陈卫东 申育冰 | 立体化格局：检察机关参与社会治理之全新面向

陈卫东｜中国人民大学法学院教授，中国法学会刑事诉讼法学研究会常务副会长

申育冰｜中国人民大学法学院博士研究生

本文原载《探索与争鸣》2024年第6期

具体内容以正刊为准

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作为《宪法》明确规定的国家法律监督机关，检察机关在推进社会治理法治化的进程中发挥着重要作用。作为社会综合治理的主要手段和形式，过去检察机关主要以制发检察建议的形式参与社会治理，在检察监督实践中取得了一定的效果，但为了避免监督死角，检察建议在各项检察业务中全面铺开，手段单一、针对性较弱，并且由于其仅是提出问题供被建议单位参照改正或参考改进，因此缺乏刚性效力。可以说，在此情景之下，检察机关参与社会治理呈现扁平化的样态。

随着国家监察体制改革的全面推进，我国人民代表大会领导下的“一府两院制度”转型为“一府一委两院制度”。各级监察委员会将本级行使公权力的全部公职人员纳入监察范围，违纪案件、职务违法和职务犯罪案件的调查权均归监察委员会所有，统称为监察调查权，原来由检察机关负责的职务犯罪侦查权亦绝大部分转隶至监察机关。因此，有学者提出，在针对职务犯罪案件的立案侦查权被转交至监察机关后，针对国家公职人员立案侦查权的这种“刚性监督手段”已变得不复存在，检察机关的法律监督手段将变得十分有限。这对于我国检察机关在宪法中的“法律监督机关”的定位可能会造成一定冲击。为了避免定位的矮化，实践中要求检察机关在实行法律监督职权方面有新作为、新内容。具体而言，一是检察机关通过提起公益诉讼，维护国家利益和社会公共利益。公益诉讼试点工作一开始集中于生态环境和资源保护等领域，随着民事公益诉讼和行政公益诉讼制度的建立，对于涉嫌损害国家利益以及社会公共利益的行为，检察机关也可以作为“公益诉讼代表”提起公益诉讼；二是检察机关主导企业合规，参与到保障市场营商环境的治理过程中。企业合规是企业治理与社会治理的重要组成部分，对优化营商环境发挥着重要作用。

这两项新内容使检察机关更有针对性地参与社会治理，巩固强化了其监督职能。检察机关以全面治理与专项治理相结合的方式参与社会治理，在以检察建议为全面治理之保障的前提下，公益诉讼、企业合规作为检察监督职能两个新的增长点，加强了检察机关专项治理的效能。同时，检察机关参与社会治理由以检察建议为载体的“扁平化”样态转向了检察建议、公益诉讼及企业合规三位一体的“立体化”样态。本文以此为逻辑起点，试图对检察机关参与社会治理的理论遵循、制度呈现以及规范运行展开论述，以期推动检察机关在社会“立体化”治理过程中更好地发挥作用。

检察机关参与社会治理的理论遵循

从检察履职的主动性看，其主要遵循“能动检察”“诉源治理”两大理念。其中，“能动检察”要求检察机关在办案的同时，注重实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。检察机关能动检察，参与社会治理，不仅符合时代需求，也是发挥检察权能的应有之义。

（一）检察权的双重性质定位

“检察权是法律赋予检察机关的各种职权的总称。”我国检察机关被赋予了多种职权，因此理论界对检察权的性质定位一直未达成共识。目前学界主要有四种观点：一是行政权说，认为检察权就是行政权；二是司法权说，认为检察官与法官同质不同职，检察官如同法官一般行使司法领域内的重要职能；三是法律监督权说，认为检察权的本质属性是法律监督；最后一种观点，也是我们认同的，即行政权与司法权双重属性说。

行政权具有主动性、单向性的特征。我国《人民检察院组织法》第2条明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，第10条规定了检察机关的领导体制。在诉讼结构中，无论检察机关被如何定义，其科层结构以及其履行侦查、提起公诉等职责不会改变。即使理论界对检察机关的权能属性未能达成共识，但不可否认的是，实践中检察机关职权的运行依然与行政权的行使在外观上有相似性。在“以审判为中心”的诉讼改革趋势下，检察机关职权定位的本质属性是行政权。另外，在司法体制中，我国立法在赋予检察机关诉讼职能的同时，还赋予了其法律监督职能与司法救济职能。其职能不仅定位于在诉讼阶段追诉打击犯罪，也包括接受群众的检举申诉，纠正司法人员的不当言行等。因此，在司法体制层面，广义的检察权属性应界定为司法权。此外，从检察权的权能结构来看，公诉权是检察权最为核心的权力，而当代公诉权的裁量性特征和刑事分流功能必然要求它具有司法性质，这两方面的因素要求我国检察权必须具备实质的司法权属性。正是因为检察机关权能兼具行政性与司法性，因此其充分发挥自身特殊优势与能动性，参与到社会治理，有助于减少社会矛盾，维护社会稳定。

