震荡与徘徊——中国计划经济与央地关系

文 | 玖歌

计划经济的内在矛盾——从天国降落到尘世

1953年到1978年的中国计划经济体系模仿自苏联，这一体系以强制性的行政命令为主导，体现出国家对生产、流通、消费全过程的强控制特点。

然而，马克思论述的计划经济却与这种命令经济截然相反。

1867年，马克思在《资本论》第一卷中说：

“设想有一个自由人联合体，他们用公共的生产资料进行劳动，并且自觉地把他们许多个人劳动力当作一个社会劳动力来使用。在那里，鲁滨逊的劳动的一切规定又重演了，不过不是在个人身上，而是在社会范围内重演。......劳动时间的社会的有计划的分配，调节着各种劳动职能同各种需要的适当的比例。”

在马克思那里，计划经济的真正特点是“自觉”，是个人与社会的统一：随着生产资料归全社会成员共同占有，社会利益与个人利益就达成了真正的统一，人们就能超越自己的狭隘利益，“自觉地”用自己的劳动来满足社会的需要。在这个基础上，社会不需要通过强制的手段，就可以实现劳动时间有计划的分配，即计划经济。

那么，为什么现实的计划经济体制与马克思的观点差别如此巨大呢？关键问题还是在社会利益与个人利益的矛盾上。在现实的公有制下，社会利益与个人利益虽然从根本上相一致，但并不是任何情况下都是无条件、绝对的统一。

比如在东德617事件中，东德将工资降低、积累率提高，是为了获取资金建设更多工厂解决国内紧缺问题，这当然是有利于全社会的利益、人民群众的根本利益。但是，这同时也使工人生活水平下降，损害了人民群众切身的个人利益。既然根本利益与切身利益存在矛盾，社会利益与个人利益间就产生了矛盾。

由于存在这种矛盾，必须存在一个代表着全社会普遍利益的环节——政治国家来强制以暴力调和矛盾。同时，经济的有计划发展也就不能完全依赖人们的自觉，而是必须诉诸强制力量来确保实行——列宁与布哈林说计划经济是具有暴力强制性质的，这一评价恰如其分。

因此，现实中的计划经济想要运行，那么政治国家就必须居于社会之上，代表社会的普遍利益。但只要稍有常识的人都能指出，国家不是一个均一的整体，而是由许多不同部门组成。这些部门除了社会普遍利益外，更直接地要考虑自己部门如职级地位、管辖权力、经济福利等等特殊利益。这从逻辑上与政治国家在计划经济中代表“普遍利益”的职能根本相悖，并将在实际运行中严重损害这一职能。

因此，在一元化经济、缺乏有效外部制衡的前提下，政治国家反而成为了不同部分争权夺利的战场。在所有部分当中，以中央部门为代表的系统利益与地方政府为代表的地方利益是主要方面——集中表现为央地矛盾。

因此，能否处理好央地关系，能否有效调和央地矛盾，很大程度上决定了政治国家能否履行其职责，也就决定了计划经济的前途命运。回顾历史，在中国计划经济自1953年始1978年止的短短25年间，经历了数次央地关系的重大调整，总体呈现出“集权-放权-再集权-再放权”的循环。

计划经济传统形态——中央集权

1953-1957年，是全面以苏为师的阶段，这一时期的计划经济以中央部门集权为主。人事务财中央部门一把抓，地方的任务只是配合中央部门完成建设。显然，在一五计划大量承接苏联援助，迫切需要大量投资建设重工业的历史窗口，这种高度集中的体制非常有利于汲取全社会的资源，而且能够集中全国稀缺的专业力量，有效提高资源的利用效率。

但是，这一体制在促成一五计划伟大成就的同时也造成了极其严重的问题，诚如毛主席在《论十大关系》中所言：

“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。各部天天给省、市的厅、局下命令，这些命令虽然中央不知道，国务院不知道，但是都说是中央来的，给地方压力很大。表报之多，闹得泛滥成灾，这些都应当改变，都要商量出调整的办法。”

