生动物栖息地、水质和土壤质量的最低环境标准。针对上述标准，欧盟成员国可以根据各自的国情制定更具体的规则，而农作物秸秆管理正是政策选项之一。针对秸秆处理的共同点在于，欧盟成员国原则上禁止露天焚烧作物残茬以保护土壤有机质，但实际上部分成员国采取特许焚烧制度；秸秆还田是部分成员国遵守GAEC的一种选择，但任何成员国都没有对其进行强制要求，也没有任何成员国制定最低还田量的相关标准。

欧盟国家普遍制定了严格的法律法规限制秸秆露天焚烧，但部分成员国对秸秆禁烧采取特许豁免制度，允许在一定的条件下依法依规燃烧。例如，法国《农村和海洋渔业法》规定，农民不得焚烧农作物秸秆，但省长可授权出于植物检疫原因的特许焚烧；奥地利《联邦空气污染法》规定，地方政府可以在特殊情况下通过法令对秸秆禁烧提供豁免，这些情况包括在没有其他可用生态方法时为有效控制病虫害进行的焚烧，作为防冻措施和传统民俗活动的焚烧，以及秸秆因干旱原因无法在土壤中腐烂时为种植冬季作物而采取的必要焚烧；比利时《环境法》规定，在一些特殊情况下，例如出于植物检疫原因或确实无法通过其他方式处理农业活动产生的废物时，可以通过焚烧处理。

以法国为例，各省在秸秆焚烧特许权方面享有一定的自由裁量权。在遵守国家大气污染管控统一规定的前提下，各省政府根据实际情况对特许的秸秆焚烧时段、焚烧区域、焚烧作业人员要求、灭火准备工作等进行了详细且有差异化的规定。在法国南部火灾风险较高的科西嘉岛以及比利牛斯山区的省，每年的6月至9月实行完全禁烧；在非禁烧时期，在满足非风天、非污染天、无火灾风险等严格要求下可以申请特许焚烧。（科西嘉岛规定即使是温和的能使小树枝摇晃的风天也禁止燃烧秸秆，并且省长可根据火灾或空气污染风险在一年中的任何时间发布燃烧禁令。）法国Marne省规定秸秆焚烧地点必须距离液化气体和易燃材料存放地超过300米，距离城市地区、树林和种植园超过200米，距离高速公路、国家和部门公路、铁路以及机库超过100米，以及距离其他道路超过10米。法国中部Allier省的规定相对宽松，要求在大风期间不得进行燃烧，且燃烧点与任何建筑物的距离应大于100米，距离危险品或易燃材料应大于200米。

为减轻大气污染和维护公众健康，欧盟国家制定了严格的法规和管理措施，部分成员国虽然没有绝对禁止焚烧秸秆，但并不意味着可以随意焚烧，而是要依法申请依规焚烧，对我国秸秆禁烧有一定的参考价值。

一是调整和优化实际工作中“一禁了之”的做法。建议各地区从生态环境和农业发展的实际出发，对秸秆全域禁烧等“一刀切”政策进行调整优化，改“一禁了之”为“禁疏结合”，因地制宜规范和管理秸秆焚烧行为。

二是进一步完善并遵守秸秆禁烧相关的法律法规。我国现有的《固体废物污染环境防治法》规定，禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的其他区域露天焚烧秸秆。建议各地进一步明确秸秆禁烧区和非禁烧区的实施标准，制定具体且实操性强的焚烧限制或许可条件，对秸秆焚烧在有法可循的框架内依法治理秸秆焚烧行为。

作者：南京农业大学讲师 熊航 南京农业大学教授 展进涛

图片：新华社

原标题：《锐眼看秸秆丨欧盟制定“地板”标准，成员国为焚烧秸秆“划圈”》

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多地探索秸秆限时焚烧，应尊重农民的历史传承与真实需求

南方周末2024-10-2804:00发布于广东南方周末官方账号

多地探索秸秆限时焚烧，应尊重农民的历史传承与真实需求_腾讯新闻

https://news.qq.com/rain/a/20241028A00S4L00

农作物秸秆，究竟是全面禁烧，还是因地制宜、合理焚烧？这场旷日持久的争论似乎有了新的动向。近来，全国多地开始探索农村秸秆焚烧的新政策。湖南、四川、广西、吉林、云南等省份开始尝试“限时分区”焚烧，就是在规定的时间和地点，分时有序焚烧秸秆。