（二）检察机关的宪法定位

作为我国《宪法》明确定位的“法律监督机关”，检察机关的法律监督职权有较大的拓展空间，“法律监督”是一个覆盖面很广、有纵深性的概念。“法律监督”的概念与意义，在检察机关对于国家和社会治理方面所具有的作用被认识后，可以被重新诠释与评估，检察机关的监督范围也将得以拓宽。无论是公诉职能还是监督属性，检察的目的都是为了维护国家法制的统一。我国检察机关的宪法定位决定了其特色地位，是人民代表大会之下并列于国家行政机关和审判机关的一个独立机关。传统的法律监督职能虽主要在诉讼程序中运行，但不能就此将“法律监督”矮化为“诉讼监督”。相比于传统的诉讼监督，跳出诉讼活动圈，履行监督职权，更能凸显检察机关法律监督的本质和特点，这具体表现为检察机关监督社会普遍性问题。

检察权作为一种国家公权力，是国家治理系统中的子系统。“检察之治”在“中国之治”中发挥的作用，主要体现为维护社会公益、修复社会秩序等方面。我国检察内涵的特色之一即是检察主体身份的提升，由一般的“国家和社会公益代表”提升为“国家法律监督机关”。具体而言，检察机关作为国家法律监督机关，以维护国家法制统一为目的，以是否违法、犯罪为标准，不论被监督者和被保护者的主体和身份，做到有违法就有监督，有犯罪就有追诉，如合法就保护。并且，在依法治国的语境下，检察机关发挥法律监督功能，须顺应时代要求，努力成为宪法、法律和公民基本权利的守护者。因此，检察机关参与社会治理既是基于其宪法规定的法定职能，也是适应新时代国家治理体系和治理能力现代化的功能需求。

（三）能动检察与能动司法

“能动司法”一般被理解为司法权限的扩张，即法院超越其本身的中立裁判定位，积极介入社会生活，通过自由裁量和规则发现来进行裁断等。能动司法的核心在于“主动”，不仅要求法院主动延伸审判职能，积极参与社会治理，沟通协调，努力形成工作合力，还要超前谋划，提前应对，努力将纠纷消灭于萌芽状态。

理论界和实务界对“能动司法”这一概念存在两种较为鲜明的倾向。支持者认为，法院适应了新的形势，不断探索和创新，能够丰富能动司法的具体实践。质疑者提出，司法是一种有限的国家权能，国家司法权机关适用法律裁决纠纷的专门活动应秉持“不告不理”的原则。司法权所展示出的形态通常应该是自我克制。法官在裁判过程中须保持中立，不偏不倚，从而确保司法公正。事实上，现代刑事诉讼的构造，要求法官作为纠纷的权威解决者，处于控辩审三角结构的中心位置，中立听证、消极裁判。应该说，法官在诉讼结构中的中心地位部分来自于法官在诉讼中的恪守中立。司法的本质要求其不能积极地介入社会生活，更不能作为工具来实现司法机关或法官个人的功利性目标，而是要对个别权利侵害给予事后的救济或制裁。“一个国家越是充分地实现了其能动主义潜能，司法过程中可以被理解成纠纷解决活动的领域就越狭小，而法律程序中也就越是丧失了受当事人控制之竞赛这一关键意象启发的程序形式。”此外，出于对能动司法可能会滑向任意司法的担忧，对能动司法保持一定的谨慎和警惕是必要的。