这些问题的实质依然是官僚体系中的部门利益问题。在现实中，国家计委不可能将各地的方方面面都完全考量，这就要求在地方层面必须由地方政府进行一定的协调，即使是在中央部委的项目中，城建、交通、劳动力等等问题都需要地方政府协助配套。

可是，既然地方政府只有配合的任务，而无制衡的权限，那么各个中央部门为了自己的工作便于开展、更少地投入自己的资源出更大的成绩，自然是越多征发地方力量越好。当中央几十个部委都可以下发这种命令时，对地方来说就是官僚主义文山会海。

中国有句古话，上有政策下有对策。在集权的体系中，中央部委以官僚主义压地方，地方自然通过形式主义来对抗官僚主义。既然几十只手伸下来的活不可能全部照办、办好，那么地方把一部分任务用形式主义报表学“糊弄过去”就成为了必然结果。

但是，中央部门也不是傻子，怎么可能长期不注意这种情况呢？中央部门要让自己的工作出成绩，就必须通过更大的压力、更多的命令来逼迫地方就范——而这只能导致地方形式主义的进一步升级。中央部门坐地起价，地方就地还钱，科尔奈在《共产主义政治经济学》当中将苏式计划经济概括为“讨价还价”的体系可谓切中肯綮。

这种官僚主义与形式主义交替叠加的情况，毛主席早在1953年就已经有所警惕，在《解决五多问题》中，他更是敏锐地指出这些问题的缘由是“县以上各级”存在着严重的官僚主义。显然，毛主席并没有寄希望于自上而下开几个“减负会议”就能解决问题，更没有搞出什么“减负工作领导小组”“减负工作台账”的现代行为艺术，而是指出，必须制定适合情况的制度与方法，进行从上到下的体制机制改革，这种智慧与洞察力，也是我们今天需要的。

除了官僚主义问题外，这种集权体制也是浪费严重的体制。我们知道，中央部门与地方不同，唯一的经费来源就是来自上级的经费调拨。因此，在53-57体制中，地方出于关心自己属地税收、社会安定等直接利益，有些时候还要精打细算考量投入产出，而许多中央部门已经染上了只顾自己系统的利益，大手大脚花钱的毛病。

比如一些企业在归属中央部委管辖后，大盖楼堂馆所，不注意节约资源，国营后效率反而降低，总觉得反正国家出钱，国家亏得起，吃拿等靠思想严重。反而是如西安等一些地方，虽然没有多少钱，但是量入为出，办的事业有高得多的经济、社会效益。

到1956年，形势已经非常明显，高度集中的计划经济体制中，中央部门的特殊利益凌驾于社会利益的情况非常普遍，放权改革势在必行。

可是，放权的对象——地方政府，就是这么可靠吗？

计划经济探索形态——全面放权

经过1956年全国体制会议的讨论，全国范围的大放权于1958年正式开始，这次大规模放权，强调多快好省，发挥中央和地方两方面的积极性。

这一改革的成绩当然是鲜明的，通过将大量企业下放地方，项目审批权限下放给地方，地方工作的掣肘大大减少，同时通过调整权责关系，有效地抑制了中央部门的官僚主义倾向。

但是，地方政府依然有自己的特殊利益，尽管在工作当中可能更加关注本地全局，日子紧时对手头经费的运用也相对谨慎，但在对上争取时也是无底洞，因此，如果中央拨款没有一个合理的预算约束就会出现重大问题。

不幸地是，在关键的预算约束问题上，58-60体制出现了重大问题。在基本建设项目等方面，财务秩序出现了严重的混乱。在1958年9月通过《改进计划管理体制的规定》后，财务上，基本建设支出全部由中央专款支付；可在决策上，这些项目建设的计划与审批权限却几乎完全在地方，中央连地方兴建限额以上项目的设计与预算文件都不加以审核就付款开建。这就等于给了地方一张直通国库的储蓄卡，对地方的预算约束已经基本不存在了。

