研究 | 雷定坤：阻碍印搞工业化的征地困境，这么多年莫迪政府解决了吗？（下）

三、经济特区带动工业化的征地困境

印度工业化发展史上，《印度经济特区法（2005）》的推出标志着全国范围内首次以出口为导向、以吸引外资推动本土制造业发展为目的，对土地进行大面积快速整合的开始。毗邻的、连接的土地是经济特区发展的基本要求之一，本质上是希冀更多产业进行集中，实现产业集聚和规模效应，以提升生产效率、降低成本，从而获得更大收益。截至2023年初，印度各类型的经济特区共424个，占地面积约4.6万公顷，其中在2005年特区法通过后设立的近400多个特区占地比例超过95%。倘若与包括中国在内的诸多等发展中国家进行横向比较，印度特区法通过近20年时间里，庞大的特区数量所占土地面积却并不突出，特区对出口表现、吸引外资还是制造业的发展贡献也都相对不足。一方面，被普遍视为工业化发展利器的经济特区模式在印度并不成功；另一方面，围绕印度经济特区建设的征地冲突却最为密集、社会影响也极为深远，某种程度上直接推动了国大党UPA政府推出更为苛刻的《征地法（2013）》。因而，基于其他发展中国家的特区发展经验，假定经济特区推动快速工业化发展的模式是有效的，本节集中探讨征地议题如何影响这一模式在印度的适用，以更好地理解印度工业化进程中地方治理的重要性。

（一）

“小而精”印度特区的占地特征

2005年之后，印度任何经济特区的设立都要经历三个主要的阶段，对应三种不同发展状态的特区。简单来说，一个特区从最初提交申请到最终运行需要经过审批委员会几个阶段的审核，首先是大体上批准（或原则上批准）（Inprinciple Approval），满足一定条件后进入正式批准阶段（Formal Approval），从而该特区成为合法的工业发展实体；其次，土地、资金等要素到位后成为被正式认证的特区（Notified SEZ）；最后，当认证的特区满足至少一家企业入驻并正常经营后，该特区则成为运行中的特区（Operational SEZ）。尤其需要注意的是，在一个特区最初获得批准时，“原则上批准”和“正式批准”二者的根本区别在于后一种批准形式要求特区申请者已经明确获得相应土地的使用权。换句话说，对于特区的开发者来说，无论是通过购买还是租赁的形式，获得土地使用权是享受特区优惠政策的首要要求。

印度经济特区法及相关政策规定了从事不同生产活动的经济特区所需的占地面积要求。从产业类型的角度，印度经济特区可以简单划分为三大类：(1) 基于产品制造的特区，包括单一产品特区（Single-Product SEZ；Specific Sector），例如纺织类、皮革类、食品加工等行业，还包括多产品类特区（Multi-Product SEZ）。单一产品特区为某一特定行业的产品加工或制造，而多产品特区可以包括不同行业类型的产品制造，同时在单一产品特区内的企业可以是该特区开发者本身，也可以是同行业的诸多不同企业；(2) 基于服务贸易的特区，在印度语境下往往特指信息技术产业或相关科技产业的对外服务贸易园区；(3) 混合性经济特区，指那些与国内关税区相毗邻，产业链相对集中且特区内产品制造、加工以及相关服务同时存在的特区。针对不同类型的特区，表1列出了常见几种细分类型特区的占地面积要求。

图源：微信公众号“云南财经大学印度洋地区研究中心”

