袁冉东：国企“退金令”和金融改革｜经济观察

编者按

近日，国务院国资委党委召开扩大会议，提到要深入贯彻落实《防范化解金融风险问责规定（试行）》，要从严控制增量，各中央企业原则上不得新设、收购、新参股各类金融机构。“退金令”的发布并非突然之举。2023年12月1日，国资委党委推进中央企业巡视整改专项治理工作专题会议强调，聚焦“四个领域”，即信托公司、财务公司、商业保理公司、私募股权投资基金等，坚决防范化解中央企业金融板块业务风险问题。自2023年底起，多家央企采取积极行动，加快清理退出参股金融企业的步伐。

本文指出，在中国加入世贸组织后，随着金融市场的风险在不断累积，“退金令”不仅是央企、国企治理的一项重要措施，同时也是中国金融改革的重要组成部分。中国金融改革旨在提升金融市场的专业化管理和竞争力、加强风险防控，并优化资源配置。作者认为，“退金令”将为中国金融体系的健康稳定发展奠定坚实基础，促进中国经济的可持续增长。

近期，国务院国资委发布了一项重磅政策，即所谓的“退金令”，在金融业界引发了广泛关注。政策指出，不是以金融为主业的中央企业明确禁止新建、收购或参股任何形式的金融机构。该政策意在推动央企、国企回归其核心主业，并加强对金融风险的防控。这一政策虽然刚刚明确提出，但实际上，许多央企已经从去年年底开始悄然撤出金融领域。

在2023年12月至2024年1月期间，一系列央企的金融股权和资产转让案例频繁出现，包括鞍钢集团、国机集团、中油资本等多个企业的重大金融资产转让。这些案例展示了央企在清理金融股权、出清金融资产方面的迅速行动和坚定决心。

“退金令”的出台，是对近年来央企、国企在非主业领域扩张所引发的问题的回应，尤其在金融行业。作为一个专业度高、风险较大的领域，央企在金融业的广泛参与带来了资金的迅速膨胀，同时也积累了潜在的系统性风险。因此，通过“退金令”将非金融主业的央企国企排除出金融行业，这一举动旨在实现金融市场的专业化管理，提升整体竞争力，并加强风险防控。

“退金令”的背景和动机

“退金令”的发布并非突然之举，而是有其深远的政策背景和明确的动机。近年来，央企、国企在房地产和金融领域的扩张趋势明显，这一现象不仅分散了企业的主业资源，还带来了一些系统性风险。为了应对这一问题，国家开始加强对央企国企非主业投资的管控。2020年，国资委提出了央企、国企退出房地产的“退房令”，强调央企国企应专注于其核心主业。而“退金令”则是这一系列政策的延续和深化。

从具体案例来看，早在2023年底，许多央企已经开始主动撤出金融领域。例如，鞍钢集团子公司本钢集团挂牌转让本溪银行1.08亿股股份，中国船舶工业集团和江南造船转让华泰保险880万股股份，大唐集团财务公司挂牌转让富滇银行9亿股股份等。这些案例表明，央企在清理金融资产方面已经开始采取实际行动。

“退金令”的动机主要可以归纳为以下两个方面：

（一）引导央企、国企回归主业，提升竞争力

央企、国企在房地产和金融等非主业领域的扩张，不仅分散了企业的资源，还影响了其主业的专注度和竞争力。“退金令”旨在迫使这些企业将资源和精力集中到其核心业务上，从而提升整体竞争力。通过退出金融行业，央企、国企可以更加专注于其主要业务领域，提升技术水平和管理效率，进而增强其在全球市场的竞争力。

（二）风险的防控

金融行业具有高风险、高专业度的特点。非金融主业的央企、国企参与金融行业，可能带来一系列风险问题。一方面，这些企业可能缺乏足够的专业知识和管理经验，难以有效控制金融风险；另一方面，非专业资本的大量进入，容易导致金融市场的过度膨胀和泡沫化。因此，“退金令”旨在防范金融风险，将金融业务交由专业的金融机构管理，降低系统性风险的可能性。

