前驻华大使顾凯杰：中印边境冲突的可能出路

译者按 ·  2024.02.22

2020年5月迄今，中印对峙已经将近四年，在此期间双方在管控分歧、相向而行的基础上，立足于现有双边渠道，通过不定期的对话磋商，避免了冲突反复和激化。

在加勒万河谷地区边境冲突事件发生三年后，虽然中印为解决这一问题举行了双边会谈，但中印实际控制线（LAC）沿线的不正常局势仍持续存在。纵然谈判正在取得进展，但双方的兵力水平和近距离部署也增加了致命事故或意外遭遇的可能性。即使达成了双方都满意的解决方案，中印也可能需要几个月的时间才能重新建立广泛的政治谅解，并扭转信任度降低的趋势。

为什么现有的维护边境地区和平与安宁的协议和措施未能完全成功地缓解双方自 2013 年以来的军事对峙，包括 2020 年在加勒万河谷的对峙？在缺乏信任以及双方所处的地理和气候条件下，人们所谈论的解决问题的三阶段方案是否切实可行？本文的结论是，除非存在政治信任，否则可能无法实现 “撤军”。

边境对峙和新冠疫情给两军高层往来和两军关系带来了不小的影响。本文作者系印度前外交大臣、前任驻华大使顾凯杰，他在文中探讨了为什么中印之间现有的协议和措施未能完全成功地维护实控线（LAC）沿线的和平与安宁，并对印度在处理边境稳定问题上提出可行性建议。IIA编译组摘选文章部分进行编译，供读者思考。

中印边境地区局势

（1988—2012年）

冷战结束后，印度需要一个稳定和平的环境来发展经济以适应世界的根本性变化。首要目标是一个和平且可预测的中印边境地区局势。中国也渴望稳定西南边疆。中苏边境地区的动荡局势以及苏联解体，这些问题都十分令人忧心。双方都希望缓和实际控制线沿线的紧张局势，以减少冲突的可能性。因此，印度和中国需要建立共同的目标意识来实现边境地区的和平与安宁。

然而，共同的目标本身并不足以共同商定在边境地区建立可持续和长期和平与安宁的机制。在边境地区的几个地方，对于“工作边界”的位置显然存在分歧。1987年开始的边防部队在北部桑多洛河谷的武装“对峙”至今仍未解决，因为双方无法就该地区边界的确切走向达成一致。中方认为，该河谷位于“1959年 11月7日的中印实际控制线”一侧。1962年11月15日，周恩来总理在给亚非国家领导人的信中附上了中国地图，描绘了这一中印边境地区。

我国与印度在所谓的"麦克马洪线"以南的9万多平方公里的领土之争，整个中印边界全长3000多公里，分东、中、西三段，且每一段边界上都有争议领土（图源：腾讯图片）

1988年中印关系正常化后，双方就稳定边境地区局势进行了探讨。共同界定的“工作边界”是执行和监督商定措施的必要先决条件，以减少印度和中国之间未来发生军事冲突的可能性。考虑到这一想法，印度方面提出区分印度和中国各自的边界主张与两国军队在边境地区的实际地面阵地。这保留了印度没有商定实际控制线的立场，并且双方有必要先就边境地区的定义达成一致。

双方在1992年开始讨论第一份专门涉及中印边境地区的双边协议。《关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》，即通常所说的《边境和平与安宁协定》（BPTA），于1993年9月7日在北京签署。

继《边境和平与安宁协定》之后，双方又签署了三项协定和议定书。其中一份于 1996 年11月签署，是《关于在中印边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》，即通常所说的《建立信任措施协定》（CBMA）。其中包括禁止大规模（师级）军事演习，以及旅级军事演习需事先通知开始和结束。鉴于两国对中印实际控制线走向的认识不明确，《建立信任措施协定》第十条规定交换地图，标明各自对整个中印实际控制线走向的认识。

2005年4月11日，中国和印度继《建立信任措施协定》之后又缔结了《关于在中印边界实际控制线沿线军事领域建立信任措施执行方式的议定书》。该议定书建立了双方在边界地区的接触机制，以及两军在执行巡逻任务时发生接触的标准操作程序。

最近的一份文件是 2013年10月签署的《中印政府关于边防合作的协定》，即通常所说的《边防合作协定》（BDCA）。《边防合作协定》确定了边防部队为维护边境地区的秩序和稳定可进行信息共享或其他共同商定的合作形式的其他情况。

