脱钩没戏, 合作不能: 一种“关系权力”的危险僵局|文化纵横

Thomas GOMART | 法国国际关系研究所

Sébastien JEAN | 法国国立工艺学院

慧诺 (编译) | 文化纵横新媒体

​迦然 (审校) | 文化纵横新媒体

【导读】近年来,国际经济关系日趋紧张,出口管制、投资管制、经济制裁、金融决策政治化、特殊关税以及政府干预层出不穷。不过,彻底的“脱钩”尚未发生。全球化下各国的“相互依赖关系”,恰恰为一些国家博弈提供基础。

本文认为,当前国际战略形势下,仅有经济计算显然是不够的。在国际经济互动越来越受国家竞争所制约的情况下,必须重视“地缘经济学”的意义。作者认为,不同于冷战两大阵营经济往来有限,当今大国的经济依赖非常复杂。未来,以无形资本(知识、技术、全球供应链)为主导的新经济形态,要求投入大量公共资本,这意味着各国势必采取更多干预措施,也可能会助长竞争。而无形资本往往只能在同一体系内流转,企业很难改变其价值链的实际地理位置,因为供应商和销售体系的非物质投资,是难以转移的。

作者指出,如今主要国家决策的一个核心考虑是经济安全,基于经济和金融网络创造的“关系权力”将是未来大国博弈的重要手段。不过,美国为了保持单边优势而把“相互依赖关系”武器化的做法,实际上限制重重:这不仅会削弱美国积累的权威,而且会让一些国家脱离其主导的经济体系,更别说这种“武器”对一些大国并未奏效。相比之下,美国的一些盟友(澳、欧、日等)试图维持开放的多边战略,这将为今后的博弈带来新思路。

本文为文化纵横新媒体原创编译“世界权力的迭代与重组”之十七,编译自法国国际关系研究所(IFRI)2023年11月研究报告,原题为《脱钩没戏,合作不能:大国竞争对“经济相互依存”的考验,仅代表作者观点,供读者参考辨析。 

文化纵横新媒体·国际观察 

2023年第51期  总第160期

脱钩没戏,合作不能:

大国竞争对“经济相互依存”的考验

引言:游走于“脱钩”和“合作”之间

“资本主义需要等级制度。”在全球化时代将平等竞争视为至高无上时,这句出自著名历史学家布罗代尔(Fernand Braudel)的话似乎已经过时了。然而,在美国国家安全顾问沙利文(Jake Sullivan)看来,“在技术领域尽可能地取得最大领先地位”是美国的首要目标。

今时已然不同往日。

今天,我们可以看到大国正在制定越来越多的强制措施、限制和制裁,旨在引导某些产业政策。美国公开违反世界贸易组织规则,以维护国家安全,这显然对欧盟提出了原则性问题。布劳代尔也曾指出,“资本主义并不创造等级制度,而是利用它们”,他还强调,“全球社会就像普通社会,同样具备等级制度”。

重新理解布罗代尔的观点,似乎可以更好地解释:在当前国际经济关系中,政治约束为何日益上升。1990年,当全球化成为主题时,美国学者卢特瓦克(Edward Luttwak)强调了“地缘政治”向“地缘经济”的转变。他在前苏联解体时指出,“商业方法”胜过“军事方法”:资本获取、民用创新和市场深度,比火力、军事技术或基地数量更为重要。

在2019年,当“去全球化”主题广泛传播时,大量学者开始强调了某些国家政府通过操纵金融和信息网络,以获取对竞争对手的战略优势。在中美欧竞争加剧的背景下,“相互依存关系的武器化”(weaponized interdependence)正在盛行,以此实现政治目标。

在过去的三十年里,基于商业逻辑的地缘经济学变得更加复杂,甚至转向一种“地缘金融”(géo-finance)的方向,即金融和信息流动同样也被政治化。这个新概念的重要性在于,它强调了国际关系的两个重要领域之间的相互关系正在演变:imperium,即国家对其领土和人民行使的公共权威,包括必要时使用武力;dominium,即私有财产,包括资本和经济权益的流动程度是否受到控制。在安全和繁荣之间的潜在平衡被改变,并朝着“经济安全”倾斜,而中、美、欧对此有着不同的追求方式。