“退金令”是一项合理且必然的政策选择，既有助于引导央企、国企回归主业，提升竞争力，又能够有效防范金融风险。从长远来看，这一政策将有助于金融行业的稳定健康发展，促进中国经济的可持续增长。

据不完全统计，2023年11月至12月，多笔亿元级央企旗下金融股权现身各地股权交易平台，数量高于前10个月的总和，涉及银行、券商、保险、基金、租赁（含金租）、期货等各类金融牌照（图源：证券时报）

“退金令”与金融改革的关系

“退金令”不仅是央企、国企治理的一项重要措施，同时也是中国金融改革的重要组成部分。中国的金融改革一直在推进，但面临的挑战和机遇并存。改革开放以来，特别是加入世界贸易组织后，中国金融市场的开放度和复杂性不断增加。与此同时，金融市场的风险也在不断累积，尤其是在央企、国企广泛参与金融领域的背景下，这些风险更为显著。

在此背景下，中国政府不断推进金融改革，旨在建立一个更加透明、高效和稳健的金融体系。金融改革的核心目标包括提高金融市场的效率，增强金融机构的风险管理能力，促进金融资源的优化配置，以及加强金融监管。

（一）“退金令”在金融改革中的作用

1.专业化管理与风险防控

“退金令”通过限制非金融主业的央企、国企参与金融行业，旨在将金融业务交由专业的金融机构管理。这一措施有助于提高金融市场的专业化水平，降低金融风险。专业的金融机构具备更高的风险管理能力和专业知识，能够更加有效地控制金融风险，避免系统性风险的积累。

2.提高金融市场的透明度和稳定性

“退金令”还能够提高金融市场的透明度和稳定性。非金融主业的央企、国企退出金融领域，将减少市场中的非专业资本，有助于金融市场的健康发展。同时，长远来看，央企、国企的退出，也能够增强市场对金融机构的信心，稳定市场预期。

3.优化金融资源的配置

通过“退金令”，央企、国企将更多的资源投入到其核心业务领域，提升其竞争力。这不仅有助于央企、国企自身的发展，也能够促进整个经济的高质量发展。此外，非金融主业央企、国企退出金融行业后，专业的金融机构将能够更好地利用这些资源，提高金融资源的配置效率。

（二）金融改革中的挑战与机遇

“退金令”在推动金融高质量发展的过程中，也面临着一些挑战和机遇。一方面，央企、国企的金融股权和资产转让可能会引发市场的短期波动，导致资金链紧张和市场信心动摇。另一方面，政策的有效执行和市场的适应需要时间，央企、国企在退出过程中可能面临执行难度大、时间紧迫等挑战。

然而，从长远来看，“退金令”为金融市场带来了新的发展机遇。通过专业化管理和资源优化配置，金融市场将更加稳健和高效。专业金融机构的发展空间将进一步扩大，市场的规范化程度也将提高。这一过程将为中国金融体系的长期健康发展奠定坚实基础。

由此可见，“退金令”在中国金融改革中扮演了重要角色。它不仅有助于提升金融市场的专业化水平和透明度，还能优化金融资源配置，推动中国金融体系的稳健发展。尽管“退金令”在执行过程中可能会面临一些挑战，但长远来看，该政策将为中国金融改革注入新的活力，促进经济的可持续增长。

2024年6月3日，国务院国资委党委召开扩大会议，指出要深入贯彻落实《防范化解金融风险问责规定（试行）》，修改完善中央企业金融业务监管制度，更好的发挥国资央企的作用（图源：国务院国有资产监督管理委员会官网）

“退金令”的影响分析

“退金令”的出台对中国金融市场及各相关主体会产生一定的影响，主要包括以下四个方面。

（一）对金融机构的影响

1.中小金融机构受到主要影响

“退金令”对金融机构有一定的影响，特别是对中小金融机构。一些机构将面临股权转让和资产清理带来的资金链紧张和运营压力。由于央企、国企撤出金融领域，这些金融机构的资本基础可能受到影响，使得其运营的稳定性和资金流动性面临一些问题。