由于信息技术类经济特区无最低占地面积的要求，其数量在2006年后呈现井喷式增长，整体呈现出“小而精”的特征。“小”是相对的，指的是拥有庞大数量但占地较小的信息技术类特区。基于2020年印度“正式批准”的经济特区数据（特区法通过后设立的特区），总共421个各类型特区中，信息技术及相关产业（IT/ITES）的特区数量共272个，占比64%；但是该类型特区总共占地约6198公顷，占比不到13.5%。其中，最小的特区占地面积只有约1公顷。这是由于信息技术及相关服务因其行业特征对占地要求较低，且印度经济自由化以来迅速发展的软件外包业以及IT行业长期累积的资本优势能部分解释信息技术类特区数量的庞大。然而，特区最初的设立目标是实现聚焦，发挥规模效应，促进制造业的发展，提升产品出口竞争力；因而，无论是印度最早设立的根德拉自由贸易区，还是此后联邦与地方邦政府主导开发的18个出口加工区，都聚焦制造业领域，此类特区总共占地面积达到2132公顷。印度允许私有资本加入特区开发，通过税收等政策优惠吸引企业入驻经济特区，扩大生产的同时，提供更多的工作岗位，尤其重视劳动密集型的出口加工制造行业。但是，民众和当地社会却很难受益于特区法颁布后新设立的信息技术类特区“精英式”的发展。信息技术类园区对就业者学历和技术要求高，能解决的就业相对有限。在特区开发中，集中分布在城市地段、数量大、占地小的信息技术类特区与印度以特区促工业发展的初衷是相背离的。若重点转移至那些以制造业为主的产品类经济特区，由于存在最低征地面积要求，这些切实推动印度工业化进程的经济特区首先面对的则是土地获取的问题，然而这恰恰经常引发土地争端，招致以特区开发名义进行土地掠夺的批评。

（二）

土地交易商场的扭曲与私人开发者征地路径

经济特区的开发要求毗邻、连接的土地，而制造业类特区对工业用地的要求更高，因而当印度经济特区法允许私人参与建设和管理后，私人开发者在土地交易市场获得土地是一个普遍的选择。私人开发者获取土地资源成为了经济特区建设的第一步，并且从后续土地增值与利润空间的角度来看，这对于开发者也是最重要的一步。理论上土地购买遵循市场价格机制，参与的行为体包括土地拥有者、购买者（开发者）和中间介绍人等。土地的交易能否成功，取决于双方各自的价格预期，这时土地完全是一种商品。然而，印度自独立以来的土地管理系统、制度设计以及政府干预导致了土地交易市场的扭曲，交易过程复杂且交易成本过高。

首先，土地管理中产权模糊。在英殖民时期的土地管理中，英殖民者主要关注的是那些能够直接产生经济利益的土地，例如肥沃的农田和工业用地，并对这些土地进行了统一登记。然而，农民居住用地（即中国语境下的宅基地）或某些城镇居民用地往往缺乏登记。这种缺失为印度独立后产权的明晰化带来了困难。独立后印度进行土地相关税收的前提是明晰土地所属权，而明确土地所有权的行政成本甚至超过了土地财税的财政收入，因而很多省邦的官僚体系都表现出动力不足、消极应对的局面。尽管印度在1998年进行了电子化录入土地产权的政府计划，但是这一政策治标不治本，登记过程甚至出现没有进行现场验证就输入过时条目信息的情况。

其次，长期缺乏明确土地所有权的法律认证机制。印度没有明确的法律条款规定土地持有人需要向唯一一个官方认证的机构进行土地注册和产权登记。因此，印度实际上并行有两套土地管理制度，产权制（Title System）和契据制（Deeds System）。前者需要官方机构进行正式认证，作为土地注册和土地所有的法律依据；而后者更多指土地交易过程的文件证明，需要登记在册，但并不需要法律认证。两种体系并行的后果是，后者的交易或相关证明文件通过一定的法律程序，同样可以成为证明土地注册和土地所有的法律文件，而这种情况下很可能与产权体系登记系统相冲突，从而造成土地所有权不清的情况。因此，在印度的土地交易市场，土地购买方往往需要额外承担确认所购土地真正归属权的工作。

最后，诸多因素导致了高昂的交易成本。开发者用于后续工业化发展的土地通常从多个土地所有者手中购买。由于所有者期望未来的潜在收益和土地溢价，他们常采取拒绝搬迁、反悔合同、诉诸法庭等策略与购买者讨价还价。这使得企业投资者在土地购买过程中面临高昂的时间成本和司法成本。更为特殊的情况是，如果被购买土地为农业用地，交易完成还需获得“非农业使用许可（Non-Agricultural Use Clearance，NAC）”的证明，且申请人必须是农业土地的所有者，只有他们才能申请将农业用地转为非农业用途。因此，农业土地持有者往往会使用NAC作为筹码，向购买者加价。此外，虽然勘察结算部门、税收部门和登记部门是土地收入管理的三个主要管理机构，但由于土地属省邦的立法权限范围，印度缺乏全国统一的土地管理法律框架，实际的行政管理过程更为复杂，导致的直接后果是土地登记成本高、土地交易效率低。而高昂的交易成本又进一步使得人们在向政府登记土地时出现逃税行为，最终导致文本记录和实际土地记录之间的差异，为土地冲突埋下了隐患。