事实上，在近现代，被动性并不是司法权的自然属性，而是在一定价值取向的支配下人们自发选择的结果。司法的被动性主要是以审判权为中心的描述，但司法有广义和狭义之分，狭义的司法仅指审判活动，审判权具有“不告不理”的被动性特征，而对于我国司法现状来说，我国的司法机关并不是狭义的司法机关，检察机关和审判机关在宪法层面也是平行并列的关系。检察机关作为我国的法律监督机关，有着维护国家法制统一，履行法律监督的职责。从这个角度来看，检察机关也必须积极主动地进行法律监督，因此检察机关的司法活动不具有被动性的特征。“能动检察”这一表述的字面语义是“检察制度或检察系统应积极、主动地运行”。前已述及，检察权兼具行政性与司法性，能动地参与到社会治理有其自身优势。此外，能动检察的正当性基础也立足于检察制度的外在价值目标和内在价值属性。当下我国检察机关得以能动的外在价值目标，正是依法能动检察、促进诉源治理，以助力国家治理体系和治理能力现代化。

检察机关参与社会治理的“立体化”样态

自党的十八届四中全会以来，检察机关对“从治罪到治理”的积极探索，在制度层面得以“立体化”地呈现，成为了全面深化改革的典型样本。在各项检察业务过程中，检察机关对于发现的各种问题，均可以制发检察建议。应该说，检察建议是检察机关全面履行监督职能，参与社会治理的一项兜底制度。在公益诉讼制度中，检察机关以“公益诉讼代表”的身份提起诉讼，保障社会公共利益；在企业合规运行中，检察机关能动履行监督职能，参与到市场营商环境的治理，服务保障经济社会高质量发展。随着公益诉讼、企业合规的不断发展，检察机关参与社会治理的方式由之前的“扁平化”转向“立体化”，由以制发检察建议为主的全面治理，逐步转向全面治理与以公益诉讼、企业合规为主的专项治理相结合的方式。

（一）“立体化”样态之检察建议：全面参与社会治理

检察建议是检察机关最初参与社会治理的方式，呈“扁平化”的样态。作为综合治理中的一项具体措施，检察建议最早开始于1981年中央提出的“社会治安综合治理”，要求人民检察院在办理案件过程中，发现某些单位或部门存在影响社会治安的问题时，向这些单位或部门提出防疏堵漏、预防犯罪的建议。在此阶段，由于法律并未有明确规定，检察建议主要服务于刑事检察工作，具有非正式性、非强制性的特点。随着对检察机关法律监督职权的不断探索和完善，检察建议适用的领域和范围也被不断拓宽，不仅贯穿于刑事侦查、审判、执行的全过程，还逐渐延伸到民事与行政诉讼领域。

不能否认的是，检察机关以检察建议的方式全面参与社会治理，取得了一定的效果。但在这项制度的运行过程中，由于检察建议呈“扁平化”样态，其缺乏针对性、专业性的问题也逐渐暴露出来，因此检察机关制发检察建议也逐步由扁平转向立体，由泛泛转向具体。如前所述，检察建议的最早提出，其定位即是“社会治安综合治理”的一环。随着新时代对于检察机关角色职能“公共利益代表”的科学定位，以及国家监察体制改革背景下检察权外延的进一步拓宽，检察机关的法律监督职能迸发新活力，强化了其在推进国家治理现代化中的地位。在此背景下，检察建议由诉讼领域延伸至社会治理领域，检察建议也逐步成为检察机关参与社会治理，实现行政争议实质性化解的一项重要举措。比如，2018年10月，最高人民检察院向教育部发出［2018］1号检察建议书，建议完善校园预防性侵制度机制、加强制度落实情况监督检察、依法严肃处理违纪违法人员。“一号检察建议”在一定程度上推动完善了预防性侵害、性骚扰、防控校园欺凌等机制。同时，“一号检察建议”落实情况被纳入全国校园安全常态化督查范围。此外，最高人民检察院向最高人民法院、中央有关部门、住建部等分别制发了二至八号检察建议，在实践中也取得了良好效果。

虽然检察机关正逐步提升制发检察建议的专业性和针对性，但不可忽视的是，检察建议不具有特别的强制效力，仅仅是提出问题，供被建议单位在具体工作中加以参照改正。因此，我们需要探索检察建议如何进一步在国家和社会治理中发挥实效，以及如何提升社会治理过程中检察建议的功能和权威。

