科技举国体制的一次重大调整, 能否用好事关国运｜文化纵横

孙喜

中信改革发展研究基金会

首都经济贸易大学工商管理学院

【导读】技术“卡脖子”问题的重要性已有充分共识。近年来，随着美西方制裁加剧，国内有的行业异军突起，攻关了一个又一个难题；但也有行业一直进展有限。在欣喜于某些行业成功摆脱制约之余，我们还应认识到，对成功实现技术创新的体制机制我们仍缺乏清晰了解。就解决“卡脖子”问题，实现科技自立自强而言，如何总结、推广成功经验，推动技术创新的体制机制改革，是我们当前面临的核心问题。‍‍‍‍

本文以过去十余年间国家科技重大专项“高档数控机床与基础制造装备”的发展，及其推动中国机床工具产业转型升级的经验教训为基础，总结了市场经济条件下，中国推动技术创新的制度经验与运作机理。我国高端机床装备之所以能在12年间，从近乎为零发展到在国内市场“三分天下有其一”，并在国际市场上也有相当竞争力，正是因为在2012年之后逐步探索形成了一种新型举国体制，即“国家背书、用户牵头、工艺驱动”的产品开发组织机制。具体而言，通过“国家背书”创造了一个更有效的本土市场，为机床主机厂和整个产业链上游建立了一个更有利于自主创新的环境，进而在多样化的用户需求（尤其是航天、航空、能源等高端应用场景）和高度复杂、去中心化的本土产业链（各类主机厂、功能部件厂商）之间建立起“多对多”的创新网络与供应链。‍‍‍‍‍‍

新型举国体制是在市场经济条件下，对旧举国体制的继承与突破。它以企业为创新主体，但又必须充分发挥国家的背书作用，以最大程度地调动和利用国家、社会、市场等多种力量与治理机制，完成一个由国家战略启动（政治过程）、以技术攻关落地的创新治理过程。文章进一步指出，要推广落实新型举国体制，我们需要对当前流行的、以科技逻辑为基础的关键核心技术攻关体制进行彻底的改革，使其有可能兼容相关的社会过程与经济过程，让国家成为不同产业情境下政治过程、社会过程、经济过程、技术过程畅通运转、良性循环的“润滑剂”，而不是仅仅依靠行政命令。基于这一分析，本文还从一般性的工业与技术政策和机床工业接续两个层面给出了十分详细的政策建议。

本文原载《经济导刊》2024年第5期，原题为《建立内循环  走向自主创新的核心逻辑与政策选项》，仅代表作者观点，供读者参考。

建立内循环

走向自主创新的核心逻辑与政策选项

随着国际政治经济形势遽变，科技自立自强逐渐引发全社会的广泛关注和持续讨论。国家从产业层面的国际竞争中认识到，“核心技术是买不来、讨不来、要不来的”，由此提出“科技自立自强”的战略目标。

▍走出“科技自立自强”的认识误区‍‍‍‍‍‍

作为“科技自立自强”的一个重要途径，关键核心技术攻关的新型举国体制被寄予厚望，但官方文件中“把政府、市场、社会有机结合起来”的重要表述却很少得到关注，反而近年来出现了很多过度强调“国家队”（非企业类国家战略科技力量）“有组织科研”的声音。

长期以来，对“卡脖子”问题的理解更是出现了一些简单化、静态化和绝对化的苗头：比如将“卡脖子”攻关视为产业发展的“华山一条路”，过分夸大和强调特定技术指标的重要性；又如把解决“卡脖子”问题视为打通内循环堵点卡点的前提条件，或者说一旦“卡脖子”攻关取得成功，产业链上下游良性互动的内循环就可以在市场机制作用下自动发生。

但这些想法都遇到了来自现实世界的挑战。华为在2023年秋天能够推出“麒麟+5G”的Mate 60 Pro等一系列新产品，就是最典型的例子。这种现象在机床行业、工业软件等行业更为常见：面对“断供、断链”，本土企业迅速填补了美国企业退出所导致的市场真空，并实现了产品技术的加速迭代与改进。