面对印度土地交易市场的复杂情形，经济特区私人开发者往往需要通过“土地中间人”征地，却反而遭遇更大的征地挑战。理论上，中间人往往与被征地者互有一定程度的信任，能就征地事项、价格与后者沟通，逐步在开发者与被征地者之间建立沟通的基础。但挑战在于，中间人群体数量众多且背景复杂。许多土地介绍人常采用“两头欺骗”策略，一方面声称代表开发者利益，另一方面向土地所有者提供一系列策略，包括引入非政府组织和反对党等行为体参与，以此拉抬土地价格。卡卡尼（Kakani）等学者曾对近20家企业的征地过程进行详细的跟踪，发现了征地成功和失败的私营公司的主要差异，并总结了一些私营企业征地能否成功的关键因素。简单来说，征地是否能够成功，企业的生产经营活动能否顺利开展，取决于社会认可程度，或卡卡尼所说的“社会同意经营（Social Consent to Operate）”，即受征地影响的群体能够在事先知情的情况下自由选择与征地企业合作或愿意分享他们的资源，并同意该企业在该地的经营活动。其中最关键的是及时派遣中高层代表与被征地地区的主要利益相关者就当地发展以及赔偿安置等内容进行直接交流。这些主要利益相关者包括土地所有者，被征地所在的潘查雅特委员会负责人以及召开的村委会（Gram Sabha），且尽量避开寻找可乘之机的中间人或非政府组织等第三方的参与，避免多方行为体的同时介入使得信息传递混乱。

不过，上述私人特区开发者的征地过程仍充满不确定性，那些成功的征地经验往往来自资金雄厚的大型开发公司，且存在诸多前提条件，这对于大多数中小私人开发者来说不具有可复制性。因此，对于私人开发者来说，从省邦政府或其下属的平台公司手中购买现有土地的做法相比直接接触被征地者是一种更优的选择。首先，从邦政府所属的开发公司购买土地省去了对土地进行一级开发的复杂过程，避免了与农民及其它社会行为者的直接接触，减少社会冲突的风险；其次，通过省邦平台公司获得土地在程序审批、政策消息、灵活度等方面都享受更加高效的行政效率；最后，许多特区或园区开发者以及单一产业的企业往往可以通过已经购买的土地进一步向银行进行贷款，用以购买工业设备、开拓市场、充实劳动力等商业目的，在资金周转上获得最大的操作空间。但是，私人开发者的此种土地获取路径本质上将风险进行了转移，地方邦政府的意愿和能力也就成为了特区开发成功与否的关键。

（三）

邦政府角色与定位：西孟加拉邦与泰米尔纳德邦的特区征地对比

工业用地的一个主要特点是其用途专一性，相关基础设施、物流等服务于特定的工业活动。工业用地的获取和建设伴随着复杂的土地交易过程，牵涉规整规划、搬迁安置等环节，而齐备、整合这些要素仅仅依靠市场的力量显然不够。尽管各国和各地区的工业化速率受多种因素影响，但工业用地的可获得性是一个核心变量。因此，印度各邦政府为投资者提供工业用地的能力就成为了自由化后邦际投资竞争中最重要的因素。本文选择印度南部泰米尔纳德邦（以下简称泰邦）与东北部西孟加拉邦（以下简称西孟邦）的特区征地经验作为比较分析对象，以说明邦政府在以经济特区带动工业化发展过程中发挥的作用。选择这两个邦的理由是：首先，两个邦的执政党都不是全国性政党，地方政党的能动性较强，相对较少受到联邦执政党的直接影响；其次，二者的工业化诉求都十分强烈，但道路选择和最终结果相差极大；再次，两个邦政府在特区征地上都很积极，但是效果迥异。泰米尔纳德邦的经济特区建设、工业化发展处于印度所有地方邦的前列，民众与政府并未曾因特区征地出现大规模的冲突；但与之相对，2006年西孟邦农迪格拉姆的特区征地冲突却震惊国内外，西孟邦的工业化发展前景暗淡。本小节将通过两方面的比较来论述地方邦政府的征地过程与效果。