在这种演变进程中,我们需要新的分析工具来研究经济的相互依赖关系。目前的国际政治经济局势显然受到国家之间竞争、对抗甚至冲突的影响,地缘政治、地缘经济和地缘金融这些概念将非常重要。如今,决策者不得不在经济相互依赖和政治敌意之间航行。

面对这种新形势,他们大多并不适应。

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(本文发表截图)

快速重塑的战略格局:从军事到经济武器

很多时候,当制裁等地缘经济事件发生时,经济行为体才会对地缘政治产生兴趣。制裁反映了帝国内部的权力平衡,并直接影响统治权。从禁运到抵制,历史上的例子不胜枚举,但其性质和范围却在不断变化。近期,世界事务的迅速军事化,是这些变化的主要原因。作为国家存在理由的核心,国防和安全再次成为更多资源分配的优先事项。

(一)从军事开支转向经济制裁

权力等级必然植根于物质能力,而实际收入仍然是最直接的衡量标准。从这个角度看,中国40年来的长期增长活力,颠覆了世界版图。然而,像指数增长初期一样,中国的经济崛起在一段时间内并不明显:1978年改革开发之初,中国的实际收入(以购买力平价衡量的国内生产总值)水平仅为美国的8%,而到 2005 年,这一比例已达到 43%。当时,中国不过是一个二线经济大国,按现行汇率计算的国内生产总值与法国相当。

2007-2009年的全球金融危机对美国及其盟国造成了深远的经济冲击,但中国经济凭借大规模的信贷刺激计划,克服了这一冲击,没有失去发展势头,从而加速了算术效应,使中国的实际收入在2013年十八大以来达到了美国水平的 85%。2009年,中国成为世界上最大的商品出口国,2010年成为世界上最大的工业强国,现在中国的物质生产能力与美国不相上下,甚至超过美国。

人们可能倾向于将中国的经济奇迹归因于全球化所带来的互惠互利和和平性质,并且每个人都能从中受益。国际关系的分析曾经充满了“经济主义”,即经济因素决定国家行为。这种理念在20世纪90年代达到顶峰,即苏联解体(1991年)与中国加入世贸组织(2001年)之间。“经济主义”与核裁军和常规裁军时期同步进行,这种影响将战略问题的辩论从大国竞争转向远征逻辑,如科威特、索马里、前南斯拉夫等。

然而,2001年9月11日标志着美国及其盟友进入了一个新的阶段,即“全球反恐战争”,这导致了对阿富汗、伊拉克和利比亚的军事干预。与此同时,中国和俄罗斯也大幅增加了军事开支:从2001年到2022年,按不变美元计算的人均军事开支分别增加了近五倍和近三倍。至于全球整体军事开支,它在2009年到2017年间几乎没有变化,但自那时以来,以年均3%的速度增长(2022年增长了3.7%)。美国(2022年军费达8770亿美元,总计22400亿美元,遥遥领先)、中国和俄罗斯占总开支的56%。然而,与全球GDP相比,整体军事开支(2022年为2.3%)远远低于1960年代(平均为5.9%)或1980年代上半叶(4.0%)。尽管如此,军费开支的增加和集中表明某种竞赛正在加速进行。

这发生在各国制裁政策的大幅增加之际。1990年有200个制裁制度,但到2022年已经增至400多个。这一点非常重要,因为制裁长期以来一直与战争联系在一起,尤其是在第一次世界大战期间。

当年国际联盟(Société des Nations)创建时,制裁被视为维护和平的一种替代方式。它们被构想为国际公法和自由主义国际主义的工具。然而,在20世纪30年代,制裁助长了第二次世界大战爆发,因为轴心国试图建立自己的势力范围以逃避西方的制裁。最初,制裁被认为是一种“经济武器”,避免直接使用军事力量。然而,随着经济交往的国际化,制裁的使用变得更加普遍,导致其政治基础的动摇。

今天,制裁政策存在两种主要方法:一种是“舰队”(Amirauté)方法,限制对战略物资的访问,并涉及外交联盟;另一种是“财政”(Trésor)方法,旨在通过金融流动控制对手,通过银行业实现。这两种方法今天在制裁政策中得以体现,并反映了西方在意识形态和物质资源方面的霸权地位。尤其是自上世纪90年代初以来,由于“平台资本主义”的发展,美国重新确立了其核心地位。相比其他国,美国系统化地使用制裁,仅在2020年就发布了70个针对近乎所有国家的9000个主体的制裁项目。

