欧盟观察｜贸易与环境：碳边境调节机制的正当性与中国应对

欧盟碳边境调节机制（CBAM）过渡期实施细则将于今年10月1日起正式生效，一直持续到2025年底。过渡期结束后，欧盟将成为世界上第一个开始征收“碳关税”的经济体。

走出去智库（CGGT)观察到，欧盟 CBAM 在初期纳入钢铁、铝、电力、水泥、化肥以及氢气六个行业，虽然目前最有可能影响到的是中国的钢铁出口，但未来欧盟或将CBAM覆盖范围延伸至钢铁和铝行业的下游。此外，汽车作为欧洲的重要产业，且制造过程的碳排放量也较大，CBAM也可能扩大到对出口欧盟的汽车等工业产品，中国的新能源汽车将存在一定出口成本风险。

欧盟“碳关税”将带来哪些影响？今天，走出去智库（CGGT）刊发安杰世泽律师事务所李若晴的文章，供关注欧盟碳边境调节机制的读者参阅。

要 点

1、根据最终法案，CBAM将覆盖水泥、电力、化肥、钢铁、铝和氢六大行业，未来可能向部分原材料和下游产品拓展。化学品、聚合品等行业的纳入将于2026年决定，而欧盟ETS项下所有产品计划在2030年全面纳入CBAM的范围。

2、欧盟难以凭借一般例外正当化对国民待遇和最惠国待遇原则的违反。CBAM给予豁免或减免的条件过于严苛，未能考虑到其他成员国国内与ETS“效果相当”的环保措施，因此缺乏适当的灵活性。

3、作为一项单边措施，CBAM的外溢效应极强，在效果上迫使第三国采取欧盟水平的碳定价机制，向发展中国家施加了与其温室气体排放责任显著不成比例的负担。

正 文

一、CBAM概述：宗旨、内容与挑战

“布鲁塞尔效应（Brussels Effect）是指欧盟监管全球市场的单边权力。无需诉诸国际机构或国际合作，欧盟在当今各国中具有独特的能力，可颁布塑造全球商业环境的法规，提高全球标准，并促使全球商业的重要领域显著欧洲化。”[1]

2023年5月16日，欧盟碳边境调节机制（carbon border adjustment mechanism, “CBAM” ）的最终法案于官方公报发布，并自2023年10月1日起正式生效。为确保履行其在《巴黎协定》项下的国际义务，即2030年前整体经济的温室气体净排放量比1990年减少至少55%，并在2050年前实现气候中和，欧盟在“适应55”（fit for 55）一揽子立法计划提出CBAM倡议，以缓解激进气候政策带来的碳泄漏风险。

△图1：CBAM的立法宗旨

碳泄漏风险是指在只有一些国家采取减排措施时（如欧盟的碳排放交易体系，ETS），其国内市场份额将部分从绿色清洁但有限的国内来源转化为高污染、不受限的进口来源，且国内部分产业可能转移到“搭便车”的国家，使得国内的减排努力被转移至国外的高排放抵消。

截至目前，欧盟应对碳泄漏的主要方式是向高风险产业免费发放碳配额。与实行全面拍卖相比，这种方法会削弱ETS的价格信号，不利于促进以减排、效益改善为目的的投资。CBAM旨在逐渐淘汰这一做法，通过要求进口商购买对标于欧盟ETS碳价的排放证书，确保第三国（除欧盟与欧洲自由贸易联盟之外）的进口产品与国内产品的碳价格对等。

回顾立法进程：

2021年7月，欧盟委员会公布CBAM立法提案。

2022年12月，欧盟议会与理事会就CBAM草案达成临时协议。临时协议综合了议会修正案等中间稿的意见，包括：扩大产品范围及排放的定义，排除对价值微不足道货物的适用，细化规避做法的定义，提出成立非排他的“气候俱乐部”以确保和贸易伙伴的不间断对话，承诺向最不发达国家 （LDCs）提供财政和技术援助等。