2.股权转让与市场波动

“退金令”对金融机构有一定的影响，特别是对中小金融机构。一些机构将面临股权转让和资产清理带来的资金链紧张和运营压力。由于央企、国企撤出金融领域，这些金融机构的资本基础可能受到影响，使得其运营的稳定性和资金流动性面临一些问题。

（二）对金融市场的影响

1.资金链紧张与市场信心

央企、国企大规模撤出金融领域，可能将直接导致资金链的紧张。这些金融资产和股权的转让金额巨大，对接受方的资质要求也较高。因此，虽然市场出清的行动在加速，但执行难度和完成时间仍然较长。在此期间，市场信心可能受到影响，特别是对于中小金融机构来说，资金链的紧张将更加明显。

2.并购重组与市场整合

“退金令”将促使金融市场经历并购重组和优胜劣汰的过程。中小金融机构在面临资金压力的同时，也将迎来对其运营管理和风险管理能力的考验。这一过程可能会导致一些不具备竞争力的机构退出市场，而更加规范和专业的金融机构将有机会脱颖而出，实现市场整合和资源优化配置。

（三）对企业的影响

1.央企、国企的专注度与竞争力提升

央企、国企通过退出金融领域，将资源和精力集中到其核心主业上。这将有助于提升其核心业务的竞争力和专注度，从而在其主业领域取得更大的成就。资源的重新配置将使得央企国企在技术创新、市场开拓和管理效率方面得到提升，增强其在全球市场的竞争力。

2.传统金融机构的机遇

对于传统金融机构而言，“退金令”可能带来新的发展机遇。随着央企、国企退出金融领域，传统金融机构以及一些有资质的民营企业将获得更多的市场空间和发展机会。这些机构可以利用自身的专业优势和资源，通过并购和整合，进一步扩大市场份额，提高服务质量和创新能力，实现更好的发展。

（四）对个人投资者的影响

1.投资理财的影响

“退金令”对个人投资者的影响主要体现在投资理财方面。股权转让和清退资产涉及的中小金融机构，除了机构业务往来外，还链接着大量的个人投资者。这些机构主体的变化以及由此导致的产品和服务的不确定性，可能会直接影响个人投资者和家庭的财务状况。

2.监管与投资者保护

为了应对这些变化，需要加强对金融机构行为规范的监管，保护中小投资者的利益，提供知权、行权、维权的合理通道。同时，个人投资者应更加关注自身理财配置，及时调整投资组合，选择更加透明和专业的金融机构，以避免在政策转型过程中受到不必要的损失。

国企“退金令”对金融机构、金融市场、企业和个人投资者均会产生一定的影响。短期内，市场可能经历阵痛和调整，但从长远来看，这一政策将推动金融市场的专业化管理和稳定健康发展，有助于提升央企、国企的竞争力，实现资源的优化配置，促进中国经济的可持续增长。

国家金融监督管理总局的办公大楼（图源：新华社）

应对措施与建议

面对“退金令”带来的市场变化和潜在风险，金融监管部门、金融机构以及个人投资者需要采取相应的应对措施，以确保政策的平稳实施和市场的稳定发展。

（一）对金融监管部门的建议

首先，金融监管部门应加强对中小金融机构的监管和风险防范。中小金融机构在“退金令”实施过程中面临较大的资金压力和运营风险。为此，监管部门需要提高对这些机构的资本充足率和流动性管理要求，确保其具备足够的资金应对市场波动。同时，实施更严格的风险管理和内部控制标准，帮助中小金融机构提高风险防控能力。此外，监管部门应提供必要的政策支持和指导，帮助中小金融机构平稳过渡，避免因政策调整导致的系统性风险。

其次，金融监管部门应提高市场透明度和信息披露水平。为了增强市场信心和稳定市场预期，监管部门应要求金融机构及时披露重要信息，包括股权转让、资本结构变化和风险状况等。应建立健全的信息披露机制，确保投资者能够及时获取准确和全面的信息，并加强对金融机构信息披露的监管，严厉打击虚假信息和误导性陈述。