既然预算约束名存实亡，地方当然有动力不断上更大的项目、不断花更多的钱——反正花的是中央财政的钱，连还钱都不用考虑——就连地方债也赶不上这种疯狂。事实证明，自1958年末开始，地方的基本建设很快变成了花钱锦标赛：中央专款就那些，你不花别人就花了。具体到项目上，就体现为“浮夸风”、“瞎指挥”、“贪大求全”。

地方特殊利益也体现在本位主义、分散主义。既然权限都下放给地方，那么各个地方为了保证自己的发展，就会对一些重要资源严加管制，就可能为保护本地产业破坏全国一盘棋。因此出现了极其荒诞的场景：在声称“社会化大生产”的计划经济当中，在1958年却出现了各省之间严重的“贸易保护主义”，原本各部属企业间的跨省协作关系遭遇严重破坏，各地为解决问题又开始重复建设小工业体系，投资效益进一步降低。著名的“小高炉炼钢”就是华东地区这一时期为解决钢的严重短缺发明的结果。

这种分散主义严重分散了专业资源，由于地方严重缺乏进行现代产业投资发展所需的基本水平与能力，计划编制的严谨性和科学性降低了，计划管理的权威性和集中度下降了，计划工作在很大程度上变成了主观主义的行政命令，为全国范围的浮夸风提供了制度基础。

应当指出，相比中央部门，多数地方即使到了今天依然缺乏进行产业投资所必须的专业能力。即使到了21世纪，还有不少依靠“水变油”、假芯片等等拙劣的手段骗取地方政府补贴的事件发生；即使到了2012年后，还有大量地方出于政绩不顾基本经济规律强行上马的烂尾项目产生。不难想象，1958年的情况只能更糟。

人们总喜欢把这一时期经济社会出现的问题全部归咎于某些个人的好恶与道德，实际上这种观点是站不住脚的。这种观点只是最粗俗的唯意志论，只有从现实的体制机制与矛盾出发才能真正理解1958-1960经济灾难是如何产生的——才能使得灾难对今天的人们有所教育。

计划经济调整形态——再集权化

灾难性的经济后果要求人们尽快调整体制机制，1961年1月20日，《关于调整管理体制的若干暂行规定》紧急出台，吹响了集权调整的号角。

这一时期的调整狠抓经济管理权的上收，《规定》甚至强调：

“一切方针、政策、计划的制定都集中于中央，所有生产、基建、收购、财务、文教、劳动等各项任务，都必须执行全国一盘棋、上下一本账的方针。”

这一时期，中央部门收回了企业管理权，极大收紧了项目审批与计划工作。这些举措成功地挽回了濒临崩溃的国民经济，为经济恢复提供了制度前提。

但是，既然出现了向传统型计划经济的复归，那么中央集权的一切缺点也将重新出现。如同毛主席在1965年批评的一样，这种高度集中的计划经济体制是高度“官僚主义”的。甚至还要更糟，如果说1956年中央许多部门的问题还只是“只顾自己”，那到了1960年代，形势已经非常清楚——各个部门已经有成为独立王国的倾向。

在更加集权的体制下，这些部门更加没有动力顾及社会总体利益。1965年毛泽东就批评说卫生部是“城市老爷卫生部”，在广大农村需要大量医疗服务时，卫生部却为自己系统内的利益，不愿下派人员，高级医务人员80%在城市，其中70%在大城市，20%在县城，只有10%在农村，医疗经费的使用农村只占25%，城市则占了75%。广大农村在革命胜利十余年后依然缺医少药。

更严重的是，某些部门已经呈现出“针插不进水泼不进”的态势。既然权力是自上而下赋予的，那么只要时间一长，很容易就形成恩主-门客的结构，导致整个部门上下一体，经营的如同铁桶一般。这是一种莫大的讽刺——在“新社会”，基于人身依附的封建关系反而在自称代表“社会普遍利益”的部门内复活。