2023年5月，欧盟议会与理事会确认CBAM的最终文本；

6月，欧盟委员会发布CBAM实施规定的草案，明确了过渡期（2023年10月1日起）内进口商应承担的季度报告义务，内容包括该季度进口CBAM货物数量、其包含的直接和间接（如适用）温室气体排放以及应向原产国支付的碳价（如适用）。

CBAM的全体规定将于2026年1月1日起生效。届时，进口商须获得进口CBAM货物的授权，即成为授权申报人，每年申报前一年进口的CBAM货物总量及其温室气体排放量（embedded emission），并提交足量的CBAM证书。

△图2：立法进程

根据最终法案，CBAM将覆盖水泥、电力、化肥、钢铁、铝和氢六大行业，未来可能向部分原材料和下游产品拓展。化学品、聚合品等行业的纳入将于2026年决定，而欧盟ETS项下所有产品计划在2030年全面纳入CBAM的范围。

尽管欧盟宣称CBAM将促进其他国家的脱碳进程，该措施将欧盟水平的减排标准强加于其相关出口产品，迫使这些国家发展类似的碳定价机制，对依赖欧盟市场但不具备同等技术、资金能力的第三国造成显著负面影响。在环保主义的背后，CBAM隐含的贸易歧视性、非公正性在国际社会引起了广泛质疑。例如，俄罗斯认为CBAM是环境议程包装下的新兴贸易壁垒。基础四国（“BASIC”，包括中国、印度、巴西、南非）亦对此类单边的碳边境调整措施表示严重关切，认为其构成歧视性的贸易壁垒，并且违反了共同但有区别责任原则（CBDRRC）和公平原则。[2]我国认为，CBAM隐含的环境“单边主义”、“保护主义”将妨害应对气候变化的多边努力，且背离了《巴黎协定》项下富裕国家承担更多减排义务的核心原则。[3]本文将综合国际贸易法与国际环境法的双重视角，分析CBAM与WTO法的非歧视原则、CBDRRC等国际法规则的兼容性。

二、CBAM最终法案与WTO法的兼容性

“碳边境调节机制是一项气候措施，旨在支持全球温室气体排放的减少并防止碳泄漏风险，同时确保与世界贸易组织法律的兼容性。”[4]

在WTO上诉机构危机的背景下，败诉方可凭借上诉阻止对其不利的专家组报告生效，这显著削弱了争端解决机制的强制力。但欧盟在官方政策方面一直强调CBAM与WTO规则兼容的重要性。WTO法虽限制欧盟开展气候行动的自由，但其互惠原则保障着欧盟的对外贸易利益。此外，WTO法对违反行为适用面向未来的（prospective）救济而非金钱赔偿，使欧盟在制定、实施CBAM中享有丰富的试错空间。

欧盟议会曾聘请专家研究边境碳调整措施、将进口商纳入ETS和对特定第三国（不执行符合《巴黎协定》的气候政策或不对温室气体排放收费）产品征收进口关税三项政策与WTO法的兼容性。由于WTO法禁止进口数量限制，[5]而ETS对温室气体排放总量设定上限（“cap and trade” system），第二类措施与WTO法不兼容。第三类措施系基于国内宏观政策歧视不同来源国的进口产品，违反最惠国待遇原则，[6]难以被一般例外条款[7]正当化。在第一类措施项下，出口碳调整措施，即出口免税或退税，属于WTO法禁止的出口补贴。[8]于是，目前CBAM仅规定了进口碳调整（carbon adjustment on imports）。

图3：各类边境碳调整措施的合法性

由于规则发展的滞后，WTO法适用于CBAM势必存在不确定性。相关的WTO规则大多可追溯到《关税和贸易总协定》（GATT）缔结的上世纪40年代。虽然补贴规则于1994年WTO建立时得到更新，但未明确涉及气候变化问题。过往的WTO判例在一些问题上也无助于澄清现有规则对CBAM的适用。例如，学界就对CBAM应定性为内部（internal）还是边境（border）措施有很大争议。[9]持有排放证书的规定（及欧盟ETS相应的国内规定）属于税或其他费用（tax or other charge）或法规（regulation）亦未有定论。[10]在此背景下，各国将从其国家利益出发争夺WTO有关规则的解释权，因此我国须重视对CBAM在WTO法下合规性的研究。