为了更加准确地、实事求是地回答上述现象背后的原因，本文从历史角度出发，基于前期多年对中国机床工业的理解以及广泛的企业调研、政府部门调研和资料查阅，以过去十余年间国家科技重大专项“高档数控机床与基础制造装备”（简称“04专项”）及其推动中国机床工具产业转型升级的经验教训为例，说明市场经济条件下的内循环、自主创新和科技自立自强之间的相互关系。

一方面，通过回顾和总结“04专项”的历史经验，提炼了关键核心技术攻关的新型举国体制的核心逻辑，为走出“科技自立自强”议题的认识误区提供理论支撑。另一方面，有助于我们跳出传统政策研究的思维藩篱，为我们理解和设计一个更有效率且更具系统性的创新政策组合提供了重要依据，为解决“卡脖子”技术等现实问题提供政策方向和对策建议。

▍“04专项”中的新型举国体制‍‍‍‍‍‍

作为国家科技重大专项中的“工业母机”专项，“04专项”涵盖了高档数控机床及铸锻焊等基础制造装备的主机、关键零部件、共性技术、创新平台等全链条技术创新研究工作。历时十二年的坚持投入，我国高端机床装备由近乎为零发展到在国内市场“三分天下有其一”，中国机床企业成为国内市场上与欧洲、日本、韩国、中国台湾等国家和地区公平竞争的高端机床装备主要供应商。而取得上述成就的根本原因是“04专项”在2012年之后逐步探索形成了一种新型举国体制：一种“国家背书、用户牵头、工艺驱动”的产品开发组织机制。其最大特点是由重大专项串联起从高端用户、机床厂到关键功能部件厂商的全产业链条，并由“04专项”提供背书和赋能，建立起权责对等的“用户—生产者互动”。对用户来说，“04专项”让他们能够对装备供应商进行“赋能”：以自身工艺特长引导国产装备持续升级。而对机床主机厂来说，“04专项”为其产品提供“国家背书”，他们也必须根据用户需求提高产品性能与质量。

这一改革的直接后果是，通过“国家背书”创造了一个更有效的本土市场，为机床主机厂和整个产业链上游建立了一个更有利于自主创新的环境，进而在多样化的用户需求（尤其是航天、航空、能源等高端应用场景）和高度复杂、去中心化的本土产业链（各类主机厂、功能部件厂商）之间建立起“多对多”的创新网络与供应链。其特殊意义在于：它为中国政府找到了一条市场经济条件下对机床工具产业进行创新治理的基本路径。机床工业创新过程中最重要的知识和灵感来源，就是用户的需求场景与加工工艺。好的机床工具企业一定是通过贴近需求、理解工艺、形成产品，并在应用中暴露问题、完善产品才能真正成长起来。

▍新老举国体制的核心逻辑‍‍‍‍‍‍

新型举国体制在很大程度上继承了传统举国体制的基因：以政治方式（国家强制性任务）创造社会资本、促进产业链合作的做法，最早可以追溯到20世纪50年代末高精度精密机床“会战”，且在此后计划经济体制下的历次“会战”中得到了全面传承。通过对新老举国体制的历史比较，本文提炼了举国体制的核心逻辑：国家战略定义开发任务、国家背书创造社会资本、供需对接便利共同开发。这个逻辑始于政治过程，终于技术攻关，而“建立权责对等的供需良性互动”的社会过程则是将政治过程与技术过程相联系的重要纽带。