(二)美国:从“9·11”到“拜登经济学”,强制手段的现代化

还有一个更近的历史转折值得注意:自2001年9月11日以来,美国不断改进“财政”制裁方法。美国政府逐渐发现,基于其在国际金融体系中的核心位置,可以采取控制和强制手段:以“失去进入美国市场的机会”为威胁,美国政府决定的全球范围内的各种制裁措施,都能得到银行的自行落实。

制裁工具在反恐斗争中的有效性得到证明后,它的使用范围扩大到了朝鲜,然后是利比亚,伊朗等国家。因此,美国总统发布的指示财政部实施金融制裁的数量从2000年的每年约20份增加到了2020年的近100份,同时受影响的国家数量从4个增加到21个。

美国在建立信息社会的机构、思想和物质基础时的主导地位,赋予了他们对信息技术和相关金融系统运作不可或缺且难以绕过的关键节点的控制能力。从海底电缆到数据中心,从通用技术的知识产权到用于协调流动的核心机构(例如CHIPS和SWIFT系统),政府与相关企业之间的接口在经验上创造了一种网状力量。美国逐渐并几乎是偶然地将这种控制转化为政治手段,将其变成了一种统治和强制的工具。

这种武器化显然对跨大西洋关系产生影响。自1991年以来,由于中国和新兴市场的崛起,美国在全球范围内的经济份额减少。但是得益于技术和能源,美国相比欧盟的份额反而增加。以下是一些数字来说明这一点:以购买力平价计算,欧盟27个成员国的GDP在1991年比美国高出21%,但在2022年只占95%;按照当前美元计算,这一比例甚至下降到65%(1991年为109%)。自2020年以来,拜登政府实施了一系列新的经济政策,基于两个观察结果:承认并接受“里根主义”(Reagan Doctrine)的失败;以及国际背景的变化,包括不平等、气候危机和中国崛起。

在这种背景下,需要评估华盛顿使用的强制工具的影响。这些工具若要发挥作用,正是基于美国在关键领域及其在经合组织(OECD)伙伴之间的等级制度。事实上,美西方一起在“监视商业和金融流动”的逻辑下行动,例如制裁的实施首先通过“五眼联盟”进行。权力集中在极少数的行动者之间的原则同样适用。

中国的崛起显然改变了游戏规则,因为中国拒绝了军事联盟的原则,而是增加了各种国际交流的方式。这些新方式挑战了西方在二战后制定的“自由国际秩序”的原则。在外交层面,质疑所谓的“西方霸权”已经成为一种常见现象,尤其是对于受到严重制裁的国家,如俄罗斯、伊朗或委内瑞拉。

具体而言,通过法律工具和情报手段,美国通过2022年采取了三项重大决策,以巩固他们的核心地位:冻结俄罗斯中央银行的资产(2月),通过“基础设施投资法案”、“芯片法案”以及“通胀法案”实施大规模公共投资(8月),以及针对中国在半导体、量子和人工智能领域的敏感产品,系统化地限制技术出口管制(10月)。这几项决策与限制知识传输的措施相结合,明确体现美国希望控制无形交流的意愿。

对于任何一个大国而言,对无形交流的控制是在“全球公域”(海洋、空中、外太空和数据)中行使权力的基础。这种对无形的掌控至关重要,它决定了大国对整个指挥结构的控制力,进而决定了其强制力。

(三)俄罗斯:挑战西方主导的秩序

在政治约束和经济关系方面,俄罗斯是一个极端的案例。俄罗斯的发展更容易通过军民关系的分析来预测,而不是通过外国投资曲线。这里违背了功利主义的预测,俄乌冲突的爆发也并非出于经济动机。

早在2014年克里米亚危机时,美西方就对俄罗斯实施了制裁,但近期冻结俄罗斯联邦和俄罗斯中央银行的金融资产,依然引发了“政治问题、法律问题和许多人认为的道德问题”。但事已至此,超过3000亿美元的金融资产已被冻结,现在的问题是这些资产是否将被用于未来乌克兰的重建。尽管尚未最终确定,但这一辩论标志着未来是否将创下法律和政治上的一个先例。毕竟,对于联合国安理会永久成员国的长期、大规模制裁,显然具有重大的国际意义。