一方面是工业发展理念与路径。印度独立后各邦秉承的“先天优势”不同，很大程度影响了之后的道路选择。泰邦和西孟邦在独立之初都拥有相对较好的工业化发展基础，但工业发展理念与路径选择的不同导致当今迥异的结果。殖民时期的孟加拉省在整个英属印度拥有极其重要的战略位置以及相对发达的工业体系，矿物开采和加工、纺织、工程制造等产业都拥有相当的优势。此外，曾经作为英殖民政府大本营的孟加拉地区拥有相对完善的铁路交通系统，货物运输的效率和成本都更低。印度独立初期采取的进口替代经济发展战略，对原本以出口加工为主的西孟邦工业造成了一定冲击；而20世纪60年代当西孟邦在左翼人士的引导和支持下推动形成激进式的工会制度后，联邦中央政府逐步减少对西孟邦的政府投资，致使后者渐渐失去了殖民时期所累积的诸多工业优势。西孟邦左翼阵线从1977年至2011年长达34年的执政中，整体以农业发展优先，直到20世纪中后期才开始急剧转向工业化。2006年，左翼阵线在邦立法会选举中以“再工业化（Reindustrialization）”为主要竞选纲领获胜并执政，开始推进工业化和经济特区的土地开发。这一政策转向的速度十分迅速，但随之而来的转型阵痛引发了社会的强烈反对，最终间接导致左翼政府下台。

相比西孟邦激进式的工业化转向策略，泰邦则走了一条渐进式发展的道路。泰邦政府从70年代起成立小型工业促进公司（Small Industries Promotion Corpora- tion，SIPCO），随后改为由政府全资拥有的平台型工业开发公司—邦工业促进公司（State Industries Promotion Corporation of Tamil Nadu，SIPCOT）。1975年泰邦就拥有约36处工业区或工业用地，泰邦政府开发这些工业区的目的十分明确，包括为小型企业投资者提供帮助，以及通过吸引投资促进邦内相对落后区域的发展。20世纪末，泰邦立法会通过《工业城镇区域发展局法（1997）》，进一步成立工业城镇发展的管理当局，该机构拥有自己的财政资金，定期举行会议，由首席执行官带领当局成员制定和实施相关规定。泰邦政府平台公司的早期工业用地开发为其经济特区发展奠定了基础。因此，当经济特区理念进一步融入工业化发展计划时，泰邦则相对从容地收获长期累积的红利。

另一方面是征地制度设计与政策安排。泰邦和西孟邦都牢牢将工业用地的征用主动权掌握在邦政府手中，征地态度都相对强硬。但是区别在于，泰邦工业发展的针对性立法推出时间早，且从20世纪70年代起通过政府平台公司实现对流转土地、城镇周边用地的征用，建立了邦政府“土地银行库”。西孟邦在70年代左翼政府执政时期强调土地改革和再分配，缺乏工业化导向的征地立法和实践，尽管后来推出《西孟邦经济特区法（2003）》, 但缺乏工业用地储备、征地困难度较大。

经济自由化改革后，泰邦以工业化发展为导向针对性地推行了相关征地立法。在对私有土地的征地方面，泰邦1997年通过《泰米尔纳德工业用途征地法（1997）》（Tamil Nadu Acquisition of Land for Industrial Purposes Act，1997），其中第4条第3款明确指出，如果任何人拒绝或抵抗政府的征地规定和命令，征地官员（The Collector）可以强制占有目标土地，并且在必要情况下采取强制性的征地措施。第3章则详细规定了征地赔偿方式，包括政府和土地拥有者之间达成的协议，由征地官员依照《征地法（1894）》相关规定综合各项因素进行评估，并最终决定征地赔偿价格。此外，法案第20条指出只要出于善意的目的进行征地相关工作的公职人员，不受任何诉讼、公诉或其它法律程序的约束。该项法实际赋予了泰邦政府以工业发展的目的实现快速征地的权力，以相对强制性的、甚至是蛮横的手段迅速征得大量土地，为吸引私人资本进入泰邦做好了实质性的准备。具体到经济特区开发用地，《泰邦特区法（2005）》第27条第1款明确规定邦政府面对特区开发者对特定土地的需求时，邦政府可以依据《泰米尔纳德工业用途征地法案1997》进行征地并随后出售转让给特区开发者。值得一提的是，《泰邦特区法（2005）》第16条赋予了邦政府对该特区法的应用范围进行自由裁量的权力。法案规定邦政府以正式通知的形式有权决定是否将该法案以及其它法律条款运用在某个或某类经济特区上。

