我国古代官制梳理（一）——巡抚

巡抚、抚台、部院、中丞，为什么一个官职的称呼会这么多？

       众所周知，我国历史上有数千年的建制史，在漫长的历史长河中，产生了数百个政权和其相应的官职，而对于同一个官职往往在不同时代、不同场合有不同的称呼，我们平时耳熟能详的一品大员、二品大员、七品芝麻官、九品芝麻官是怎么回事？这其中有什么讲究呢？今天，我们先来了解一下小说、影视剧以及历史故事里出现频率比较高的一个官职——巡抚。

       巡抚是明清两朝重要的地方官职，其全名为“巡行天下，抚军安民”，顾名思义，这是一个主管地方军政民政的职务，“巡行天下”听起来是一个流动性比较大的官职。而我们平时听到的“XX巡抚”似乎又是一个固定与某个地方的官职，产生这种疑惑是正常的，因为这个官职本就是经历了一个从临时派遣到固定设置的过程。

       关于巡抚一职的来源，有几种说法。

       最早出现巡抚这个名称，是朱元璋的太子朱标，洪武二十四年（1391）命懿文太子巡抚陕西诸府州（巡察秦王封地），很明显这是一个临时派遣的职务，不携家眷，不设府衙，使命完成之后，回朝复旨，职务也就同时取消。

       永乐十九年，遣尚书蹇义等二十六员巡行天下，安抚军民。以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等官，事毕复命，这一阶段，巡抚依旧是临时差遣性质，且巡抚以京官出地方，并非监察作用，而是安抚军民，且不拘于原职性质。

       洪熙初年，广西布政使周干巡视南直隶、浙江诸府州，宣德初年，周干巡视结束之后说当地有司多不得人，土豪肆虐，良民苦之，因而建议朝廷继续派员巡视浙直。吏部会同户部工部商议后，广西按察使胡概以大理寺卿身份，同四川参政叶春巡抚浙直，前后数年，让巡抚一职逐渐成为常态，但依旧是临时差遣性质。

       以上集中于明初的阶段，是巡抚一职的创始阶段，该职责主要是临时巡视地方，那为什么要巡视地方？这要从明初罢中书省、行中书省，设布政使司开始。

       自朱元璋攻下集庆路（今南京）至洪武九年，沿元朝制度，陆续在各地设置行中书省，行省集民政军政刑狱等职权于一体，长官为参知政事，实则一方大员，不利于中央集权。洪武九年，朱元璋罢行中书省，原行中书省形成承宣布政使司（民政）、提刑按察使司（刑狱）、都指挥使司（军事）为主的三司架构，三司各行其政，有效实现了地方分权，从而有利于中央集权。但是很快地方权力分设，缺乏统筹，从而导致效率低下的问题就来了，这就需要一个统筹地方权力又不能形成权力集团的组织，巡抚也就应运而生了。

       巡抚始设阶段也就是上文提到的从太子朱标巡抚陕西到宣德年间，第一次出现针对一地连续派员巡抚。宣德以后陆续向各地派驻的巡抚，逐步成为地方最高军政长官。这个初设期有一些特点，一般以某项特殊性差遣为主，并没有统一的任务和目的，往往还会跟既有部门产生权力交叉。比如宣德五年赵新等人分抚各省，直接使命却是总督税粮。

       宣德五年九月丙午，先是，上谓行在户部曰：‘各部税粮，多有逋慢。督运之人，少能尽心。奸民猾胥，为弊滋甚。百姓徒费，仓禀未充。宜得重臣往莅之。’”于是命赵新等人分赴各地，“总督税粮”。但是，在督粮过程中，不可避免遇到一系列问题，如有司作弊、豪户包揽，以及农民逋负等等，因而又得“便宜行事”，“往来巡抚，抚安一方”——《明宣宗实录》

       因此说，这一阶段，临时差遣巡抚的职责没有固定统一的目的，以专责兼巡抚地方，并没有制度化。

       英宗正统年间，出于加强地方军事领导的目的，在派员巡抚的同时又派遣文官镇守一职，形成了巡抚镇守并立的局面，一方面是专职专办，一方面也是对巡抚形成制约，巡抚与镇守称为镇巡官，正统景泰年间的于谦就曾以镇守兼巡抚，且同时巡抚山西河南两省，可见此时巡抚依旧没有成为一省固定的最高长官。后来巡抚镇守逐步统一，巡抚成为事实上的军政一把手（镇守固定，巡抚不固定，镇巡合一也就事实上使巡抚也固定了）。

       在巡抚制度探索阶段，遇到了各派出巡抚原职出于多个部门的情况，这就涉及到不同的编制和级别问题，比如前文说到于谦以兵部右侍郎（正三品）巡抚河南山西，周干以广西布政使（从二品）巡抚浙直，胡概以大理寺卿（正三品）巡抚浙直，叶春以四川参政（从三品）巡抚浙直。他们有来自地方布政使司的，有来自中央大理寺的，有来自兵部的，涉及到不同部门编制，甚至是不同的级别。这样导致了文书来往，权力交叉等等方面的矛盾，特别是与按察使（地方刑名业务对刑部负责）、巡按御史（督察院派员只对督察院负责）等职权的冲突。这一矛盾促使从宣德年间开始，逐步形成了原职不管来自哪个部门，巡抚出巡都会根据原级别高低统一挂右副都御使衔（正三品）、右佥都御史衔（正四品）的习惯，称为“巡抚都御史”，巡抚职责完成后有机会回到督察院工作，这也是后来巡抚往往被称为“中丞”、“部院”的原因（明朝督察院副都御使相当于前朝御史中丞，部和院又同级）。