（二）“立体化”样态之公益诉讼：保障社会公共利益

检察公益诉讼制度的确立，是检察机关“立体化”参与社会治理的重要做法之一。不同于检察建议全面铺开的模式，检察公益诉讼将目标聚焦于更加具体的领域及范围，实现了由全面治理向专项治理的实践转向。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，“完善生态环境公益诉讼制度”“拓展公益诉讼案件范围”。我国检察公益诉讼制度正式确立后，检察机关提起公益诉讼的案件数量明显增多。数据显示，刑事附带民事公益诉讼已取代行政公益诉讼成为检察机关公益诉讼的重心。这是因为生态环境破坏和资源保护、食药领域侵害众多消费者权益的行为通常既涉嫌刑事犯罪，又构成民事侵权，检察机关更具有从刑事领域获得这类民事公益保护线索的优势，检察人员固有的知识背景也决定了其对刑事附带民事公益诉讼有较强的认知基础。

最高人民检察院根据各级人民检察院对于公益诉讼案件的实践探索，颁布了一批公益诉讼典型案例。2023年7月6日颁发的生态环境保护检察公益诉讼典型案例，进一步引导各级检察机关持续深耕生态环境领域公益诉讼。比如，在贵州省人民检察院督促保护乌江流域生态环境行政公益诉讼案中，针对跨地域河流严重污染流域环境，威胁通航安全、行洪安全等问题，省级检察机关以事立案，组成三级院一体化办案，通过多元化监督，推动流域生态环境综合治理。虽然基层检察院是公益诉讼办案的主力军，但是对于跨行政区划、跨流域的公益诉讼案件，交由市检察院或县检察院难以推动，由省以上的检察机关立案办理，能够更加有效地发挥检察一体化优势，从更高层面、更广范围内堵塞社会治理漏洞并实现源头治理，维护公共利益。检察机关立足自身公益诉讼职能，发挥能动作用，不仅解决了流域生态环境的问题，还取得了良好的社会效果。

检察公益诉讼的“立体化”样态还体现为公益诉讼案件范围的拓宽。数据显示，2021年9月至2023年8月，全国检察机关共立案办理安全生产领域公益诉讼案件4万余件。此前，最高人民检察院发布了一批安全生产检察公益诉讼典型案例，涉及燃气、建设工程、交通运输、消防、矿山、危化品、工贸行业等多个行业领域,监督的行业领域覆盖面广、违法类型多,集中呈现了检察机关办理各类型安全生产领域公益诉讼案件的做法和成效。这批典型案例的发布，也体现了检察机关充分发挥公益诉讼检察职能作用，努力做到安全生产行业领域全覆盖、监督点位无遗漏，推动安全生产源头治理。无论是生态环境领域还是安全生产领域，检察机关对于公益诉讼范围的拓展，都表现出作为法律监督机关的担当以及诉源治理理念的增强。

（三）“立体化”样态之企业合规：治理市场营商环境

目前检察机关参与社会治理“立体化”样态的另一重要组成部分是企业合规。检察机关在改革中创设了涉案企业背景调查机制、合规必要性审查机制、类型化整改评估机制、反向衔接机制、监督制约机制等，提升了涉案企业合规相对不起诉案件的办理质效。应该说，检察机关在涉案企业合规改革过程中展现了其实质影响力，呈现检察主导企业合规的实践面向。一方面，这是检察机关立足公诉职能，以不起诉裁量权的合理运用，调动涉案企业合规整改积极性的举措。另一方面，这是其基于法律监督机关的定位，对涉案企业合规的整改进行全过程监督，能动履行法律监督职能的表现。具体而言，检察机关主导下的涉案企业合规改革，首先要征求涉案企业的意见，自愿性是开展合规工作的前提。其次是对涉案企业进行评估，包括企业范围以及案件类型，涉案企业及企业成员是否认罪认罚。需要注意的是，由于这是一项专业强度较高的工作，因此涉案企业合规通常由第三方组织监督评估。

合规改革发展至今，最高人民检察院先后发布了四批涉案企业合规典型案例。2023年1月16日发布的第四批典型案例中，涉及的企业类型包括中小微企业、中外合资企业、外资企业等。在北京李某某等9人保险诈骗案中，检察机关深入调查，积极引导侦查准确认定犯罪主体。启动合规审查时，组织开展第三方监督评估。此外，检察机关组织了公开听证，这也是保证案件办理公正透明，实现政治效果、法律效果以及社会效果统一的有力方式。企业合规整改落实后，检察机关又与当地汽车维修行业协会建立合作关系，针对辖区内400余家企业开展行业治理，能动履职，推动行业合规诉源治理。最高检第四检察厅负责人表示，检察机关将深入推进涉案企业合规改革，持续扩大办案规模，逐步拓展案件范围。此后，最高人民检察院发布检察机关依法惩治串通招投标犯罪典型案例。检察机关将继续依法打击招投标领域犯罪，积极延伸检察职能，推动诉源治理，引导企业合规守法经营，助力营商环境法治化。