从经济角度来看,尽管西方经济界曾长期将俄罗斯描述为“贫穷的大国”,因为俄罗斯历史上更注重军队而不是生产结构,但这种指标实际上未能准确反映其地缘政治重要性,因为俄罗斯在某种程度上已经形成对“战略产品”的专业化出口能力。通过石油、天然气、民用核能、武器、小麦和化肥等领域,俄罗斯的影响力远远超出了纯粹的商业交易。

普京及其团队的赌注,似乎是最大程度地利用自然资源以实现战略目标。此外,“俄罗斯将受益于气候变化”的信念也可能加强,例如其可耕种土地面积可能增加,或使其成为“世界上最大的粮仓”。2016年,俄罗斯重新成为全球最大的小麦出口国,取代了自上世纪30年代以来一直占据这一地位的美国。普京认为农业对俄罗斯是战略性的,他已经重建了农业,并有能力挑战美国和欧盟的地位。俄乌冲突还有助于增强俄罗斯的农业实力,削弱乌克兰,并加强该国对南方国家行使市场权力。通过将价格上涨的原因归咎于西方的制裁(尽管这些制裁免除了农产品),普京可以获得经济和政治的双重利益。

对俄罗斯的制裁提供了典型案例,即这个世界上最重要的国家之一如何与全球化的西方分离。

(四)规则失效:战略框架动荡不安

为了突显当前的变革,我们需要回顾一下,在冷战期间,美国的主要贸易伙伴是他们的盟友,尤其是欧洲和日本。然而,如今西方的主要经济伙伴却是其“战略竞争对手”,这使得特朗普政府提出的“脱钩”概念无法实施。

美国的“大战略”一直是一种“手段策略”,即始终拥有比竞争对手更多的军事能力。然而,在过去的一百年中,他们从未与一个国内生产总值相当于其40%以上的竞争对手竞争过。然而,随着中国崛起,这一时代已经结束,更不用说还有俄罗斯、伊朗和朝鲜等其他强大的国家。

尽管如此,美国仍然继续在其帝国和边缘地带行使他们无与伦比的军事权力,进而在全球继续推动其规则体系。美国越来越公开摆脱了他们自己建立的多边框架中的承诺;似乎在当前的背景下,这一框架不再适用于他们的需求。相反,中国在2017年1月达沃斯论坛上提出要捍卫多边贸易体制,而同时特朗普政府的就职宣言却预示着未来将出现贸易保护主义,这标志着一个时代的结束。多边主义受到动摇和超越,因为这套规则无法有效地适应最强大的行动者的意愿。

与此同时,各种各样的联盟和合作方式不断增多。欧洲国家仍然试图推动“有效的多边主义”,尽管他们的相对影响力在减小。金砖国家出于人口优势,其在国际舞台上的政治影响则通过其在国际机构中的代表性而得以实现。

这个世界经济既是多极化又是分散化的,既充满冲突又不稳定,这为中等实力国家提供了广泛的交易逻辑,以便其在中美之间辗转腾挪,特别是当它们拥有资源、投资能力或地理位置等经济优势时。在一个仍然主要依赖化石能源的世界中,这对海湾国家来说尤为重要,他们正提高战略自主权。

然而,安全联系仍然是这些中等实力国家的关键问题,他们在国防安全和应急管理方面差异很大,真正能够确保自身安全的能力仍然仅限于少数几个国家。尽管沙特这样的国家进行了大规模的投资,也并不保证能够应对军事冲突。

总之,最近的变化表明,变革已经开始。各国经济和金融的联系仍然密切,但它们越来越受到国家竞争的限制。我们需要创造了一个新的战略框架,用于分析经济和安全利益相互交织的新形势。

国家战略变迁:诞生于新型“相互依存”关系

将经济关系工具化以达到政治目的并不是什么新鲜事。诺贝经济学奖得主艾伯特·赫希曼(Albert Hirschman)的经典分析早已指出,传统的贸易收益概念和权力概念,即对贸易的依赖,只是同一现象的两个方面。他在分析中区分了“供应效应”和“影响效应”。前者与贸易带来的财富有关,而后者的强度则与每个伙伴不依赖贸易关系,或用其他关系替代贸易关系的能力有关。