而西孟邦则在《西孟邦经济特区法（2003）》出台前没有特别的征地立法举措，只是于1997年和1999年对《征地法（1894）》进行了部分修改，主要目的是为加快土地征用的裁决程序和完善征地赔偿机制。工业化是一个涉及多种要素的复杂过程，民众在日常生活中难以短时间内直观感受到到其影响。然而，经济特区的占地开发和产业集中的特点却能直接传达给民众清晰的信号，也更容易成为靶子。西孟邦以农业经济为主要发展路径，缺乏工业征地相关的制度立法，在政府没有大量工业用地库存的情况下进行快速地大面积征用农地，这导致政府与以农业耕种为主要收入来源的农民群体之间产生了激烈矛盾。例如，2006年西孟邦政府迅速通过了印度尼西亚的萨利姆工业集团（Salim Industrial Group）在农迪格拉姆（Nandigram）设立一个化工类经济特区的申请，并以政府文件的形式正式知会村潘查雅特委员会关乎目标征地范围与征地计划，为该经济特区预批准约15800公顷的土地。这种做法立即引发村民的抗议，自发地在多条道路搭建路障，并在村口拦截政府人员进入，成群结队地喊着口号，保卫自己的土地家园。据官方统计，警民冲突造成6人死亡，20多人受伤，但实际伤亡人数远甚于此。农迪格拉姆冲突发生后，当年印度超过230个经济特区设立的申请被强制暂时停止，避免引发更大的争议。而后，经济特区建设在西孟邦也成为了较敏感性的政治话题，西孟邦也错过了实现快速工业发展的时代机遇。

四、结论与延伸思考

土地是工业化发展的基础性资源，对其获取和利用效率决定了工业化的速度和表现。然而，独立后印度土地改革不彻底导致大量土地权归属不清，征地立法的模糊性与政府回应的滞后性加剧民众反抗情绪，土地交易市场的扭曲增加了土地征用的复杂性。以印度经济特区建设开发为例，本文论述了征地困境对这一工业化“发展利器”的直接影响。西孟加拉邦和泰米尔纳德邦特区征地案例进一步表明，国家层面（联邦中央）无论拥有怎样宏伟的工业化发展战略，地方邦政府的能动性和治理能力才是推动工业化建设的关键。

印度语境下所理解的“发展”, 与工业化、城市化的进程以及基础设施建设等理念相互交织，其中工业化被认为是基石。为了加速工业化的进程，跳出约束工业建设的严苛框架，吸引私有资本积极参与并给予其丰厚汇报，莫迪政府也制定了一系列方案，制造业是其重点。根据印度政府的规划，“印度制造”创造约2.2亿个工作岗位，目的是将制造业占国内生产总值（GDP）比重从16%提升至25%，这一行动也将推动人口从乡村地区向大都市地区转移。根据联合国人类住区规划署（UN-Habitat）2022年的报告预测，到2035年印度城市人口将达到6.75亿；而印度政府预测，到2050年印度将有接近60%的居民生活在城市地区。然而，这种雄心勃勃的城市化和工业化目标与当前印度对土地资源整合的能力存在一定距离，主要是由于以下因素的限制。