检察机关参与社会治理的“立体化”运行

当前，检察机关主要是以制发检察建议形式的一般性治理与提起公益诉讼、主导企业合规两项专项治理的方式参与社会治理，在制度层面得以立体呈现。具体而言，检察建议作为检察机关参与社会治理的传统方式，其效力问题颇受关注，许多学者认为应赋予其刚性效力。但实际上，作为一种一般性的治理方式，推动检察建议具备刚性效力的过程会存在较大阻力，需要从制度层面作出相应调整，才有可能达到刚性效果。检察机关提起公益诉讼首要目的是保护国家利益及社会公共利益，同时要带动行政机关以及公众重视国家利益及社会公共利益的保护，作为引领者带动全社会的共同参与。在检察机关主导企业合规改革的过程中，合规对象不应仅包括涉罪企业，对于涉罪不涉案企业及其他不涉案但存在管理风险和漏洞的企业，存在合规必要的，应根据实际情况有序开展。此外，检察机关应以企业个案的合规标准，推动同行业整体的合规标准，并且随着“全流程合规”理念的提出，合规的开展应不再局限于事中、事后的合规，也要着眼于事前合规。这三项制度“立体化”规范运行，是检察机关参与社会治理，发挥其真正效能的前提。

（一）检察建议：“刚性”效果与质量提升

检察机关参与社会治理的“立体化”运行，需要进一步规范检察建议的制发。《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）以“五分法”的方式明确了检察建议的类型，但理论界与实务界对这种划分类型有着不同的认识。有学者指出，这种划分的业务条线化色彩浓厚，便于检察机关业务操作，但过于零散、琐碎。因此基于完善制度体系和运行机制的考量，根据法律地位和社会功能上的差别，应将检察建议划分为公益诉讼型、诉讼监督型和社会治理型三类。事实上，以“五分法”为基础对检察建议进行何种学理类型的划分，还是应立足于检察建议的实践运行样态。目前主要存在以下问题：一是部分检察人员对推进社会治理的重要性认识不足，许多检察建议仍然“就案论案”“就事论事”，内容简单化，不能达到“制发一件，解决一片”的效果。二是检察建议问题研究不深入，针对性、可操作性不强；三是检察建议的跟踪落实力度不够，有些被建议单位对检察建议不重视，整改不充分，相关激励机制有待完善。实践运行中出现上述的不足，需要我们从理论层面进行反思，推动检察建议规范运行。

首先是检察建议是否“刚性”和应否“刚性”的问题。笔者认为，针对这一争议应厘清检察建议“刚性”的内涵，并且从推行检察建议的根本目的着手。检察机关制发检察建议，事实上是履行法律监督权，维护国家法律统一正确实施。只要是法制应该存在的领域，检察机关都有权进行监督，并在必要时对相关部门提出检察建议。从这个角度来看，检察建议的制发可以涉及社会的各个部门，涵盖国家法律统一正确实施的全过程。有学者认为，检察建议本身缺乏刚性的立法赋权，《规定》的相关条款，多着墨于针对检察机关自身规范的细化，对于被建议单位仅规定了回复义务而未规定不履行检察建议的法律责任。在笔者看来，目前在规范层面和操作层面上，检察建议都未达到“刚性”效果。根据《规定》第三章和第四章“调查办理和督促落实”“监督管理”的条款，检察机关发布的检察建议对于被建议单位而言，并不意味着被建议单位必然接受或承担某种刚性责任。检察建议的灵活性、非强制性等特点通常被认为是能够广泛运用于各领域并取得良好成效的主要原因，但灵活性、非强制性的特点也可能会导致检察机关制发的检察建议专业化程度低、针对性弱、可操作性差。尽管《规定》对于如何科学规范地发布检察建议作出了努力，但想要增强检察建议的指导力和执行力，达到“刚性”效果，还须落实被建议单位或部门采纳检察建议的主体责任，从而进一步使检察建议发挥治理效能。