比如湖南省华容县，就划分了全时禁烧区和限时禁烧区。在限烧区，每天傍晚7点到第二天早上7点不能烧，其他时间根据农业和气象部门的指导，可以分时间、分地点焚烧。华容县相关部门说，这一举措是根据湖南省生态环境厅的通知而制定。

对此，不少专家也持赞成态度。联合国国际生态生命安全科学院院士、国际农业教育科学院院士、国际黑土研究院主席韩贵清指出，秸秆禁烧是全国两会的热门话题，专家们认为，目前实行的秸秆禁烧政策是不科学的，实际上国内国外此前都没有禁烧过秸秆，连日本每年秋收后秸秆也进行焚烧。根据我们下乡调研，农民对禁烧秸秆的反对声音也很大。这可归纳为，对于禁烧秸秆，乡村民意反对声甚众，而其他国家对此也持宽容政策。

秸秆如何处置，是个科学和经济问题

秸秆通常指小麦、水稻、玉米、薯类、油菜、棉花、甘蔗和其它农作物在收获籽实后的剩余部分，农作物光合作用的产物有一半以上存在于秸秆中，富含氮、磷、钾、钙、镁和有机质等。

可就是这样一种具有多用途的可再生的生物资源，却成为困扰各地多年的“污染元凶”。中国大规模禁烧秸秆的政策始于2000年，当时《中华人民共和国大气污染防治法》第四十一条明确规定禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。

这一政策的实施主要是出于几个原因：一是认为秸秆焚烧会产生大量氮氧化物化合物及烟尘，严重影响空气质量，对人体健康产生威胁。二是认为秸秆焚烧极易引燃周围的易燃物，存在火灾风险。此外，还有一种观点称，秸秆焚烧会导致地面温度急剧升高，破坏土壤中的有益微生物，降低土壤的自然肥力和保水性能，影响农作物的产量和质量。

2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》进一步明确了省级政府划定禁烧区域的责任。不少地方对于秸秆焚烧的管理日益趋紧。比如，2016年，黑龙江省肇东市曝出村民因为烧秸秆而被拘留的新闻。“顶风”放火而被拘留的村民理由是：“地里的秸秆要是不烧，开春就没法种。”

禁止焚烧，那就要想办法解决作物秸秆问题，因为秸秆留在田里，会妨碍下一季的种植。有些地方选择将秸秆粉碎后就地还田。但如果粉碎的秸秆只是留在耕地表面，可能导致第二年种下的农作物种子悬起来，不利于落地生根。有地方采用深翻地的办法，将秸秆还田，但效果也未必好。一位镇干部指出，就算是田间的秸秆被翻到60厘米以下，不影响种田，但是考虑到北方冬季时间长，秸秆腐烂、发酵慢，这也不是一个最好的解决办法。

更重要的是，秸秆只是粉碎后还田，很可能导致粮食病虫害增多，因为简单地粉碎还田，让虫卵得以存活。全国政协委员、中国科学院院士曹晓风曾指出，“部分粮食产区病虫害日趋严重。东北寒地水稻秸秆还田后，病虫害呈加重发生趋势。通过广泛的走访和调研发现，秸秆还田措施在我国粮食作物生产中导致病虫害的发病率和病情指数分别上升了9.5%和12.2%。”而如果把秸秆焚烧，则可以烧死虫卵，减少下一季的病虫害。

除了粉碎还田，农作物秸秆还可以收集之后作为生物质电厂的燃料，进行统一焚烧。理论上，生物质电厂统一焚烧可以通过技术手段，让秸秆的燃烧更加充分，还可以对燃烧产生的烟尘进行除尘净化之后排放，比分散燃烧能减轻污染。

修订后的大气污染防治法要求县级人民政府组织建立秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务体系，采用财政补贴等措施支持农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、企业等开展秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务。也有地方在禁烧秸秆的同时，还在路边拉起条幅，告知村民秸秆“回收利用能赚钱”。