四项协定和议定书共同提供了在实地和通过外交渠道管理印中边境地区局势的程序和机制。在1993年至2013年期间，处理和化解双方巡逻队密切接触时发生的“对峙”的措施十分有效，从而避免了边境地区发生任何重大“对峙”事件。

2020年7月，印度向中印边境增兵（图源：网络）

然而，《边境和平与安宁协定》和《建立信任措施协定》并没有明确规定以下情况的先后顺序：即中印实际控制线的明确划分、具体对峙局势中的风险管理，以及将中印实际控制线的部队和军备削减到最低水平。但实际上，印度优先考虑的是风险管理和明确划分中印实际控制线（以及从2003年6月起的战略成果进程）。随后的边境管理议定书和协议（2005年和2013年）更深入地制定了一系列处理冲突的标准操作程序。

自2013年以来，双方边境巡逻队之间发生了一系列事件，范围和规模不断升级。前印度国家安全顾问希夫尚卡·梅农（Shivshankar Menon）曾在1993年指导过《边境和平与安宁协定》，他在2021年写道：“2012 年以前，边境地区的对峙和入侵事件都是悄悄处理、管理顺畅，而现在则更加频繁，双方都大肆宣传，并在2020年导致了1975年以来的首次部队死亡事件。”中国在边境地区的基础设施远远优于印度，这使中国人民解放军（PLA）能够部署更好的反介入/区域拒止能力。

自中印两国士兵于2022年在藏印边境班公湖地区发生冲突以来，一直处于军事对峙的状态（图源：网络）

中俄两国的经验

能否适用于中印？

自2020年6月加勒万河谷冲突以来，两军就如何在西段对峙地区脱离接触进行了19轮直接讨论，并举行了数次中印边境事务磋商和协调工作机制（WMCC）会议。截至2023年7月，两军已在中印实际控制线的五个地方成功脱离接触。

现有的议定书不能充分解决目前对和平与安宁的要求。当目前中印边境对峙得到解决后，中印需要做些什么才能在边境地区恢复对双方都有利的稳定和可预测的制度？

双方都提到了一个三步走的进程：脱离接触、缓和局势和减少冲突。中国和俄罗斯在20世纪90年代就做到了这一点。因此，我们不妨简要探讨一下中俄两国的经验能否有效地应用于中印。

成功互撤的另一个重要先决条件是划定和平与安宁区的地理界限。这在中俄两国的案例中是可能的，因为边界两侧的地形相似，这使得双方都能在不占优势的情况下实现互撤。将中俄模式比照应用于中印关系并不可行，因为印度面临着地形和气候两方面的问题。在印度一侧，山体脆弱，容易发生山体滑坡，岩壁陡峭，建设基础设施成为挑战。中方一侧的高原多为沙地，地势平坦，基础设施建设较为容易。印度一侧的劣势还在于喜马拉雅山脉主分水岭的山脉和山脊线由北向南排列，这使得中段和东段的山谷间（横向）移动相当困难。而在中国一侧，由于地势平坦，几乎在中印边境地区都可以修建与中印实际控制线平行（且临近）的公路。

印度军队表示，当地时间2022年2月6日，7名士兵在中印边境巡逻时遭遇雪崩，7人全部失踪（图源：印度快报）

除了地理挑战之外，气候也是问题。冬季，印度侧有大雪和雪崩的危险，而夏季，洪水可能导致基础设施受损。中国方面的降雪和洪水相对较少，但永久冻土和低氧含量等其他气候因素会对人员和设备带来挑战。

因此，基础设施和地理位置都使印度在军事上处于劣势。 简而言之，考虑到当前的政治氛围和现有的地理环境，中俄模式可能很难在中印案例中复制。

印度的可能选择

展望2024年，印度可以考虑三种路线。

第一个选择，是即使在拉达克东部的脱离接触进程完成后仍保持目前的路线。 双方基础设施建设持续快速推进，两军在实控线沿线仍保持战斗阵地。与1990年代初相比，由于过去35年间大规模的基础设施建设，如今中国在整个实控线沿线的交通要便利得多。中国还提高了解放军正规军的兵力水平以及相应的住宿、补给和装备，以维持边境地区的长期对峙。印度需要做出大量额外的军事、财政和技术承诺，以与中国在实控线沿线的能力相匹配。军事手段是可行的，但需要付出巨大的国家财政代价。