（二）对金融机构的建议

金融机构应抓住“退金令”带来的市场整合机会，通过提升自身竞争力和专业化水平，实现更好的发展。具体而言，金融机构需要加强内部管理和风险管控，提升运营效率和服务质量。同时，积极拓展业务范围和创新金融产品，提高市场竞争力。通过并购重组，实现资源整合和优化配置，提升整体实力。金融机构还应密切关注市场动态和政策变化，定期进行市场调研和风险评估，了解市场需求和变化趋势，并根据政策导向，调整业务结构和投资方向，确保符合监管要求。

（三）对个人投资者的建议

个人投资者应关注自身理财配置，及时调整投资组合，避免在政策转型过程中受到不必要的损失。评估自身的风险承受能力和投资需求，选择合适的投资产品和机构尤为重要。关注涉及“退金令”金融机构的动态，及时调整投资策略，避免因股权转让和资产清理带来的风险。同时，分散投资风险，避免将所有资金集中在一个领域或机构，是个人投资者应采取的关键措施之一。

此外，个人投资者应增强风险意识和防范能力，以应对市场变化和潜在风险。学习金融知识，了解市场规律和投资风险，提高自身的投资能力，是投资者提升自我保护能力的重要途径。寻求专业的投资建议和指导，避免盲目跟风和冲动投资，也是保障投资安全的有效方式。密切关注金融市场和政策变化，保持灵活应变，及时调整投资策略，这些措施将有助于个人投资者在变化的市场环境中立于不败之地。

北京一家券商营业部内的股民在看屏幕上的股票信息（图源：路透社）

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总结

“退金令”的发布和实施标志着中国央企、国企治理和金融改革进入了一个新的阶段。这一政策不仅仅是对央企国企投资行为的规范，更是金融体系结构性优化的重要举措。

“退金令”的出台有着明确的背景和动机。相关政策旨在引导央企、国企回归主业，提升其核心竞争力，同时防范系统性金融风险。通过限制非金融主业央企、国企参与金融领域，政策推动了央企、国企资源的优化配置和专业化管理，从而提升整体经济效率和稳定性。

“退金令”在金融改革中将发挥重要的作用。它通过促进金融市场的专业化管理和透明度，提高了金融体系的稳定性和健康度。专业金融机构在市场中占据主导地位，使得金融风险得到更有效的控制，市场资源配置更加合理。同时，央企、国企退出金融领域后，能够更加专注于其核心业务，提升其在全球市场的竞争力。

对于金融机构尤其是中小金融机构来说，“退金令”的实施带来了资金链紧张和运营压力，但也提供了并购重组和市场整合的机会。对于央企、国企而言，退出金融业务能够集中资源提升核心业务竞争力；传统金融机构则获得了更多的发展空间。个人投资者也需要关注市场变化，调整投资策略，避免潜在风险。

为了确保“退金令”的顺利实施和市场的平稳发展，各方都需要采取相应的应对措施。金融监管部门应加强对中小金融机构的监管，提高市场透明度和信息披露水平。金融机构应提升自身竞争力和专业化水平，密切关注市场动态和政策变化。个人投资者则应增强风险意识和防范能力，关注自身理财配置，及时调整投资组合。

综上所述，“退金令”在中国金融改革中的长远意义不容忽视。它不仅推动了金融市场的专业化管理和透明化发展，还促进了央企、国企的主业回归和竞争力提升。虽然政策的实施在短期内可能带来市场阵痛和调整，但从长远来看，“退金令”将为中国金融体系的健康稳定发展奠定坚实基础，促进中国经济的可持续增长。在未来的发展中，政策的有效执行和市场的积极适应，将共同推动中国金融市场走向更加稳健和繁荣的未来。

本文作者

袁冉东：前海国际事务研究院助理院长，兼经济政策研究中心主任。