1. 政治过程。

政治决心、国家战略对自主创新、产业升级的先导性作用在国内外的众多研究中都有体现。在新中国机床工具产业的发展历史上，这一过程的核心是从国家战略目标出发，确定产业发展包括机床工业不同产品序列的优先顺序（如高精度精密机床的具体发展规划、“04专项”的专项指南以及后续实际操作过程中的项目安排）。这一过程最重要的活动主体就是国家（由专项管理部门代表）。从形式上看，确保这个政治过程得以有效运行的关键，是国家具备必要的信息渠道、建立既体现国家战略目标又符合行业发展需要的信息结构。在计划经济时期，产业部委上通决策层、下达国营厂的结构在很大程度上满足了这两方面的要求。在国家科技重大专项的年代，“04专项”的管理组织结构在形式上部分地解决了这一关键问题：分管副部长作为第一责任人、代表了国家战略对专项的要求；专项执行期间，工业和信息化部产业发展促进中心三处持续地与行业企业、用户企业打交道，使他们能够获得更多的符合发展需要的信息。但这个管理组织结构也存在一些问题：比如在专家层面尤其是负责编制专项指南的专家中，科技专家偏多，产业专家偏少，其后果是专项承担企业按照指南规定的技术指标“闷在家里去做”、做完了却“没人买”。正是由于这样的原因，在2012年推出一系列创新举措之后，“04专项”必然要从国家战略目标与产业实际需求出发，重新布置一批没有被科技专家写进指南的计划外产品。

2. 社会过程。

无论是传统举国体制还是新型举国体制，在政治过程启动之后、都经历了一个至关重要的环节：以国家任务为平台、为产业链合作提供信任背书，以此建立供需撮合与良性互动的机制。当然，在新老举国体制中，这个社会过程的具体形式和组织管理的颗粒度都存在显著差异。在计划经济时期，国家掌控着全部资源要素和关键信息，这是国家能够以行政命令方式指定上下游“拉郎配”，建立对接的根本原因。与此同时，既能代表国家又能代表行业企业的具体产业部委具备足够良好的信息结构，在部委层面建立供需对接（如高精度精密机床“会战”中的规划领导小组等对接机制）成为可能。但在经历了行政体制改革和经济体制改革之后，市场主体日益复杂多样，相应的国家结构已经无法继续掌握充足的行业信息。此时，供需对接活动进一步向微观层面下放，供需双方的直接信息互动成为常态。在“04专项”早期，国家管理机床工具产业的传统结构（即原机械部体系）被破坏之后，国家掌握的机床工具产业相关信息日益流失，在这种情况下，国家会更多地依靠“点将”等方式进行供需对接。此时，像陆燕荪这样有着丰富的行业经验和崇高的行业声望的老一代行业领导者就成为建立供需对接的关键行动者。随着“04专项”的深入实施，相关国家机关掌握的行业企业信息越来越多，可以通过更加开放、普适的项目招投标形式组织供需两侧，并尽可能遴选合适的企业承担相关任务，此时甚至出现了参与编写指南的“国家队”企业被更合适的民营企业夺标的现象。

3. 技术过程。

无论是计划经济时代的历次机床“会战”还是市场经济条件下的“04专项”，以国家任务牵头产业链上下游、推动供需撮合之后，创新所需的“用户—生产者互动”就得以运行起来，装备企业“不了解（用户需求）”或者“没见过（国外类似装备）”的问题基本得到解决，关键核心技术攻关和持续改进所需的知识投入成为可能。这也恰恰符合机床工业产品创新的基本规律：作为“专业化供应商”行业，机床创新的一个重要驱动力恰恰是用户端的关键工艺知识。至此“国家背书、工艺驱动”的产品开发组织机制全线跑通。

▍新型举国体制对传统举国体制的发展‍‍‍‍‍

与传统举国体制相比，新型举国体制的特色在于企业创新主体的确立。在传统举国体制下，国家掌控着关键资源与信息，而且无论如何投入、投入多少，都不需要考虑微观层面的投入产出和经济效益问题。可以说，只要有明确的战略目标和充分的决策信息，哪怕是“拉郎配”式的行政命令，也能确保供需有效对接。

到了今天，市场经济本身构成了“举国体制”的重要背景。一方面，各种市场主体日益复杂多样，而且任何市场主体（尤其是其中的民营企业）在做出决策时都会更多地考虑“经济合理性”因素。另一方面，除国家之外，强势的、持续投入的市场主体越来越多，他们同样掌握着关键要素（包括技术要素和非技术要素）。