由于检察建议具有多样性，因此需要对其专业性进行分门别类地把握。从性质的角度看，检察建议可以分为诉讼型检察建议和社会治理型检察建议。对于诉讼型检察建议而言，检察机关自身的专业性以及长期以来的实践经验，能够起到保障检察建议质量的作用。对于社会治理型检察建议，以往检察机关主要关注“治罪”问题，对制发检察建议这类“治理”活动并不热衷。随着检察官“公共利益代表”定位的明确，检察机关参与社会治理的必要性凸显，检察建议作为其参与社会治理的重要形式，须引起各级检察机关检察官的重视。一方面，社会治理类检察建议要求检察机关充分发挥能动性。另一方面，此类建议要求检察机关有能力主导社会治理活动，即检察机关不仅能够对社会治理领域的各种法律关系准确把握，还应厘清法律义务的主体，行使法律监督职权，指导、督促相关主体参与社会治理。

提升检察建议质量的另一项重要举措，在于突破检察机关的专业性有限这一短板。如前所述，之前检察机关参与社会治理缺乏“立体化”，很大程度上是因为检察建议的全面铺开而不聚焦。因此，检察机关如果能够多根据类案制发检察建议，就有可能形成提高检察建议质量的正向激励机制。其次，应建立专门化机构来实现检察建议的归口统一制发，且该机构最好拥有独立完整的管理体制，专门研究检察建议的制发，对检察建议的整个过程进行监督和管理，并对检察建议的后续跟踪进行督办。此外，根据《规定》，检察官进行调查核实时，可以听取被建议单位的意见，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计等。检察机关对上述条款所规定的具体措施落实到位，可以有效地弥补其自身专业性不足的限制，改变社会治理类检察建议模糊笼统公式化表达、理论依据简单粗糙等实践困境。

（二）公益诉讼：公共利益保护与一体化诉讼模式

作为检察机关参与社会治理“立体化”样态的重要组成部分，检察公益诉讼在我国治理体系中发挥着重要功效。具体而言，检察公益诉讼领域覆盖广泛、治理力度深入、治理主体全面带动、治理规范法治化、治理方式刚柔并济。检察公益诉讼制度实施至今，治理效能不断提升，为了使其更加规范地运行，使检察机关参与社会的“立体化”样态展现得更为充分，需要对其在实践中出现的问题加以回应。

第一，刑事附带民事公益诉讼面临的困境。前已述及，刑事附带民事公益诉讼作为一项新的诉讼模式，已经取代行政公益诉讼成为检察公益诉讼的重心。2016年最高检印发《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》，首次提出了刑事附带民事公益诉讼。2018年最高人民法院、最高人民检察院颁布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为刑事附带民事公益诉讼制度的实施提供了依据。2021年最高人民检察院通过的《人民检察院公益诉讼办案规则》，对检察机关办理公益诉讼案件有了更明确的指导。由于上述意见和司法解释对于刑事附带民事公益诉讼着墨较少，规定较为原则和概括，而刑事附带民事公益诉讼制度与刑事附带民事诉讼制度二者之间又有着本质区别，因此相关规定也难以完全通用。对于案件线索而言，《人民检察院公益诉讼办案规则》第25条作出了相关规定，但由于规定较为原则和概括，因此在实际工作中，存在案源不充分、线索管理不周全的问题。应对这一问题，需要加强检察机关内部的配合衔接，推进民行检察、刑事检察以及控申等部门对案件信息的共享和监督，建立规范的反馈机制。此外，还应加大对检察监督职能的宣传力度，使更多的公众认识到检察机关公益诉讼相关工作，对于关注生态环境保护、生态资源保护以及其他公共利益保护的公众而言，可能对检察机关具备向对公共利益破坏的行为提起诉讼这一职能存在盲点，因此检察机关有针对性地创新宣传，也是拓宽案件线索渠道的有力途径。

第二，检察公益诉讼实施模式的选择问题。检察机关在环境公益诉讼和消费公益诉讼这两大领域，提起行政或民事公益诉讼的适用范围基本上是竞合的。对于竞合性的公益诉讼，检察机关选择民事公益诉讼或是行政公益诉讼，会产生不同的司法效果。检察公益诉讼实施模式可分为两类，即单一模式类别和综合模式。单一模式类别包括行政公益诉讼优先模式和民事公益诉讼优先模式，综合模式类别包括附带性诉讼模式和一体化诉讼模式。通过对两大模式的利弊进行系统梳理分析，检察公益诉讼一体化模式是更具发展潜能、反映公益诉讼规律、产生综合效果的理想化模式。一体化模式的含义还包括人员一体化，由于公益诉讼领域所涵盖的知识面十分广泛，因此不仅要求检察人员具备民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼的实务经验和理论知识，还需要对案件涉及的其他学科专业知识有所了解。