(一)应对气候变化:路线之争下的经济利益

权力竞争受到自然环境的影响,“脱碳化”深刻地改变了经济和政治的利益。这个过程伴随着激进的技术变革,构成了真正的工商业革命,对已有的秩序提出了质疑。汽车行业的最近发展就是一个引人注目的例子。中国向欧盟出口的电动汽车销售额,在2021年初仅为每月1亿欧元左右,而在2022年12月至2023年2月期间已经超过9亿欧元,导致中欧汽车贸易接近平衡甚至反转。

这种变革不仅仅局限于汽车行业。长期以来,中国一直将“绿色产业”视为优先发展的领域,如今在几乎所有赛道都占据着生产能力和原材料精炼的主导地位。这使得战略资源和通用技术的定义发生了重大变化,潜在地重塑了全球经济的关键节点。此外,这些深刻变革也对产业政策的目标产生了深远影响,而政府干预显然是必要的。

总之,从经济角度和政治角度来看,气候转型的各种路线正在成为大国国家战略的核心要素,因为这关系到国家的利益。更进一步说,看似气候转型事关“全球公益”,但是参与方依然更倾向将最大的好处留给国内,甚至不惜违反多边承诺。例如,美国的“通胀法案”将某些税收减免与本地化要求联系在一起,显然与其国际承诺相矛盾。

(二)两大推动要素:“复杂化”和“非物质化”

出于两个原因,经济活动如今可以成为重要的竞争手段。其一,经济关系的复杂化。由于全球价值链的发展和技术的复杂性有关,加剧了各国的分工,等级划分逐步凸显。尤其在金融领域,伴随自由化而来的是交易和交易量的倍增,以及金融工具和参与者的倍增。虽然任何经济上的不对称关系都可以是权力工具,但金融等领域的杠杆效应更强,显得更加“关键”。

其二,生产资本的非物质化加剧。在美国,从1948年到2008年,无形资产投资在附加值中所占的比例已经增加了很多,从不到5%增加到近14%。自20世纪90年代以来,其他发达经济体也呈现出明显的类似趋势。这一趋势部分源于经济的第三产业化,也得益于技术的成熟、通信的进步和经济的数字化。

以无形资本为主导的经济有其自身的特点:沉没成本、协同效应、可扩展性和强溢出效应,这在本质上增加了公共投资的需求。通过加强公共投资的作用和活动集中的动力,生产资本的非物质化促使各国采取更多的干预措施,这很可能会助长竞争:这些机制与近40年前为激励“战略性贸易政策”而描述的机制相同,即各国奉行非合作政策,以获取寡头垄断租金。然而,当今地缘政治竞争将所追求的目标转移到了更战略性的层面,而非纯粹的经济层面。

无形生产资本往往不可逆的。与物质资本不同,这种无形投资不容易转售,其价值只能在进行投资的公司内实现。贸易关系就是“影响力”。企业试图改变其价值链的地理位置会遇到困难,因为长期以来为选择、培训、协调和控制供应商生态系统而进行了重大的非物质投资。

此类战略性问题企业通常不愿意透露,但是通过苹果公司的数据,我们可以窥见一斑:为培训供应商和确保其合规性,该公司在旧金山与上海之间的航班上平均每天购买50个座位,并在一年中仅向美联航就支付了1.5亿美元。因此,尽管经济和金融相互依赖关系正在重新构建,但它们并没有系统性地减少。

与2008年达到高峰相比,与全球收入的贸易流量已经减少,但这更像是一个平稳期而不是一个明显下降的趋势,如跨境“绿地”直接投资等方面有所减退,但服务和货物贸易等全球化的其他组成部分仍然相对活跃。

(三)相互依存关系的武器化:“成功”的代价

相互依存关系的武器化是一种强大的策略,但它存在风险。经济相互依赖通常基于共同利益,因此从经济角度来看,这很少是有益的;除非在很少的特定情况下,一个国家可以通过损害其合作伙伴来获得好处。然而,大国竞争的政治目标可能会超过经济利益。这种策略的成功是不确定的,因为它基于这样一个观点,即对手所承受的成本将明显高于施加制裁的国家。这通常取决于制裁是否难以规避或替代,而这在短期内甚至长期内都不常见。

以美元为例,其制裁效力越来越有限。首先,切断与美国金融体系的联系会大大限制其商业交易,但这对于朝鲜、古巴甚至伊朗等与西方贸易规模有限的伙伴来说并不重要。而对于中俄这种大国而言,很难评估谁将遭受最大的损失:这种武器威力巨大,但一旦不对称不再明显,它就会变得钝化。