此时，新型举国体制就不能仅仅依靠行政命令去推动技术攻关，而必须以更加柔性的方式去努力促成多元化市场主体的供需对接、信息共享与协同创新，并充分考虑企业自身能力，赋予其更大的创新空间，让他们既能够综合运用“补短板”“绕短板”“做长板”等不同策略来解决“卡脖子”问题，也能够将国家安排的攻关项目成果应用到更多的产业场景中、并将其经济价值放大到极致。

这意味着，与传统举国体制相比，新型举国体制至少有两个特点：（1）以国家背书突破信任瓶颈、建立供需撮合与良性互动的社会过程变得更加重要，形式也更加灵活；（2）攻关任务的设计、定价与组织方式应尽可能兼顾任务承担企业的经济合理性诉求，以确保任务体制持续运行，攻关成果尽快落地。而一个成功的新型举国体制，就是在尊重行业创新规律的基本前提下，将传统举国体制与上述两个特点有效结合的产物。这些历史经验在机床工具产业和“04专项”中的实践结果，就是在极其复杂严峻的国际形势中，这样一个“老大难”行业不仅没有给美西方的脱钩断链和极限施压增加新的“砝码”，而且催生和帮助了一批本土创新型企业。

因此，推动自主创新、打通本土产业链、构建国内大循环的过程，不是一个简单的技术攻关问题，也不是一个简单的市场交易问题，而是一个政治、社会、经济与技术等各方面因素相互影响、紧密交织的过程。启动这一良性循环的核心逻辑、即将各方面因素（政治、社会、经济、技术）和活动主体（官产学研用）首次串联起来的初始过程，反映为“政治过程 ‭→ 社会过程 ‭→ 经济过程 ‭→ 技术过程”的顺序。也只有沿着这样一个逻辑顺序，才能最大程度地调动和利用国家、社会、市场等多种力量与治理机制，完成一个由国家战略启动（政治过程）、以技术攻关落地的创新治理过程。与此同时，行业技术经济的异质性决定了政治、社会、经济、技术的一系列治理机制和逻辑在不同产业中相互结合、相互作用的多种表现形态，即新型举国体制的多重属性。

▍打通国内内循环的政策建议‍‍‍‍‍‍

因此，建立内循环的核心议题在于国家如何成为不同产业情境下政治过程、社会过程、经济过程、技术过程畅通运转、良性循环的“润滑剂”。基于这一基本立场，我们从一般性的工业与技术政策和机床工业（“04专项”）接续两个层面给出相应的政策建议：

1. 对工业与技术政策的启示‍‍‍‍‍‍

当我们明确了解决“卡脖子”问题绝不是一个简单的技术问题时，我们就需要对当前流行的、以科技逻辑为基础的关键核心技术攻关体制进行彻底的改革，使其有可能兼容相关的社会过程与经济过程。

由于传统科技体制的惯性，现行的关键核心技术攻关项目（包括国家科技重大专项、高质量发展专项）的组织运行机制并未充分体现企业的科技创新主体地位，也没有有效发挥企业在科技创新全流程中的出题人、答题人和阅卷人角色。解决这些问题的根本出路是围绕企业的科技创新主体地位，立足产业逻辑、优化国家关键核心技术攻关项目的组织机制。

第一，立项组织机制的调整。在指南形成环节：从人员构成上，实现攻关企业、用户企业与科技专家的结合，稀释科技专家话语权。从任务定义上，明确功能标准，建立“出活儿”为目标的结果导向，这也是在后续的成果市场化过程中，打破国外领先供应商市场垄断地位、破除对进口产品的迷信、进而将攻关成果推向更多实际产业场景的重要前提。不再以西方企业定义的技术指标卡自己人。