这一方面需要检察人员在办案过程中逐步积累各个专业的经验和知识，在一体化诉讼模式下，由检察机关内设机构的专门人员负责阶段性的总结整理并形成书面材料，以向检察公益诉讼的各个部门提供参考。另一方面，术业有专攻，检察人员大多是法律专业出身，短时间内要求其掌握如食品安全领域或环境科学领域的操作流程或具体标准，并不现实。《人民检察院公益诉讼办案规则》第35条对此作出了相关规定，可以由第三方人员和机构在公益诉讼中全流程参与，为检察公益诉讼的专业性、准确性提供知识辅助与技术保障。

（三）企业合规：第三方监督评估与检察机关主导

作为检察机关“立体化”参与社会治理的另一项重要抓手，检察机关坚持“刑事打击”与“合规营救”并重的理念，通过“合规检察建议+相对不起诉”模式，助力企业依法开展刑事合规管理。检察机关凭借自身传统职能优势以及借鉴美国企业合规运行模式，最初开展的对象是“涉罪企业”，而在实践中还存在着许多“涉案不涉罪企业”。对于涉案企业在合规管理方面存在的明显漏洞，检察机关可以通过向其制发检察建议的方式，督促、引导和帮助其进行合规整改。不论是向企业制发合规检察建议，还是与企业签订附条件不起诉协议，都是检察机关主导企业合规的推进。一方面，检察机关主导企业合规是新时代检察职能延伸的重要体现；另一方面，不能忽视检察机关主导企业合规可能潜在的问题。

首先，有部分检察人员认为，检察机关如果只是泛泛参与企业合规，一方面可能导致力量不够，另一方面可能还会僭越检察权与行政权的边界，甚至增加检察权寻租的风险。对于“僭越检察权与行政权边界”的认识，前已述及，笔者认为检察权兼具行政性与司法性，并且在“以审判为中心”的诉讼改革趋势下，检察机关职权定位的本质属性具有行政权色彩。因此，检察机关参与以及主导企业合规，正是其能动履职，参与社会治理的重要体现，并不存在僭越检察权与行政权边界的问题。对于“增加检察权寻租风险”的认识，则是对合规考察启动后如何对其监管提出的质疑。

事实上，为了促进“严管”制度化，避免“厚爱”被滥用，2021年6月，最高检等九部门联合印发了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》,从而形成了我国合规监管制度的基本框架。自开展涉案企业合规改革试点工作以来，在“检察主导”的合规案件中，为了保证合规整改工作的专业性,提高合规监管工作的透明度，超过2/3的案件同时启动了第三方机制,由第三方机制管委会和检察院共同选出第三方组织,代行部分合规监管职能,独立地监督、指导、评估企业的合规整改工作。但与此同时，第三方监督评估机制还存在进一步完善的空间。2022年4月，全国工商联以及最高检等九部门联合发布《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》，规定了合规整改审查评估的基本流程和标准，但内容较为简单，且缺乏相应的实施细则，无法对企业合规整改效果作出相对确定的判断。例如，验收标准也属于刑事合规的整改标准，但与市场化的企业自我监管标准存在较大差异，由于对重点领域的专项合规标准缺乏专业性和针对性，标准指引性作用的发挥还处于十分有限的状态。