为评估某项措施与WTO法的兼容性，首先要在WTO法的语境下对其定性，进而识别适用规则，确认其违反的具体义务，最后判断违反行为能否被正当化。

图4：措施的定性及《关税和贸易总协定》下适用的条款

首先，无论定性为内部还是边境措施，CBAM是WTO法允许的边境调整措施。为保障公平竞争条件，与产品或其生产、销售有充分联系的国内税、法规可边境调节，其手段包括对标于国内税的进口费、[11]国内税或法规[12]。反之，若超越该范围，CBAM将构成GATT禁止的进口数量限制。对此，法案表明虽然ETS有排放配额的上限，但“CBAM不应设定进口数量限制，以免限制贸易流量”。[13]因此，CBAM属于WTO法认可的边境调整措施。

其次，关于非歧视义务，CBAM可能违反国民待遇和最惠国待遇原则。在国民待遇方面，CBAM可构成对同类（like）、非清洁进口产品的事实上歧视（de facto discrimination）。CBAM对进口产品征取的费用与其生产中的实际排放量挂钩，但WTO法律实践反对在认定同类产品时考虑投入品、生产与加工过程，除非这有助于确认产品间的竞争关系。相比于欧盟产品，清洁生产技术相对落后国家同类产品的进口将遭受严重打击。对此，欧盟或将申辩说CBAM涉及的同类产品并非最终产品（如钢铁），而是作为投入品的能源（如煤炭）。CBAM证书的价格每周计算一次，以跟踪欧盟ETS的碳价，因此在投入品意义上CBAM似乎不具歧视性。的确，“产品”在WTO判例中不限于最终产品，还包括中间产品、投入品，但CBAM对能源投入的“间接”收费仍表现为对最终产品的直接“收费”。后者的歧视性是貌似统一的计算公式也难以掩盖的。另外，倘若CBAM造成了繁重的行政负担，如获取申报授权、履行报告义务、申请减免、核实碳排放量的程序过于复杂、拖延，则原告可主张进口产品遭受了低于国内同类产品的歧视性待遇。

在最惠国待遇方面，CBAM允许基于在原产国支付的碳价申请减免应提交证书，其在实际执行中不得区别对待不同原产国的同类产品。至于对特定国家（包括适用欧盟ETS或充分对标ETS之碳定价机制的第三国）的豁免，因其根据原产国进行区别对待，将违反最惠国待遇原则。

最后，欧盟可尝试援引一般例外条款以排除前述行为的违法性，但需满足一系列严格的审查条件。CBAM须满足GATT第20条（a）至（j）款所列的一项情形，并符合该条的前言部分，即其适用方式不构成“在条件相同国家间任意或不合理的歧视手段”或“对国际贸易的变相限制”。CBAM可能适用第20条（b）项（“保护人类、动物或植物的生命或健康”）和（g）（“保护可耗尽的自然资源”）项。其中，（b）项的证明难度高。欧盟须证明其境内人类、动植物生命或健康遭受了具体的风险，而这与CBAM产品的进口有直接因果关系，并证明CBAM符合“必要性”门槛。[14]相比之下，CBAM更容易满足（g）项的适用要件。欧盟只需证明CBAM与保护可耗尽自然资源（温室气体处于安全浓度的全球大气层）相关，且国内已实施并行有效的生产或消费限制（欧盟ETS）。

然而，CBAM难以通过前言部分的测试。[15]从WTO判例看，前言部分包含至少四方面要求：其一，为保留CBAM实施的灵活性，欧盟须考虑各成员国的实际情况，不能一律要求其效仿欧盟国内措施，并应规定过渡期；其二，在实施诸如CBAM的单边贸易限制措施之前，欧盟应付出真诚努力与利益受影响的成员国进行“认真、全面谈判，缔结双边或多边协议”以应对气候变化；其三，欧盟应保障CBAM符合公平性与正当程序。其四，CBAM不能借由特殊的设计、结构达到“变相限制”国际贸易的目的。