中丞台皇遽无措，檄公往解散。—— 董其昌《节寰袁公行状》

是时大中丞抚吴者为魏之私人，周公之逮所由使也。——《五人墓碑记》

       袁可立就是著名的登莱巡抚，大致统筹山东半岛和辽东的民政财税，为什么要跨海负责辽东的事务呢，这涉及到明朝的边境军事安全，狭窄的辽西走廊运输物资并不比海上运输安全，来自燕山以北的蒙古人时时刻刻都是威胁；而“大中丞抚吴”指的则是应天巡抚，著名电视剧《大明王朝1566》里赵贞吉最初所担任的巡抚就是巡抚应天地区，即南畿部分地区。此两例证明明朝就开始称巡抚为中丞，关于以督察院系统巡抚地方，这里还有一个更著名的例子：

​帝崩，穆宗立，历两京左右通政。三年夏，以右佥都御史巡抚应天十府。——《明史海瑞传》

        海瑞因原职左右通政（正四品）级别较低，所以巡抚应天的时候挂的是右佥都御史衔（正四品）。

        巡抚制度在探索过程中，除了统一编制和级别之外，在地方化方面也做了一定尝试，并逐步习惯化乃至制度化。上文提到，最早巡抚出巡由于是临时差遣，所以不会携带家眷，也不会单独开衙建府，而是在任务区内往来巡视，主要与布政使合署办公，且需要频繁进京述职，长此以往，巡抚时间越来越长，职务也越来越繁重，这就影响到了官员与家庭的关系，且没有固定衙署，频繁述职在古代的条件下又浪费时间精力。因而巡抚地方化势在必行，英宗代宗年间，各地巡抚逐渐开府建衙，建立一套正式的巡抚衙门班子，这样巡抚正式成为了一种正式的地方官。

       我们知道，权力一旦集中就容易产生地方利益集团，朱元璋罢中书省和行省的目的本就是避免这一情况，那么后世又设置了巡抚这一地方军政大员，怎么来制约他的权力呢？这里就涉及到诸多方面。

       一方面是督察院派到各布政使司的监察御史，前文提到宣德以后巡抚不也是都以督察院右副都御使、右佥都御史出任吗，同样都是督察院系统的，且级别高于监察御史，怎么还会受御史的监督？因为监察御史只对督察院负责，而巡抚是为了方便节制属下各个系统以及明确人事关系而挂督察院的衔，监察御史的监督弹劾权是不受巡抚制约的。

        另一方面的制约主要就来自明朝中后期逐步产生的总督制度，关于总督制度我们以后再叙述。

       明朝巡抚的产生及逐步制度化基本是上文所述的这个过程，总的来说，尽管巡抚集三司之权为一体，却不可能成为独立的政治力量，而只能是紧密地依附于中央政权，根本上是因为在保证地方政权运转顺畅的同时，对权力本身有较完善的制约。

       了解完了明朝巡抚制度的探索演变过程，我们来看看明朝巡抚设置的一些特点：

       首先，巡抚制度是明朝地方政权从集权到分权再到集权的一个过程，体现的是当权者对地方统治经验的总结和取舍；

       其次，巡抚制度是从临时差遣到固定为地方军政大员的过程；

       另外，巡抚设置体现了很大程度的灵活性，其一是级别和原职来源不固定，从中央六部九卿督察院到地方三司乃至知府，都有可能被任命为巡抚一方的官员；其二是设置区域不固定，有因省（布政使司）而设，如巡抚浙江、河南等，有因特殊地域而设，如巡抚宣大（北方边防重镇宣府大同），巡抚南赣（著名的南赣巡抚王阳明），有因地理人文实际情况而设，如因长江阻隔而设的巡抚应天（应天、苏州、安庆等南直隶江南诸府州）、巡抚凤阳（凤阳、扬州、淮安等南直隶江北诸府州）。

       而清朝作为我国最后一个大一统封建王朝，在中央到地方的各级制度方面，基本沿袭了明朝，并且根据实际情况做了一定的改变。具体到巡抚制度，清朝自入关以后基本延续明朝地方行政区划，设置了若干布政使司，且在制度上确认了行省的存在，巡抚也在制度上确立为法定的地方军政大员，级别和地域也相对固定，不同于明朝相对灵活的设置，清朝政权稳定后，在内地施行郡县制的大部分地区设置了一省一巡抚，除了江苏因特殊需要是一个巡抚衙门管两套三司机构之外，都是一个巡抚领导一套三司机构。

       在我国的明清两代，与巡抚制度几乎同时产生，又有着千丝万缕关系的总督制度也对两个朝代的政治和社会产生了重要的影响，那么具体是应什么需要产生的，经历了怎样的演变过程，又和巡抚制度存在何种关系？

       敬请期待关于我国古代官制梳理之“总督”！