其次,美元的任何武器化都预示着其使用者的潜在风险,这造成了“政治风险”。这就降低了美元对第三国的吸引力,使人们担心过度使用制裁最终可能会削弱美元作为国际货币的地位,促使其他国家寻求替代方案。俄罗斯、土耳其等国都为“去美元化”做出了巨大尝试,导致相关制裁的效力显著降低。

此外,出口管制这样的武器化做法也面临巨大挑战,供应链的复杂性以及参与者的数量使有效实施制裁变得困难。美国在知识产权方面占据主导地位,这可能会影响中国的生产者,这也将导致美国企业的损失,并刺激其他国家的研发工作。中国则通过加强自己的行业来应对这一情况,这可能会最终长期削弱制裁的有效性。美国提出“小院高墙”的思路,密切关注某些关键技术以避免这种情况。

(四)“关系权力”:国际关系的新抓手

通常情况下,即使一个国家拥有巨大的、难以逆转的优势地位,它也不太可能仅仅通过直接行动来有效地实现其武器化目标。在绝大多数情况下,这种战略的成功取决于相关措施的适用范围,并限制第三方国家,包括友好国家或正式盟友的可能规避方式。要做到这一点,需要让足够多的行动者实际上参与到制裁措施的实施中。这要求拥有英国学者斯特兰奇(Susan Strange)提出的“关系权力”。

构建这种“关系权力”基于两种逻辑:一种是通过创造共同利益来吸引,另一种是使用更明确的威胁。

共同利益可以通过协调经济政策来建立。例如,奥巴马政府曾同时启动的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)与跨大西洋贸易与投资伙伴关系(TTIP)谈判。尽管这些尝试最终失败了,但美国并没有放弃与盟友或“朋友”建立经济伙伴关系的计划。实际上,拜登政府在经济领域提出了许多联盟、伙伴关系和合作论坛的项目,这清楚地表明他们更看重建立协调关系,而不是明确的目标。

中国也采取了类似的逻辑,通过“一带一路”倡议来增强国际影响力,通过大规模的基础设施投资与多个国家建立共同利益。此外,中国已经与27个国家签署了18项自由贸易协定,根据世贸组织秘书处最新的有关中国贸易政策的审议报告,中国希望建立全球的区域贸易协定网络,以加强与其贸易伙伴的经济和贸易联系。

然而,在某些情况下,通过合作来说服经济行动者并不总是可行的,甚至不足以达到目标,因此有时需要使用更具威慑性的工具。这里最强大的效果不是国家的直接压力,而是其创建激励措施的能力,迫使私人行动者(甚至是大型跨国银行)朝着其设定的方向行动。

这其实是“美国领导地位”的一个典型例子,但其杠杆作用是例外的,因为其基础是美国经济上的主导地位(对于全球大多数金融机构来说,进入美国金融市场至关重要),强大而灵活的法律工具(例如“爱国者法案”第311节,其被执行部分由行政机构决定),以及有效的执行手段(包括财政部长期以来的具体能力)。

贸易制裁的情况更为复杂,因为没有银行这样的金融业关键参与者。尽管如此,美国采取的“二级制裁措施”也遵循了同样的逻辑,因为它可以限制外国公司提供了进入美国市场的可能性;“外国直接产品规则”将技术产品出口限制的范围扩大到所有使用美国技术和部件制造的产品。因此,即使不直接受美国政府管辖的公司也不得不遵从美国政府的指示,以免被拒绝进入美国市场。

利用法规、法律和经济工具来对外国企业产生强烈激励的做法并不新鲜。然而,在某些情况下,美国的做法已经不仅是一种法律框架,还具有政治上的强制力。在国际关系中,这种做法可能会变得越来越常见,其动机不仅仅是扩展法规,更多是出于政治目标。

(五)产业政策复兴:战略自主权的回归

经济关系日益武器化,促使各国开始关注自己“做出自己的选择和塑造世界”的能力,用欧盟委员会对“开放的战略自主权”的定义来说就是如此。即使“战略自主”这与贸易开放并不矛盾,但担忧也已改变了各国看待自身生产能力的方式,尤其是涉及战略产业的产能时。

