作为发展的暴力：土地征收和中国的城市化（上）

摘要：对中国暴力征收的文献都假定（1）对立存在于统一集体之间的行动者，（2）暴力的时间、空间和社会范围有限。本文立足于埃斯科巴的观点，即暴力构成发展，提供了另一种可选择的观点：在中国，暴力授权并构成一种广泛的、正在进行的城市化。暴力使发展合法化，因为城市周边的农村地区和城镇具有在制度上不安全、无序，经济上生产力不足和与现代性不相容的种种特点。暴力包含发展，因为它卷入了国家农村财产、治理、人民和社会生活方式被迫的城市化改进。本文的结论部分，通过三个“差异极大的”中国土地征收案例，简要说明暴力概念作为发展的普遍性、分析性及方法论效用。

这是社论前沿第S1324期推送

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//序言//

1999年3月初的一个早晨，位于浙江省省会杭州市外围的百乐桥村的数百名居民收到通知，通知他们的土地将被征用。其实，中国城市建成区的扩张使数千万村民失去了家园。

在此期间，于建嵘估计，65%的农村“群体性事件”是由“政府”强行、暴力征用村民土地引发的。上访者和抗议者遭受了额外的报复性伤害，包括威胁、监禁和破坏他们的家园。也没有任何迹象表明暴力活动在那十年后减少了。

本文考察了中国城市空间发展过程中的暴力行为所起的作用。阿伦特（1970）的结论中，暴力总是工具性的，而理性的工具主义是中国土地征用冲突解释的基础。

以往文献，关于暴力的解释具有有限的解释价值。有限的本体论，因为他们的基础是关于单一集体行动者的存在和动机的可疑假设。

在试图以一种不仅仅是工具和/或现象学的方式将暴力概念化的过程中，在埃斯科巴（ Escoba）的论点基础上，作者认为：发展本质上涉及人们为了“改善”他们而从地方或以前的生活方式中转移，本文旨在强调我国土地征收暴力行为是如何构成城市发展的。

//中国国有土地积累的战略与影响//

20世纪50年代，中国共产党（以下简称CCP）建立了支持社会主义原始积累的中央计划体制的制度框架，其基础是生产要素的国有化，其中最重要的是土地和劳动力。

通过四种机制促进了农业产品的开采，以促进国家建设和低成本工业化：（1）建立一种双重产权制度，在这种制度下，城市居民点、矿山和主要基础设施占用的土地全部归国家所有，农村集体所有的土地全部归农村所有。在“公共利益”方面，政府可以从农村集体中征用土地，然后将国有土地的使用权分配给国家机关和企业；（2）公社、生产大队、生产队的农业生产集体组织；（3）在农村和城市经济之间建立一个人工的“价格剪刀”（剪刀差）。这使得国家能够以低于市场的价格获得农业产量，并以高于市场的价格向农民出售工业产品。（4）根据农村或城市居民的居住地、对农村向城市移民的限制以及对公共产品所有支出的地域划分，对人口进行户籍登记。农村集体所有的基础设施、产业化和福利事业，都是由农村集体自给自足，城市则有国家资金支持。

土地所有权成为组织农村集体和提取农业剩余的基础，但似乎自相矛盾的是，还不清楚到底谁拥有农田。正如Peter Ho（2001）所指出的，业主可能是1977年至1982年农业集体化后被称为村庄“小团体”的生产队；或者是生产大队或其后非集体化继承人、行政村；或者，在某些情况下，公社的公共职能和资产是在公社被拆除时由乡镇承担的。“集体所有制”的含义也没有明确界定。集体代表集体经济组织的全体成员，持有不可分割的财产权。未经国家规划许可，集体不得出让土地或者改变土地用途。因此，农村集体土地具有使用价值，但没有交换价值。

土地产权关系在集体化后变得更加复杂。农村土地所有权与使用权分离。集体所有人将土地使用权承包给村里的家庭，最终承包给村外的个人。从20世纪80年代到2002年《农村土地承包法》的通过，土地承包人获得了更安全、更长期的土地使用权。他们的权利也扩大了：他们被允许转租、出售和遗赠他们的合同使用权，前提是土地使用保持不变。在批准建设的农村土地上，集体可以划拨宅基地和个体工商户用地。一些试验点放宽了禁止集体出租建设用地开发的规定。例如，在广东经济特区，鼓励集体直接向外商出租建设用地，吸引投资。

在中央计划经济体制下，村民很少抵制征地。相反，由于集体所有人得到了相当数量村民的城镇居民户口和公营企业工作的补偿，这些村民就有资格享受国家补贴的食品、住房、养老金和医疗待遇，这就像赢得了一套“铁饭碗”。在此体制下，自然灾害，而不是征用，是造成无地的主要原因。