第二，结项组织机制的调整。要明确和强化用户和小同行企业在任务定义与成果考核中的话语权，从评价标准上，从局部的技术指标转向整体功能指标；从组织方式上，从会评验收转向现场“出活儿”；从组织周期上，延长在用户现场“出活儿”的考察周期，软件不短于三个月，硬件不短于半年，并利用现代信息技术强制性建立从交付到验收全考察周期的使用信息采集机制，建立全流程的用户使用反馈通道和上下游产品改进会商机制，完善信息闭环。

第三，国家获取产业知识的渠道。借助机构改革的契机，强化产业部委的科技创新治理能力，尤其是发挥他们了解产业、熟悉企业的优势，为产业界尤其是企业家群体和技术带头人（CTO、总工程师）群体参与科技与创新政策过程创造更加便利的条件。把行业协会做实：将一部分资源分配与“国家背书”功能向行业协会转移，将其做实、并以其为抓手，从而使其更好地参与到资源整合、信息流通和合作互动的过程中，降低国家获取产业知识的成本。

此外，应通过取消产学研合作的强制规定、调整自筹经费比例和分摊机制等多种途径，着力解决产学研各方在专项任务中的权责利失衡问题，切实强化企业创新主体地位。

2. 对“04专项”接续及机床工业转型升级的启示‍‍‍‍‍‍

首先，要尊重市场规律、利用和释放市场力量，并在今后的专项管理中引入更多市场与产业的思维元素。

从整个行业层面看，充分利用市场机制的自发力量，在产业创新进程中寻找新的应用场景，并为之开发新的作业装备，是机床工具产业持续健康发展的根本出路。这正是 “产业发展导致产业创新”的逻辑。从政策实践来看，没有在新能源汽车领域提早布局、从而在一个蓬勃扩张的行业上升周期中留下浓墨重彩的一笔，是“04专项”第一个十年的一个遗憾。这提醒我们，如何将市场机制与国家意志充分结合，又如何在优先满足国家战略需求的前提下，调动和激发企业家精神，尽可能加大国家级技术攻关项目成果对民用市场的外溢、放大财政投入的杠杆效应，将成为新形势下专项管理的新课题。

一个可能的思路是建设更加灵活、动态的选题机制，适度淡化专项管理的强计划特征。一方面，在现有专项体制下留出更多的自选空间，让那些市场触觉足够灵敏的企业按照自己对转型升级的理解提出相应的项目申请。另一方面，系统审视新兴产业全链条发展过程中的堵点与难点，及时组织攻关那些制约新兴产业发展空间的关键装备与零部件。其实“04专项”在第一个十年的一条重要经验，正是跳脱出在办公室里提前多年定好的指南，立足总体国家安全观，在航空、航天、军工等部门支持开发了一批份量很重的计划外产品。这些经验不仅需要系统总结，而且应该赋予其充足的合法性，使之在整个国家关键核心技术攻关项目体系中得到广泛传播。

另一个重要的努力方向是，在项目组织实施过程中遴选合适的承担单位。这对专项主管部门提出了很高的要求：一方面，他们要足够了解行业，知道哪些人是真正敢想敢干的企业家，知道哪些企业能啃硬骨头、打硬仗，知道组织与任务如何适配（“谁可能更适合干什么”）；另一方面，他们要有足够的定力与工作技巧，屏蔽掉项目组织过程中的很多干扰与杂音。这要求专项管理部门成为一个人手充足、价值中立（为国家和行业工作，而非为具体的、特定的人群和组织工作）的专门机构，代表中国政府对机床工具产业行使创新治理之责。而在具体的运作机制环节也有一定的努力空间，其中包括：建立更加稳定的专项垂直管理体制，确保政策执行部门深入理解行业发展规律和企业基本面；逐步健全和强化项目后评估机制，通过奖优罚劣引导机床企业钻研技术、服务用户，淡化出身、资历等因素在招投标中的影响。

