《外交事务》：美国正失去东南亚，中国逐渐占据上风

作者：陆岑

尤索夫伊萨东南亚研究所（ISEAS-Yusof Ishak Institute）是一家主要由新加坡政府资助、独立开展工作的研究机构，每年都会对东盟十国的学术界、智库、私营部门、民间社会、非营利组织、媒体、政府以及区域和国际组织的1,000至2,000名受访者进行民意调查，分析研究该地区精英对区域和国际事务的意见和看法。在今年的调研中，当被问及东盟在中美之间应该如何选择时，大多数受访者选择了中国而非美国。这是该研究所自2020年开始提出这个问题以来，更多受访者首次选择中国（详见《中美博弈：东南亚国家认知与趋势判断的微妙变化-摘要解读》）。9月3日，美国布鲁金斯学会东南亚研究李光耀讲席教授Lynn Kuok在《外交事务》杂志就该调查报告发表题为《美国正失去东南亚，地区盟友为何正转向中国》（America Is Losing Southeast Asia——Why U.S. Allies in the Region Are Turning Toward China）的文章称，美国在该地区的支持率下降给华盛顿敲响警钟。

文章称，东南亚地区是中美竞争的关键战场，有两个盟友（菲律宾和泰国）和多个重要的合作伙伴。美国在菲律宾和新加坡设有军事设施，如果中美发生直接冲突，这两个国家尤为重要，但在不发生战争的情况下，中国在东南亚日益增长的影响力仍会削弱美国在该地区开展双边和多边战略性接触的能力。中国在东南亚的影响力日益增强，削弱了美国在该地区进行双边和多边战略合作的能力。

文章提到，最明显的例子是东盟迄今为止在南海的审慎姿态：尽管中菲在南海频繁发生摩擦，但东盟从未发表任何声明点名批评中国。美国在东南亚“失利”，也会影响其在其他领域的立场，比如在俄乌冲突和加沙冲突方面，美国寻求的国际社会的支持可能会打折扣。东南亚国家对美国的声音大多置若盲闻。

美国正在失去在该地区的“优势”

Lynn Kuok曾授课于美国国务院外交研究所，对美国外交战略与国际关系有深刻见解。她观察到，美国近来一直在宣扬其与亚洲地区伙伴的“趋同性”。6月，美国防长奥斯汀在香格里拉对话会上的演讲主题就是“在印太地区的新趋同”。7月，美国国务卿布林肯在布鲁金斯学会提到美国与日韩关系有所改善、北约和印太地区的安全联系也在不断强化，美国与亚洲主要伙伴的“趋同度大幅提升”。同样是7月，布林肯在阿斯彭安全论上重申，美国与欧洲、亚洲伙伴在对俄态度和对华政策上“进一步趋同”。

但她在文章中认为，事实上，美国在亚洲重要地区正在失去优势。

▲《2024东南亚国家态势调查报告》。

在2020年尤索夫伊萨东南亚研究所有关“中美之间如何选边站”的调查中，50.2%的人选择了美国，49.8%的人选择了中国；2023年，尽管美国在文莱、印度尼西亚、老挝、马来西亚和泰国的表现低于整体平均水平，但仍有61%的受访者选择了美国，选择中国的比例为39%。但是，在2024年的调查中，中国超越美国成为该地区的“结盟伙伴”：50.5%的受访者选择了中国，49.5%的受访者选择了美国。

按国家细分，自2023年调查以来，在老挝（下降30个百分点）、马来西亚（下降20个百分点）、印度尼西亚（下降20个百分点）、柬埔寨（下降18个百分点）和文莱（下降15个百分点）的受访者中，美国落后于中国最多。美国在缅甸和泰国的支持率也下降了（分别下降了10个百分点和9个百分点）。

文章分析称，美国的“失”，可能就是中国的“得”。东南亚许多国家的受访者（包括政府官员），包括美国的两个盟友之一（泰国）和美国在印太战略中寻求强化的四个合作伙伴中的两个（印度尼西亚和马来西亚），现在的态度发生了变化：如果被迫与其中一个战略对手结盟，他们会选择中国而不是美国。值得注意的是，美国在穆斯林占多数的国家（马来西亚、印尼和文莱）失去的支持最为显著。在中美之间，它们选择中国。而且，受访者最关心的地缘政治问题是加沙冲突，南海争端位于第二位。

加沙冲突损害美国在东南亚的信誉和地位

Lynn Kuok认为，美国对以色列的强力支持很可能使东南亚的民意天平偏向了中国。在这三个穆斯林占多数的国家，受访者都将以色列与哈马斯的冲突列为他们最关心的地缘政治问题：83%的马来西亚人、79%的文莱人和75%的印度尼西亚受访者选择了这一选项。拥有大量“马来穆斯林少数民族”（占其人口的15%）的新加坡也将加沙冲突列为其最关心的问题，58%的受访者选择了这一选项。