随着市场的引入，这种土地补偿策略开始瓦解。为了提高公共部门相对于私营企业和外国企业的竞争力，在20世纪80年代中期，国家赋予企业管理者更多的对招聘、解雇和员工报酬的控制权。1988年，它逐步取消了城镇居民的官僚主义就业分配。减少了用人单位的福利义务，将共同出资和使用费原则纳入城市医疗和社会保障计划，城市公共住房私有化。在很短的一段时间内，政府失去了为失地村民提供就业机会的能力，城市居住和就业也变成不那么有吸引力的征收补偿形式。与此同时，城市土地租赁市场开放，土地需求激增。

在收入不足和经济增长目标的推动下，1990年至2008年间，政府征用了420多万公顷农村土地用于城市增长。该土地的转换和租赁以及契税、城市建设和维护税、财产税、土地增值税、城市土地使用税和耕地占用税等产生的大部分利润被次省级市、县和区级政府（Wong 2012，34）征收。随着城市化和工业化水平的提高，地方政府土地收入的比重也随之提高：2000年为10.5%；2009年为40.3%；2012年为60%。2009年，杭州市百乐桥征收处单从地税中就征收了1050多亿元。据一位知情人士透露，截止2012年，浙江省部分政府预算外收入的80%来自土地利润（注释6：作者访谈HZ 2012年9月22日）。土地征收也推动了城市资本积累。当地政府成立了投资公司，将新征用的土地用作城市基础设施和更新项目的抵押。私营企业受益于城市土地租赁的折扣定价。与社会主义中央计划体制相比，地方政府通过融资和积累从农村向城市经济输送的资金要多得多（T. Zhou 2004, Rong 2010, 120）。

但是，与社会主义原始积累的中央计划体制不同，这种新的战略创造了大众的无地性。目前还没有可靠的数据显示被征收土地的村民数量。根据国土资源部和中国学者使用的粗略公式，每征收1公顷土地，约每21名村民成为失地农民。根据上述420万公顷被征用土地的数字，作者估计1990年至2008年期间约有8800万农民失去土地。2009年至2030年，国土资源部预测，另240万公顷土地将用于城市发展，有可能再逐出5040万农民。（Rong 2010, 119–20, Fan 2011）

失地者现在如何得到补偿？主要是用金钱和社会保险捐款。但赔偿数额受法律、地方政府和企业税收利益的限制。《土地管理法》（1986年，1998、2004年年修订）规定，开发土地收入的一部分必须交给原集体所有人，用于投资新的创收企业，为村民培训和社会保险提供资金。但是，根据土地只具有使用价值的社会主义原则，本法第四十七条对这两项最高补偿额，为该土地过去三年平均农业产值的30倍。此外，集体成员在“重置成本”的基础上获得其农作物、设备、建筑物和商业的补偿。为了减少对征收的阻力，国务院文件28（2004）和32（2006）指示，无论第47条如何规定，失地村民必须“不受影响”，立法者于2008年开始修订法律，目的是删除第47条，并将征收补偿与土地的市场价值挂钩（X.Q.WanG 2013）。但这些努力被地方政府和工业界的一致反对所阻止。因此，集体所有人收到的拍卖土地价格不到20%。许多村民的个人收入低于6年的平均人均收入。根据一项调查，自2001年以来被征收的人口中有22.5%没有收到任何金钱补偿（Landesa 2012, 2–4）。这些汇总数字掩盖了位置、时间和人口的变化。政府数据已证实，富裕地区的补偿金要比较贫穷地区高出很多，而且在大多数地区，补偿金的支付与预期市场需求不同（征地制度改革研究课题组，2002年）。付款随着时间的推移而增加。在农村，个人的补偿可能因其性别、年龄、亲属关系和居住期限而有所不同。(Sargeson and Song 2010).

不过，毫无疑问，在征地之后，许多失地者的境况“更糟”。

“我们过去常在这里种菜养畜。每天都可以吃新鲜的食物，吃的东西够多了——鸡、鸭、鱼、蔬菜等等。现在我们没有稳定的收入来源，食物也很贵。有很多东西我们吃不起。（注释7：作者访谈CS 2008年5月10日。）”

此外，大多数合适的村民无法得到应有的补偿。

徐的话不应被当作怀旧而不予理睬。当代的土地积累战略正在扫除粮食生产、学习和社会化的途径。他们正在扫除成为一个社区的日常方式。

国家积累战略在中国农村暴力的解释中起到了重要作用。在20世纪50年代中期到90年代末，人们认为暴力主要是反应性的，是农民试图阻止国家提取农业剩余和税收的最后手段（Lu 1997，Bernstein 1998）。然而，自20世纪90年代末以来，人们的注意力一直集中在土地上，因为土地是积累冲突的主要战场。一些人认为，暴力是政府和村民用来获取城市市场增加土地价值的一种策略。另一些人则认为这是中国政治生态中城乡分化的催化剂，或是农民政治化的推动力。这些论点值得注意，因为它们展现了制度和实践的变化，本文作者稍后将证明，这些变化与发展中的暴力有关。