第二种选择，是重新建立定期政治接触，重建理解（信任可能需要更长的时间），并通过恢复特别代表进程，重新致力于寻找边界问题的政治解决方案，同时制定降级措施。

第三种选择，是在德普桑/德姆乔克对峙点寻求脱离接触，同时在西部地区其他地区缓和局势。在目前情况下，印度最有可能采取的行动是采取这一选择。这一选择包括三个组成部分：与中国谈判稳定边境地区、在实控线建立可靠的威慑力量以及在后方保留足够的储备。

1. 举行军事会谈，以在拉达克东部的德普桑和德姆乔克地区相互脱离接触（但不是解除接触）。

2. 在已经脱离接触的拉达克东部地区，双方可以采取降级（但不是撤军）措施从而减少发生事故的可能性。这可能需要双方在实控线沿线划定“不接触区”以就取代或升级《边境和平与安宁协定》和《建立信任措施协定》的新协议进行磋商。

3. 开始定期政治对话，包括恢复特别代表进程，以同时减少误解并在政治层面建立互信。这一进程应与军事和外交会谈同步进行。

4. 恢复军事接触。

除了这些双边努力外，印度还可能继续在实控线建立威慑力量，并在后方建立充足的储备，包括：

1. 对边境地区的新投资。加快高山条件下的基础设施建设，包括采用隧道技术建设横向道路和先进的着陆场或机场，以支持紧急情况下部队的快速部署。

2. 加强情报、监视和侦察（ISR）技术的引入或应用。包括外层空间、超视距和地面传感器。

2008年，中国和印度士兵在穿过印度锡金邦的边界（图源：Getty Images）

未来之路

就双边行动而言，改善现有的和平与安宁机制应该是实控线重建正常化进程的第一步。为了推进这项任务，恢复政治对话是必要的。但如果双方没有同步的政治方向，就不太可能对现有条约进行必要的修改，从而有效维护边境地区的稳定、和平与安宁。

首先，作为第一步，双方可以采取双方商定的具体措施，在拉达克东部已经脱离接触的五个地点缓和局势，将双方主力部队转移到对峙点后面的指定区域并在实际控制线沿线将预定兵力保留在最低水平。非接触区的范围应跨越实际控制线争议点的两侧。

第二，在中立区，双方可以实施“协同巡逻”（但不能联合巡逻）。这种协调巡逻应预先指定周期。这将使双方能够在不带偏见的情况下保留其实际控制线主张，并同时最大限度地减少对峙情况的可能性。

第三，如果拉达克东部（即当前对峙地点）的上述两点取得进展，中印边境事务磋商和协调工作机制可以举行会谈，共同确定实际控制线（拉达克东部以外）存在明显重叠看法的其他部分。一旦确定中立区，就可以制定脱离接触或降级的具体方式。

五角大楼2024年2月1日表示，美国务院批准对印出售31架武装无人机，印度加大投资在印中边境修路（图源：法新社）

第四，双方战区指挥部之间以及战地一级可以建立热线电话，将其作为避免冲突的机制，以防止意外冲突升级。

第五，自2013年以来实控线沿线的紧张局势和加勒万河谷冲突事件表明，现有建立信任措施未能为双方创造所需的条件和信任。这就需要重新审视和修改现有的建立信任措施，以适应不断变化的现实情况。虽然关于减少发生事故的可能性的基层谈判正在进行，但双方还可以探讨如何扩大现有议定书中的条款，以应对新的现实。例如，1993年和1996年的协议缺乏对无人机其他侵入性技术在实控线附近活动的具体限制条款。因此，需要采取额外的建立信任措施来阻止可能破坏和平与安宁的新技术活动。

结 论

印度与中国进行谈判是重建、巩固和平与安宁的重要举措。同时，印方还可能采取其他措施，在实控线沿线（包括实控线本身和后方）建立威慑，其中一些措施包括后勤建设、增强情报监侦能力以及为印度一侧的发展和军事相关活动建立民事和军事协调机制。双方脱离接触后，作为一项长期措施，需要重新关注两国的政治解决争端，而不仅仅是管理边界。军事接触最多只能维持边境的短期稳定，无法长期或永久解决困扰两国关系75年的问题。