由于在物质、收入、提升机会等方面的分配中存在着一种制度性的任人唯亲原则，这一体系内的基本关系很快蜕化变质为各级干部之间的施恩-回报关系，贪污腐败、特供特权、衣分三色、食分五等，这些在1943年的延安或许只是一部分知识分子揉捏造作的抱怨，但在1960-1966年，这却越来越像是在描绘现实了。

就经济表现来看，60-66体制比53-57体制卡得更严、管得更多。这虽然在经济恢复当中取得了重大成就，但就其效率而言，是比53-57体制还要低下的。如在三年恢复时期已经结束的1965年，全民所有制独立核算工业企业的主要财务指标，大部分都低于1957年的水平。资金使用效率与成本等数据即使相比1962年也恶化了。由于计划管辖进一步收紧，资源在不同部门之间的流动几乎停滞，使得地方在计划内很难根据本地情况进行生产优化。这一体制在经济领域也进一步深化了矛盾。

归根结底，要想让现实的计划（命令）经济体系正常运转，掌握行政命令权力的政治国家必须代表全社会普遍利益，但1960-1966年间的6年实践却使得政治国家各个部分的狭隘利益倾向、官僚主义倾向越来越明显，这就产生了显著的矛盾——而这种矛盾必然转化为现实的社会矛盾。

因此，再集权化结果就是社会矛盾在六十年代不断积攒，并最终通往了六十年代中期的总爆发。无论这种爆发是顺从领袖的呼吁，还是仅仅出自于部分人的自发行动（甚至可能一开始仅仅是为了自保），这都反映出了社会现实的需要。

可是，在爆发之后是什么？在壮阔的运动之后是新世界的曙光还是革命的尸体？这不取决于人们的愿望，人们只有在实践中才能给出答案。

计划经济的最后形态——理想的死亡

1966年到1969年的情况使得所有经济体制改革尝试不可能落到实处，直到1970年，进一步调整央地关系的尝试才开始落地。

1970年的改革与1958年的改革一样，主要聚焦于分权。

1970年2—3月召开的全国计划会议提出了反对“条条专政”的口号，反对用专业作为借口抬高部门独立性的白专路线，号召扩大地方的管理权限，将财权、事权全面下放。

这一次改革第一要务就是大批下放企业。这次下放甚至比1958大放权还要激进，包括大庆油田、鞍山钢铁公司、长春汽车厂等关系国计民生的2600多家大型骨干企业都下放给了地方。

然而，地方根本没有管理这些专业企业的经验：协作关系破坏、零件原料缺乏的问题很快出现。这导致很多企业只是名义下放，如辽宁的鞍钢，在短暂的移交后，实际上辽宁省就已经自觉交回冶金工业部实际领导业务，形成了地方挂牌，部委实控，利税分成的折衷体系。

以鞍钢的体量，当时的辽宁省不可能有效运营

这种“折衷”是极其危险的信号，它从始至终没有得到任何来自上级的肯定，无论是中央部门还是地方政府实际上已经开始诉诸自发行动与“盘外招”来解决日常问题。

总的来看，1970改革对于计划经济体制来说是毁灭性的，这不止是因为它进一步破坏了计划经济体制本身的运行，还因为它最终导致了私有制与地下市场经济的回潮，并最终彻底葬送了计划经济。

进入70年代，随着理想的破灭与动荡，计划经济体制有效性不断降低。70改革中，权力全方位下放不止意味着地方政府权力的增长，也意味着地方政府要更多地依赖本地创造的财税。在这样的背景下，极具讽刺意味的是，不少在60年代末靠意识形态上位的新兴政治人物，到了这时反而成为了私有经济的庇护者——他们严重缺乏官僚间的社会关系，想要维持住自己的政治地位就要尽快“做出成绩”，就需要与之前严厉打击的灰色产业合作，搞好经济。

在浙江义乌、福建仙游等地，在70年代初期就出现了具有中国特色的“挂靠制度”。即只要私人支付“挂靠费”，就可以用国有、集体企业的名义进行独立的经营活动，实际上全面复活了“私营经济”。