但对于村民而言，秸秆回收需要很大的成本，回收可能难以覆盖。现在农村劳动力紧缺，统一打包秸秆既费体力又要花钱，加重了农民负担。在东北，每年秋季玉米被联合收割机采收之后，被打碎的秸秆如果不用打包机，很难从地里清理出来。而动辄几万元甚至十几万元的打包机很难成为村民家的“标配”，谁来提供打包机就成了大问题。就算是有了打包机，这些打包好的秸秆又难以派上用场。哈尔滨市双城区的大白家村附近曾有一家秸秆再利用工厂，结果村民告诉媒体，“这个厂倒闭好多年了。”

秸秆焚烧和还田，究竟哪种方式对农业有利，本质上是个科学问题。双方的支持者都需要拿出有说服力的证据，进行对比。现在支持焚烧的一方拿出了禁烧后秸秆还田导致农作物病虫害发病率上升的数据，支持禁烧的一方，也应该拿出相应的科学依据进行反驳。至于生物质发电等其他的综合利用方式，也需要考虑经济效益问题。如果禁止就地焚烧最有利于农业生产，成本最低，农民自然会选择不烧。

秸秆焚烧是农民的“历史权利”

秸秆焚烧有着悠久的历史。据《南京日报》2010年报道，在中科院南京土壤研究所的“水稻田和水稻土起源陈列馆”内，10多粒在绰墩遗址出土的黑色炭化稻谷引人注目，来自5907年前。负责人陈冬峰介绍说，研究发现，炭化稻粒和古水稻土壤中50%的碳，是由于火烧留下的。“这应该是先民焚烧秸秆的证据，古书上记载的‘火耕水耨’，在这里得到了有力的佐证。”

在农村，农作物秸秆也长期被当做烧水做饭的燃料。每年秋天，农民会将收获后的秸秆收集起来，用来烧火做饭以及冬季取暖等。但随着农村电气普及，秸秆用量减少了。东北等粮食主产区，秸秆产量巨大，烧火做饭确实也用不完，还是需要处置，通常的做法就是焚烧。

如今，为了环保，一些地方不仅禁止在田地里焚烧秸秆，甚至一刀切地禁止农民用秸秆作柴火。一些地方把农民烧柴的土灶贴上封条。还有些地方，禁止农民冬季烧煤取暖。2022年，媒体曝光河北省秦皇岛市山海关区古城为了数据好看，在推进清洁取暖的过程中，一味强调清洁，甚至采取禁止烧柴、封堵炉灶等极端措施，导致部分老人和困难群众挨冷受冻。当年12月，山西运城两名80多岁的老人使用吊炕取暖，当地有关部门拟作出封堵吊炕、拆除烟囱，并对其子女罚款2000元。

在农村改用天然气或者电取暖，确实会减少烧煤造成的污染，但这些替代的取暖手段，成本会大大提高。让低收入的农民承担这些成本，显然不合适，也不可持续。中国人民大学应用经济学院法学教授方竹兰指出，大气污染防治法并没有禁止农村居民用秸秆烧土炕的规定，当地应当认识到与用秸秆烧炕取暖引起的污染相比，农民免于受冻的生命健康权更重要。

不可否认，农民焚烧秸秆，用秸秆烧火，会造成一定的空气污染，但这是农民的“历史权利”，也不是最主要的污染源。工业污染才是环境问题的主要源头、后来者，环境治理应该首先治理工业污染，而不是拿农民开刀。

类似的还有燃放烟花爆竹等。燃放烟花爆竹当然有污染，但是，这是中华民族的传统民俗，由来已久，而且燃放烟花爆竹，也只是在较短的时间内进行，不会对全年的空气污染产生实质性的影响。我们不能为了空气污染数据“好看”，就剥夺广大民众庆祝新年的历史和文化权利。

2023年12月26日，全国人大常委会法工委主任沈春耀向十四届全国人大常委会第七次会议报告2023年备案审查工作情况。报告指出，有的地方性法规关于全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与上位法规定不一致，应予以修改。

从烟花爆竹节庆燃放到农忙时节秸秆焚烧，不难发现，一禁了之的做法往往难以达到预期的效果。它忽视了传统文化的价值与农民的实际需求，也未能从根本上解决问题。有必要重新审视这些禁令的合理性与可行性。在追求环保与现代化的同时，应该广泛听取社会各界的意见，特别是农民和市民的真实需求，避免一刀切的做法。任何一项公共决策，都需要科学论证与人性化管理相结合，尤其不应单方面增加民众成本，唯有这样才能找到最合适的解决方案。

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毕舸

责编辛省志