首先是愈发严苛的征地法框架。相较备受争议的《征地法（1894）》, 国大党政府时期通过的《征地法（2013）》加大了政府对私有土地的征用难度，且在安置与赔偿的程序监管上更加严格。尽管莫迪政府曾尝试减弱征地法对政府基础设施类项目的约束，但征地议题所激发的社会情绪及影响范围能迅速改变印度选民的偏好，当前莫迪政府未能在该议题上得到太多的操作空间。但面对工业化、城市化的实际发展需求，印度地方邦作为土地的核心治理主体在邦层面做出了突破性尝试。11个邦在《征地法（2013）》通过后修改了该法的适用范围。其中，古吉拉特邦、安得拉邦、特伦甘纳邦、恰尔肯德邦和泰米尔纳德邦的修改被认为改变了该法的基本结构，受到印度最高法院的违法审查。随着社会反对土地剥夺力量的崛起，征地赔偿相关法律更加严苛，以土地为形式的生产资料的可获得性降低，土地被纳入资本循环越来越困难，政府和私人的工业用地成本持续上升。

其次是跨邦基础设施建设中的地方博弈。印度近年来高速的经济增长主要由政府投入的大量基础设施项目所拉动，基建的一个重要目的在于改善物流环境，提升工业产品的竞争力。印度2022年物流成本占印度国内生产总值约16%，2023年约14%，预计在2024年末这一比例能降至9%，但理想占比应低至7%左右才足以真正提升产品的出口竞争力。印度政府计划增加约3.8万公里的高速公路，新建80个机场；预计到2025年，印度将拥有20万公里的高速公路，400辆半高速列车（Vande Bharat）和220个机场，港口吞吐能力翻一番，达到每年30亿吨。印度基建领域的预算从2022财年的7.5万亿卢比增长到2023财年的10万亿卢比，且接近一半的预算都花费在铁路、公路、桥梁等跨越不同省邦的项目上。然而，联邦政府所推动的涉及跨邦的基础设施建设项目往往受到地方邦政府的掣肘，尤其当央地执政党不同时，征地议题中的赔偿与安置将成为双方博弈的焦点。例如印度艾哈迈德巴德至孟买的高铁项目，长度508公里，也是印度首个高铁项目，但因马哈施特拉邦内的征地问题，竣工日期从2023年延后到了2027年。

最后是土地冲突案件的历史记忆。引发土地冲突的因素众多，但无论什么缘由，一旦涉及土地都具有相当的政治敏感性，且历史记忆持续影响着公众对政府在征地议题上的信任度。根据“土地冲突观察”2020年的一份报告，当前尚未解决的土地冲突仍高达703项，涵盖土地争议面积210万公顷，影响约650万人，涉及的投资金额超过13万亿卢比，其中基础设施项目的土地争议占比最高，高达43%。而征地赔偿的不公平感受成为了最主要的冲突原因。印度最高法院于1950-2016年期间受理的与土地相关案件的统计数据显示，约占征地案件总数三分之二的诉讼当事人的核心关注并不在于质疑中央政府或邦政府在征用土地时的诉求，而在于土地的价格，尤其是被征地人所遭遇不公的赔偿。被征地对象失去所熟悉的社会环境和生计方式才是征地带来的最深远的影响。失去土地后，获得合理赔偿是基本要求。然而，对于约65%人口生活在农村、47%人口以农业为生的印度来说，失去土地意味着生活水平、生计来源和社会阶级的显著改变。这些无形损失难以通过市场交易弥补，对政府的治理能力提出了更高的要求。

工业化进程中的土地要素长期以来是影响印度政治局势的一个重要议题，征地赔偿过程涉及多方利益和博弈，也是探究印度政治经济发展的一个重要视角。除了本文论述的土地改革不彻底、征地立法滞后、土地权属及交易市场不完善等因素，印度经济特区发展的征地进程再次反映了印度当前面临的征地困境，即宪法框架下大量土地的处置和管理权牢牢掌握在省邦政府手中，地方邦政府的稳定性、工业理念及治理能力真正决定着域内工业化、现代化的进程。为实现国家层面雄心勃勃的工业化畅想，印人党联邦政府要么积极动员非印人党执政的省邦配合宏观的工业计划，要么更加激进地扩张其政治版图，获得南方各工业重镇的实际执政权。可以预见的是，莫迪政府极有可能继续尝试在联邦层面推动修宪和相关针对性立法，为加速中的工业化做出制度性保障，印度各邦也将持续面临更为激烈的政党博弈的浪潮。

作者简介：雷定坤，清华大学国际与地区研究院助理研究员，主要研究方向为印度政治制度、央地关系、经济特区治理、政商关系等。