鉴于以上条件，欧盟难以凭借一般例外正当化对国民待遇和最惠国待遇原则的违反。CBAM给予豁免或减免的条件过于严苛，未能考虑到其他成员国国内与ETS“效果相当”的环保措施，因此缺乏适当的灵活性。若不能保障发展中国家、中低收入国家的参与权、话语权，欧盟所预想的气候俱乐部可能沦为排他性、歧视性的小团体，从而违反其平等谈判义务。尽管法案规定有权机关决定应附有理由并告知上诉权的信息，但正当程序还取决于未来实施细则的透明度、授权组织的资质、上诉机制的行政效率等。

更重要的是，CBAM“强迫”他国通过碳定价实现降碳的设计本身已背离了前言部分。尽管欧盟宣称CBAM“不直接取决于……一国的政策选择”，[16]最终法案的设计未能掩饰其激励（incentivising）效果。正如美国虾龟案所揭示，若一项贸易措施对其他成员国“具体政策决定产生故意、实际的胁迫效果”，迫使其“采取基本相同的政策”，则将构成任意、不合理的歧视。[17]

三、CBAM对共同但有区别责任原则的落实

“关键问题不在于在采用碳边境调节机制时是否（whether）应适当考虑，而是如何（how）适当考虑CBDRRC原则。”[18]

去年6月，在CBAM立法取得重大进展之际，我国商务部特别强调CBDRRC是全球气候治理的基石。在政策评议过程中，欧盟强调CBAM应“尊重《巴黎协定》及其中的国家自主贡献（NDC）与CBDRRC原则”。[19]然而，目前最终法案仅在鉴于条款（whereas clause）中原则性规定了对LDCs的财政与技术援助、对中低收入国家制造业脱碳的支持，及欧盟正努力（working towards）建设CBAM证书销售收入的循环利用机制。[20]可以说，CBAM未能充分落实CBDRRC，潜在地限制了他国决定减排目标、手段的裁量空间，缺乏对发展中国家整体及其特殊成员的优惠待遇和实质性支持。

从《联合国气候变化框架公约》到《巴黎协定》，CBDRRC的内涵发生了显著变化。前者规定“各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”。[21]《巴黎协定》的表述在此基础上增加了“按照不同的国情”的修饰语。[22]这一小小的改动意味着一国对温室气体排放的历史责任、适应能力不再是唯二决定因素，当前、未来预期排放量可能被纳入考量，使得责任拓展至后发工业化国家，分化发展中国家在多边气候协定下的谈判联盟。由于责任分配的暧昧不明，CBDRRC本身无法回答一个关键问题：CBAM应基于何种标准认定“低”责任/能力国家，进而赋予其进口产品以豁免、减免等优惠待遇。

须承认，CBDRRC本身的内容、法律地位存在模糊和争议性，但作为该原则的直接体现，《巴黎协定》对减缓（mitigation）行动的规定可为CBAM提供参照。当前，尽管多边气候协定不再支持“一刀切”豁免发展中国家在的强制减排义务，但各国均保留自主确立其减排目标、手段的灵活性、裁量权。与《京都议定书》不同，[23]《巴黎协定》没有以附件形式僵化、武断地定义不同类别国家的义务，而是规定各国有编制、通报并保持其NDC的义务。[24]鉴于CBDRRC，依其国情不同，各缔约方可自主决定如何“逐步增加”和以“尽可能大的力度” 推行NDC。[25]

然而，CBAM打破了《巴黎协定》下基于差异化减排义务的平衡。通过要求第三国加入欧盟主导的气候俱乐部或采取类似的碳定价体系为其出口产品取得豁免，CBAM将欧盟单方面的排放标准强加于第三国产业。虽然从覆盖范围来看，CBAM仅规制特定产品在欧盟的进口，但考虑到很多发展中国家的经济规模较小、产业结构单一又极度依赖出口，这将会对其经济的稳定性、未来发展造成显著负面影响。