随着“私营经济”的复归，市场的回潮只是必然结果。根据1976年的统计，浙江义乌70%以上的生产资料“调拨”依赖的是生产单位间“互助交换”（只不过是市场交换的好听说法）。到1977年浙江省清查义乌时，当地私营部门的工农业总产值已经超过了国营、集体经济的总和。

历史就是这么有趣，20多年的计划经济最终成功地生产出自己的反面，置自己于死地。尽管在1976年“破除干扰”后，回到既有的计划经济体制看似是一种可行的选项，但它不过意味着回过头来经历所有的波折。因此，中国的计划经济体制也就有了一个最不体面的死法：它的几个主要掘墓人，恰恰就是50-60年代的计划经济操盘手。计划经济的时代离去，而迎接在中国面前的，将是一个全新的“转型时代”。

总结与反思——五十八载回头看

当我们回顾了整个计划经济时期的历史，我们就能发现，计划经济的问题从来就不只是“计算能力”的问题，而是更为棘手的现实利益矛盾问题：个人利益与社会利益的矛盾，特殊利益与普遍利益的矛盾，政治国家各个部分的矛盾——尤其体现为央地矛盾。

这些矛盾体系在得到有效的解决之前，计划经济就不可能如马克思认为的那样，全方位地优于私有制下由价值规律与盲目性统治的市场经济，而仅仅只能在特定的发展阶段才能体现出自己的优势。

这样的发展阶段必须有清晰的目标，必须是大规模投资特定部门，政治国家必须能体现全社会的共同（或者至少多数人的）利益。实际上，这些情况只在追赶型经济的起步阶段才可能同时存在，并且高度依赖某一国家的贤能政治程度。

可是，这是不是说明马克思基于自觉性的计划经济就是完全的空想呢？我们是否不得不永远服从于市场规律的外在支配呢？

一个明知不可而为之的人，在1966年给出了他的回答。

他的回答是：六亿神州皆舜尧绝不是空想，个人利益与社会利益的矛盾绝不会永恒存在。问题的关键在于；我们从旧社会中继承的“资产阶级权利”，这种私有的、只关注个人利益的观念，如同梦魇一般缠绕着人们的头脑。

要破除这种观念，也就必须破除这种观念赖以维系的土壤——在广阔的运动中，人民群众要砸碎声称代表社会又居于社会之上的特殊利益集团，也将在改造世界的同时改造自己的主观世界。这就是人民群众自己解放自己，自己教育自己，自己管理自己的道路。

这是正确的吗？这是有可能成功的吗？五十八载回头看，历史没有如果。

今天的我们面临全新的经济社会环境，也有更多的历史经验教训。即使如此，我们也远远不能说自己完全把握了央地矛盾发展的规律，计划经济中中央部门与地方政府表现出的基本特性，在今天的中国不仅存在而且普遍。

今天，中国又来到了一个经济和社会结构转型期，随着地产等传统产业的退潮和新质生产力的发展方向，新旧动能的转换无法停止，过去高速增长期的地方GDP锦标赛模式也需要随时代而变更。如何顺利实现产业升级完成新旧动能转换，如何缩小地区发展差距，让更广泛的基层群众享受经济发展成果，如何避免走入西方的经济发展陷阱，这一切又呼唤着央地关系的再一次理顺。

在这个过程中，我们确实应该多回顾历史，如何看待历史中央地关系展现的这些特性，如何扬长避短，不止是政府的问题，也考验着中国全体人民的智慧——毕竟，人民群众才是历史的真正创造者。

参考文献：

《资本论》第1卷

《毛泽东文集》第7、8卷

《若干重大决策与事件的回顾》

《关于过渡时期规律性的问题》

《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话》

《社会主义体制——共产主义政治经济学》

《邓小平文选》第1卷

《筚路蓝缕：计划经济在中国》

《动员与效率——计划体制下的上海工业》

《共产党社会的新传统主义：中国工业中的工作环境和权力结构》

《文革时期的国民经济》

《权力结构、政治机理和经济增长——基于浙江民营经济发展经验的政治经济学分析》