其次，随着“合规整改逐步成为贯穿刑事诉讼全流程的法定从宽事由”观点的提出，关于在侦查阶段合规与法院审理阶段合规是否仍应坚持“检察主导”的问题引发了争议。实践中，检察机关与公安机关在侦查阶段对于企业合规的协作方式、适用程序及制度机制的初步探索，以及2022年浙江省绍兴市上虞区人民法院在一起污染环境典型案例中于审判阶段启动的合规考察，也都预示着企业合规全流程的可能性趋势。笔者认为，无论是侦查阶段的合规还是法院审理阶段的合规，坚持“检察主导”这一模式仍是最优选。侦查阶段启动企业合规的创新性制度设计应以检察机关的提前介入机制为支撑，侦查机关在侦查过程中有时会不可避免地对涉案企业财物采取查封、扣押、冻结等强制措施，或者对涉案企业相关人员采取羁押性强制措施，待到审查起诉阶段，部分涉案企业已错失合规启动的最佳时机。检察机关提前介入侦查主要分两方面，即侦查指引和侦查监督。侦查指引机制的核心问题是警检关系，无论是大陆法系国家的警检一体模式，还是英美法系国家的警检分离模式，警检关系都是密切且良性互动的。侦查监督则是检察机关作为宪法规定的法律监督机关，对刑事诉讼全过程实施法律监督的重要环节。企业合规整改作为一项新兴改革，涉及多学科多领域较为前沿的专业知识，近三年以来又都是由检察机关积极推进，可以说检察机关相较于公安机关，在合规整改方面具备一定的知识优势。因此，公安机关在侦查涉企犯罪案件时，对企业是否符合合规整改条件把握不准时，可以提请检察机关提前介入侦查。

如前所述，实践中已经出现了在审判阶段启动合规考察的探索。虽然笔者认可在审判阶段可以由法院依申请或依职权开启合规，但这一阶段的合规整改仍应由检察机关主导。一方面，法院主导合规与其自身职能定位存在冲突，法院作为最终的裁判机关，在裁判中应处于中立地位，由其主导合规整改，可能会对企业有所偏向。另一方面，当前涉案企业合规改革以相对不起诉制度为依托，所以一般只有“犯罪情节轻微”的案件才能够适用。由于企业合规并非从轻、减轻处罚的法定情节，因此与“检察主导”可能产生的“出罪”激励效果相比，目前审判阶段企业的有效合规整改只能被法院认定为酌定量刑情节，被起诉到法院的企业极有可能会被贴上“犯罪标签”。这种“犯罪标签”对于企业会造成较严重的影响，不仅其部分财产会被剥夺，更可能对其带来一系列具有资格剥夺性质的附随后果。虽然法院不适宜主导审判阶段的合规整改，但检察机关在审判阶段主导合规整改也存在着一定问题，其中最重要的是检察机关提出的合规量刑建议是否能得到法院的认可。笔者认为，检法两院关于合规轻缓量刑建议的协商是必要的，可以借鉴认罪认罚从宽制度中关于量刑建议采纳的规定，法院认为量刑建议明显不当的，检察院可以对其进行调整。检察院不调整量刑建议或调整量刑建议后仍明显不当的，由法院依法作出判决。即使检察院在审判阶段主导合规整改，法院出于其裁判地位仍掌握着最终裁量权，这客观上也会对检察裁量权起到一定的监督作用，防止检察裁量权的不当扩张。

结语

检察机关参与社会治理已呈现出“双重立体化”的趋势，即检察机关参与社会治理的“本体立体”和检察机关推动社会各主体参与社会治理的“整体立体”。从检察机关参与社会治理的方式来看，由以检察建议为主的全面治理方式，发展到全面治理与以公益诉讼、企业合规专项治理相结合的方式。检察机关不再只是“泛泛”参与社会治理，而更能体现参与社会治理的能动和刚性效果，此为参与社会治理方式的立体化，即“本体立体”。另一方面，作为《宪法》明确规定的法律监督机关，检察机关在参与社会治理的全面监督过程中，也推动行政机关、公民及其他团体共同参与社会治理，实现参与社会治理主体的立体化，即“整体立体”。例如，最高人民检察院第八检察厅负责人就安全生产检察公益诉讼典型案例答记者问时，提出安全生产领域公益诉讼检察工作将提升协作效能，凝聚安全生产公益保护合力；进一步提升公众参与度，推动营造公共安全共防共治格局。

本文主要阐释了检察机关参与社会治理的“本体立体”，而推动社会各主体参与社会治理的“整体立体”，是下一步检察机关以能动履职促进社会治理现代化的关键一环，需要更多的理论和实务者加以关注。需要注意的是，在中国式刑事司法现代化的背景下，随着“能动检察”和从“治罪”到“治理”理念的不断发展，未来的改革很可能会迸发新活力，产生新制度。因此，检察机关在发挥能动作用、常态化参与社会治理的同时，也应强化自我监督，加强上级检察机关对下级检察机关的领导，规范权力的运用，以期更好地发挥检察机关参与社会治理的积极效用。