在强制推行统一标准之外，CBAM未能赋予低责任、低适应能力国家以实质性的优惠待遇。CBAM的最终法案仅承诺为LDCs提供“可取的”（desirable）财政、技术援助，一方面不合理地限缩了援助范围，另一方面对LDCs的支持力度不足。首先，欧盟不应将非LDCs的发展中国家排除在援助范围之外。欧盟委员会承认，“若缺乏补偿机制，LDCs可能主张CBAM的引入迫使其承担不成比例的负担……与[CBDRRC]原则产生冲突”。[26但这一理由同样适用于其他发展中国家。考虑到“增强支持”对于发展中国家“在行动中采取更高雄心”的必要性，《巴黎协定》明确发达国家应提供财政支持，以协助发展中国家实现其减缓目标。[27]其次，正如联合国贸易和发展会议所呼吁，[28]LDCs、SIDs应豁免于CBAM。在《巴黎协定》下，作为最易受气候变化影响（vulnerable）的两类发展中国家，LDCs和小岛屿发展中国家（SIDs）可自主“编制、通报反映其特殊国情的温室气体减排战略、计划和行动”。[29CBAM实际上剥夺了《巴黎协定》赋予这两类国家在减排政策上的自由裁量权。

虽然法案表示欧盟正着手引入收入循环机制，但在应具体投入财政援助的收入比例上保持沉默。在立法过程中，欧盟甚至曾设想用这些收入应对欧盟内部新冠疫情的经济影响，支持对绿色化、数字化转型的投资。[30]鉴于CBDRRC，欧盟应将从发展中国家碳排放获得的收入用于支持这些国家的脱碳努力。

结语

“国际法是一种论辩实践，旨在说服如法院、同行、政治家和法律文本读者等目标受众，使其相信某人所捍卫之立场的法律正确性——合法性、正当性、正义性、可容许性、有效性等。”[31]

今年3月，我国在WTO贸易与环境委员会（CTE）会议上提议，以CTE为平台“就贸易方面和某些环境措施的影响展开专门的多边讨论”，并以欧盟的CBAM作为首项议程。[32]在6月CTE会议上，我国的提案从边境调节方式的公平合理性、“碳泄漏”风险的客观衡量、CBDRRC的落实、发展中国家利益等角度为CBAM的多边讨论提供了建设性意见，得到了广泛呼应。[33]我国驻WTO大使对于CBAM“不公平惩罚发展中国家”表示了严厉反对。[34]

CBAM背后是“以规则为基础的国际秩序”的规则观，意图使国内法凌驾于国际法之上。[35]它固然体现了欧盟在环保问题上的鲜明立场与道义制高点的定位，但其客观上有利保护欧盟传统产业竞争力，通过绿色产业带动疫情后的经济复苏。作为一项单边措施，CBAM的外溢效应极强，在效果上迫使第三国采取欧盟水平的碳定价机制，向发展中国家施加了与其温室气体排放责任显著不成比例的负担。

我国坚定捍卫“以国际法为基础的国际秩序”，应在国际机构等多边论坛上强调CBAM与国际贸易法、多边环境协定兼容不足的问题。另外，鉴于国际法的“不确定性”，36我国应深入研究WTO法、CBDRRC适用于CBAM的潜在争议问题，联合其他发展中国家在CBAM国际合规性的多边讨论上积极发声，挑战西方国家的国际法话语霸权，确保对有关国际法规则的公平合理解释。

注释：

[1] Anu Bradford, The Brussels Effect: How the European Union Rules the World (Oxford University Press, 2019), Introducton, p. xiv.

[2] ‘Joint Statement issued at the conclusion of the 30th BASIC Ministerial Meeting on Climate Change hosted by India on 8th April 2021’, para. 19, see https://www.gov.za/nr/speeches/joint-statement-issued-conclusion-30th-basic-ministerial-meeting-climate-change-hosted.