“以邻为壑”的经济竞争曾让世界陷入不安。正是为了消除采取这种非合作战略的动机,世贸组织框架才设定了《补贴与反补贴措施协定》,禁止扭曲性最强的补贴,并规定可强制执行对合作伙伴造成损害的补贴。虽然这一框架在理论上是适当的,而且长期以来也被证明相对有效,但其约束性现在似乎在很大程度上被削弱了。

多边框架并没有阻止中国实施庞大而雄心勃勃的产业政策,但这似乎并不应该是造成结构性问题。毕竟,关贸总协定甚至容纳了捷克斯洛伐克等几个中央计划经济体的参与,前共产主义/社会主义阵营的波兰、南斯拉夫、罗马尼亚和匈牙利随后的加入,以及日本的干涉主义。2007 年,世贸组织成员也接受了越南的加入。

然而,对于美国等其他大国而言,中国的快速崛起着实令人难以接受,因为其产业政策往往涉及具有战略意义的部门。由于无法限制中国,这些国家和地区同样开启了雄心勃勃的产业政策,并提出补贴等方案,尽管这些措施可能首先会伤及自己的盟友。显然,这些决策不再是基于严格的经济计算,而是基于权力战略。

结语:欧洲终于加入“经济安全”团伙

无论国际经济关系的“军备竞赛”是真实的还是假想的,它都扭曲了经济计算。风险的本质正在被重新定义,使其趋向于不可预测的不确定性。除了外生威胁(自然灾害、意外事故、健康危机等)和经济领域的内生风险(周期性波动、技术突破、竞争对手、客户或市场的变化)外,它还增加了地缘政治风险。

地缘政治风险一直存在,但它从决策的次要位置进入到核心。在这场变革中,国际经济政策被注入了新的安全内涵。日本甚至在2021年10月设立了经济安全大臣一职,中国则提出了“整体安全观”。就美国而言,特朗普政府的“关税贸易战”只是开始,而拜登政府还在继续加强出口管制措施、外国投资筛查等一系列安全措施。

相比之下,欧盟是唯一一个在价值观和实践上都与这种经济安全概念格格不入的政治实体。由于历史和制度的原因,欧盟的经济政策传统上与安全问题基本脱节,尽管它自然而然地参与了国际出口管制制度。不过,情况在今年得到彻底改变。

欧盟委员会于2023年6月发布了一项经济安全战略。作为建立共同行动框架的第一步,这份通报肯定了几年来一直在进行的方向,特别是通过外国直接投资筛选机制(2019年3月)、5G网络安全工具箱(2021年3月)、两用产品出口管制改革(2021年5月)和“反胁迫文书”(2023年3月政治协议)。这一趋势代表了一种旨在减少风险并保持经济开放的战略,最大限度地降低与欧洲开展经济和多边合作的成本。

总之,安全经济已经成为国际关系的一个重要组成部分,但不同国家的方法各不相同。对于中国来说,安全是经济管理的一部分;对于美国来说,安全涉及到保护技术优势以及在金融和某些技术领域的主导地位的增强;对于欧盟来说,这是一种旨在减少风险的战略,同时保持经济开放。在这方面,欧洲的方法接近于日本、韩国和澳大利亚等国提出的概念。

所有这些经济安全政策都依赖于复杂的法律框架。欧洲已经在美国的金融制裁和对银行施加的合规义务方面付出了昂贵的代价,而出口控制措施对第三国生产商来说也带来了沉重的负担,特别是当这些措施伴随着次级制裁时。中国也在制定了一系列可能对外国经济参与者具有约束力的法律。至于欧盟,其机构结构以及与多边框架的一致性要求其依赖于复杂而精密的法律和监管框架,就像在许多其他领域一样。这些同时发生的趋势的结果是国际经济和金融关系日益司法化,甚至激发“法律战争”(lawfare)。

虽然全球化在统计数据上并没有衰落,但国际经济关系的政治绞索正在收紧,而新形势呼吁新的规避、适应和预测方式。现在,互利贸易的逻辑越来越经常地被寻求战略或安全优势的国家所劫持,而战略或安全优势的基础是控制或削弱竞争对手,即使这需要付出代价。

零和逻辑(如果不是两败俱伤的话)将在商业和金融关系中占据更大比重。在相互依存的背景下,脱钩难以实现,而合作却越来越难以协调。在许多国家政府看来,这似乎是追求安全的代价。这种逻辑并非不可避免,如果我们希望合作努力成为可能,就必要认识到其背后的驱动力。

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