其次，要尊重机床工具产业创新发展的基本规律，并以此作为产业政策与专项组织设计的基本遵循。

要把这种正确的方法论坚持下去，一个极其重要的环节就是，在国家关键核心技术攻关项目的组织过程中，进一步明确科技自立自强的根本目的是获得并保持强大的产业竞争力，因此在国家关键核心技术攻关项目中，应以终为始、按照产业竞争力的发展逻辑来设计专项组织机制。具体到机床工具产业，可以进一步加强重点用户在产品创新过程中的作用，其中的关键是将机床开发的“工艺驱动”从生产环节前置到研发环节：在用户新品预研环节引入机床企业，确保产品研发、工艺开发和专用装备设计齐头并进。

还有一个非常值得探讨的问题：补齐关键功能部件和共性技术短板的路径选择。就机床工具行业而言，今天的关键功能部件和共性技术短板，是专职机构缺位造成的，还是长期投入不足造成的？答案很有可能是后者。关于确立企业创新主体地位、加大相关投入的政策选择，可以调整目前专项的定价机制、也可以加强重大专项与其他国家项目（如强基工程、高质量发展专项等）的联动，从而以更有力的价格杠杆撬动产业链上游企业的参与积极性，强化主机厂与上游供应商的合作创新；可以强化现有大院大所和制造业创新中心的技术支持定位，参照德国弗劳恩霍夫（Fraunhofer）的经验，加大财政对合同研发的补贴力度，让他们为更多企业的创新升级做好“参谋”与“后腰”。

第三，要充分认识机床工具产业的多层次性与复杂性，有意识地加强产业治理知识积累与能力建设。

随着前述机床工具产业和装备工业战略机遇期的到来，“多对多”网络的多层次性和复杂性不断增强。这就对政府的产业治理能力提出了更高的要求。

首先，政府需要建立更加完整的信息结构，至少应包括三部分：（1）我国机床工具产业的基本信息，即前述有关企业家、企业和组织-任务适配的知识；（2）下游用户产业演进的基本信息，尤其是在系统层面理解各产业链条的堵点、难点及其对机床装备的需求；（3）国际机床工具产业的产品与技术前沿信息、即产业情报，这在当前脱钩断链、国际围堵的大背景下尤为重要。没有这样一个综合信息结构的支持，任何产业治理都有“盲人摸象”之虞。

其次，政府需要学会拿捏国家、社会、市场等不同治理框架的有机结合点。一方面，要对市场机制在“创造资源要素”方面的缺陷有清醒认识。（1）要由国家赋能社会，把相关事业单位和各级行业协会做实，由他们做好信息收集工作，精准把握和回应关键点位上中小企业的发展需求；（2）要以“国家背书”创造产业链互信、以国家项目创造关键核心技术（如前述制约新兴产业发展空间的关键装备与零部件）、锻炼科技领军企业（组织要素）；（3）要基于国家总体安全观重建产业情报体系，并建立产业政策与产业情报联动机制，推动骨干企业向产业链“卡点”“堵点”提前布局，形成持续性投入和前瞻性规划。国家在这些环节的努力不仅决定着产业转型升级的空间与潜力，也从根本上决定着市场机制的有效边界。另一方面，要充分发挥市场机制在“配置资源要素”方面的优势。在需求融合、资源融通等市场机制更擅长的领域，尽量避免行政“拉郎配”，更要避免基于身份标签的政策区隔。尤其是在推进机床工具产业军民融合的过程中，用足、用好市场机制，力争在技术上以军带民，在财务上以民养军。要牢记苏联的历史教训，不把“国家战略需求”变成压死特定企业的“最后一根稻草”、或是不断吞噬公共财政资源的黑洞。

所有这些工作，可以让行业协会、智库机构等社会组织来分担一部分，但归根结底，要求相关主管部门花大力气、长时间去建设一支人员稳定、人手充足、公平公正、行业信任、业务过硬、持续迭代的工业行政队伍，把中国机床工具产业链上下游、产学研用各方拢起来、拧成一股绳，牢牢套住即将爆发、却又可能转瞬即逝的战略机遇期，快马加鞭地进入中国装备工业的下一个“黄金十年”。