[3] ‘China says CO2 border tax will damage global climate change fight’, 27 November 2019, see https://www.reuters.com/article/us-climate-change-accord-china-idUSKBN1Y105T.

[4] Regulation (EU) 2023/956 of the European Parliament and of the Council of 10 May 2023 establishing a carbon border adjustment mechanism (“Final Act”), para. 15.

[5] GATT, Art. 11.

[6] GATT, Art. 1.

[7] GATT, Art. 20.

[8] Agreement on Subsidiesand Countervailing Measures, Art. 3.1 (a).

[9] “学界对CBAM应被视为‘边界’或‘内部’措施展开了广泛讨论”。See Gracia Marín Durán, ‘Securing Compatibility of Carbon Border Adjustments with the Multilateral Climate and Trade Regimes’ International & Comparative Law Quarterly 72, no. 1, p. 91.

[10] See Joost Pauwelyn & David Kleimann, ‘Trade Related Aspects of a Carbon Border Adjustment Mechanism. A Legal Assessment’, 14 April 2020, fn. 11, see https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EXPO_BRI(2020)603502.

[11] GATT, Art. 2.2 (a).

[12] GATT, Art. 3.

[13] Final Act, para. 21.

[14] 根据WTO判例中的权衡测试（weighing and balancing test），欧盟须证明鉴于应对气候变化的重要性，CBAM的贸易限制性与其对该政策目标的贡献成比例，且不存在贸易限制性更低、合理可用的措施能在同等程度上实现该目标。

[15] 前言部分的高门槛是大多数援引第20条案件败诉的主要原因。截止2022年底，WTO争端解决机构审查了第20条的28个案件中仅3个成功援引了该抗辩。

[16] European Commission, ‘Staff Working Paper – Impact Assessment Report’ SWD (2021) 643 final (“Impact Assessment”), p. 8.

[17] Appellate Body Report, United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, adopted 6 November 1998, para. 161.

[18] Gracia Marín Durán, p. 83.

[19] Impact Assessment, pp. 3, 8.

[20] Final Act, paras. 71, 73-74.

[21] UNFCCC, Art. 3.1.

[22] Paris Agreement, Art. 2.2.

[23] Kyoto Agreement, Art. 3.1

[24] Paris Agreement, Art. 4.2.

[25] Paris Agreement, Art. 4.3.

[26] Impact Assessment, p. 30.

[27] Paris Agreement, Art. 4.5.

[28] UNCTAD, ‘A European Union Carbon Border Adjustment Mechanism: Implications for Developing Countries’ (2021), pp. 7, 9.

[29] Paris Agreement, Art. 4.6

[30] European Commission, ‘Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing a Carbon Border Adjustment Mechanism’ COM(2021) 564 final, 4. Budgetary Implications, p. 11.

[31] Martti Koskenniemi, ‘Methodology of International Law’, Max Planck Encyclopedias of International Law, 2007, see https://opil.ouplaw.com/display/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1440.

[32] ‘Environment committee draws members’ broad engagement, considers proposals to enhance work’, 15 March 2023, see https://www.wto.org/english/news_e/news23_e/envir_15mar23_e.htm.

[33] 《中方在世贸组织提交贸易与环境政策相关提案》，2023年6月19日，参见http://chinawto.mofcom.gov.cn/article/ap/p/202306/20230603417837.shtml

[34] ‘China berates EU at World Trade Organization for policies it calls unfair’, 6 June 2023, see https://www.scmp.com/news/china/article/3223047/china-berates-eu-world-trade-organization-policies-it-calls-unfair

[35] 参见蔡从燕：《论“以国际法为基础的国际秩序”》，载《中国社会科学》2023年第1期，第25-29页。

[36] 参见陈一峰：《国际法的“不确定性”及其对国际法治的影响》，载《中外法学》2022年第4期，第1102-1119页。

特别声明：文章仅代表作者观点，不视为安杰世泽律师事务所正式法律意见或建议。

（来源：安杰世泽律师事务所，作者：李若晴）