她还提到，该报告结果也符合自己的亲身经历。“与我交谈过的印尼外交官对美国在加沙战争中的立场进行了严厉批评”。一位马来西亚高级外交官提到，“我们会因为加沙而选择中国。”在另外一次谈话中，一位马来西亚高级官员解释说，尽管马来西亚长期以来一直奉行不结盟外交政策，并批评美国的中东政策，但对美国和以色列的不满程度却日益加深；许多马来西亚人现在正在抵制美国食品和消费品牌。相比之下，马来西亚人对中国的看法越来越积极。

中越首次共同阐述“命运共同体”

Lynn Kuok称，就越南而言，拜登政府将美越关系提升了两个级别，至“全面战略伙伴关系”，但这种升级能否转换来双方深化经济、安全和防御合作，尚有待观察。尽管白宫可能会大肆宣扬美越关系的升级，但自2008年以来，中国一直和越南享有同等水平的伙伴关系（编者注：中越是“全面战略合作伙伴关系”，比美越关系多“合作”两字）。

而且，就在美国升级对越关系三个月后，越南政府采取行动，进一步提升了与中国的战略关系，宣布了36项新的合作协议。越南发表的联合声明完全和中国官方的表述一致：中越是“命运共同体”。作者认为，越南之前一直避免使用这一定位，因为担心该定位有“模糊性”，会被视为站在中国一边。

“一带一路”倡议效果明显

就柬埔寨而言，选边站美国的比例为55%，选边站中国的比例为45%，但在2023年，这一比例分别是73.1%和26.9%。选边站美国的比例在一年来下降了18个百分点。作者在文中提到：“事实上，我在3月访问柬埔寨期间采访过的柬埔寨人表示，他们看重美国对民主的支持。然而，即使是那些高度评价美国的柬埔寨人，除了提到美国对民间社会团体的支持外，也无法指出美国对柬埔寨做出的具体贡献”。

今年6月，美国国防部长奥斯汀访问金边，探讨加强防务关系的机会。但美柬这种尝试远远落后于中柬接触。据报道，2019年，柬埔寨与中国达成协议，给于中国军队泰国戈公港云朗海军基地（Ream Naval Base）的专用权，为中国提供了战略和后勤支持，即使两国一直否认中国将把该基地用于军事目的。中国在柬埔寨经济中也发挥着巨大作用。

▲8月5日，柬埔寨首相洪玛奈参加德崇扶南运河的奠基仪式。

据柬埔寨发展理事会数据，今年5月份，中国投资占柬埔寨总融资额的近50%；美国占比不到1%。8月份，柬埔寨开始动工修建一条中国出资17亿美元的运河项目，旨在连接湄公河和泰国湾。这也属于中国“一带一路”倡议项目。

文章称，西方媒体经常报道中国“一带一路”倡议带来的债务陷阱。但东南亚普遍欢迎“一带一路”倡议项目，因为这些项目为受援国提供了增长和发展潜力。该地区一位高级外交官称，这是赢得“民心”的典范。今年1月，作者去了老挝，东盟外长非正式会议在老挝文化和精神中心琅勃拉邦举行。她观察到，在这里，中美之间没有争夺影响力的迹象，只有中国的影响力已经渗透到人们的日常生活中。自2023年4月贯穿该市、链接中老的铁路开通以来，这里的居民就对中国“一带一路”项目给当地企业带来的蓬勃发展给予积极评价。

美国该怎么办？

文章认为，为了重获东南亚的支持，美国应避免夸大与亚洲伙伴政策的“趋同性”，强调这种“趋同性”说好听一点，就是美国还没有意识到自己在该地区地位的下降，说难听一些，就是美国外交政策忽视了东南亚。

美国还应该认识到，虽然东南亚国家，尤其是那些和中国存在南海争端的国家，可能会对中国在南海的行为感到不满，但南海争端并不是它们对华关系的全部。即使对菲律宾而言也是如此：中国仍有空间“调节”菲律宾的反应，比如履行“一带一路”倡议下的义务或提供其他投资支持。

此外，美国还必须加强与该地区的经济接触，但也要警惕该地区反对贸易保护主义的情绪。东南亚很多人很难理解美国为何出于国安原因对中国电动汽车征收100%的关税。他们不希望美国挑起对抗，引发中美冲突，进而影响给他们带来好处的现行经济秩序。

而且，很多东南亚人认可中国的说法，美国在中东就是“战争犯”。东南亚许多人认可俄罗斯或中国关于俄乌冲突的观点，认为美国外交政策存在双重标准。很多东南亚民众认为，现在的美国是一个国内功能失调、对外推行赤裸裸自私议程的国家。

美国要想和中国打舆论战，在东南亚扭转对美国的不利论述，首先就应该从应对加沙冲突入手。美国支持或者默许了以色列糟糕的、过火的行动。

最后，作者认为，东南亚国家仍在中美之间徘徊，美国面临的挑战就是将美国在东南亚开展接触的意愿转化为战略利益。当然，东南亚国家也不希望与美国的关系破裂。美国提供的安全保护伞为该地区带来了和平与繁荣。如果没有强大的美国存在，该地区的战略选择将会减少。在平衡和中国的利益方面，东南亚国家也需要美国。

但美国在东南亚面临的困境只是美国更大困境的一部分：即如何赢得全球南方国家的支持，尤其是中国努力争取的发展中国家的支持，或者至少要阻止它们倒向中国。